行政自助探究論文

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行政權是國家憲法、法律賦予的國家行政機關執行法律規范，實施行政管理活動的權力。行政權具有強制性[1]，具體體現在法律賦予行政主體的支配權、他權力支助，自權力扶助或腕力[2]的應急使用。本文稱自權力扶助或腕力的應急使用的為行政自助行為。

一、自助行為的存在

行政自助是行政權的強制性決定的，行政權的強制性體現在行政主體享有的法定支配權、他權力支助，行政主體自權力扶助或腕力的應急使用三個方面，這三方面各自顯示在強制性的不同空間，同時又交叉組成強制性顯示的完整網絡：

（一）行政主體享有的法定支配權。

檢討法律規范性文件均具有這樣幾項基本內容：1、法律規范性文件的效力，既法律規范性文件時空效力，其中設定了抽象相當人，并為抽象相對人設立或確定了應自覺遵守的行為準則和違反應當承擔的責任；這就決定了抽象相對人在涉足行政法涉及事項時的受監督管理的地位。2、確定行政主體并賦予其對法律規范性文件所轄事項的主管權，這就確定了行政主體處于監督管理地位。與上文結合，顯示出行政主體與抽象相對人地位的落差，即行政主體處于對抽象相對人進行監督管理的地位，抽象相對人處于受到行政主體監督管理的地位。3、設定行政主體職權和相對人對應行政職權需履行的義務。行政職權的行使是由行政主體發出命令與相對人履行命令設定義務組成，沒有行政主體發出命令，相對人和相對人應履行義務則不存在。抽象相對人向相對人轉化及相對人應履行義務是以行政主體命令的發出為基礎的。在行政職權行使過程中，相對人被動、服從，行政主體始終掌握支配相對人的權力，享有支配權。

法定的支配地位與支配權，是行政權力強制性的靜態體現。抽象相對人通過對法律性規范文件的學習和理解，理性地接受自身的被支配地位，產生與行政主體地位落差感，行政權力的強制性靜態顯示。但行政執法過程中，相對人抗拒履行義務正是因為相對人尚未形成上述理念或屬于對已形成的理念的背叛。法定支配權的靜態強制性在上述情況下不能體現或不能起作用。

（二）他權力的支助。

是指行政主體在行使職權過程中，當遇到相對人抗拒履行義務或他人干擾，行為過程無法推進時，其他行政主體使用自身享有的權力強制原行為相對人履行義務或排除他人干擾的行為。行政權的強制性通常體現在他權力的支助，特別是國家暴力機關法定權力的支助。

他權力的支助，一方面使抽象相對人產生行政權不可抗拒的心理壓力，并逐步形成觀念，強制性得到靜態顯示。但因各種社會主體文化修養、法理念的確定程度以及人文環境的影響，行政權靜態強制性在不同的社會主體出現不同程度的顯示。同時又因為社會主體的成長史和內在心理的作用，以及所處環境的作用，行政權的靜態強制性在特殊主體出現反象，出現相對人抗拒履行義務或者他人干擾的行政事故。另一方面，針對上述行政事故提供支助的行政主體，運用權力采取措施，強制相對人履行義務或者排除他人干擾，行政權強制性動態顯示。我國部分法律、法規作了“由公安機關協助或配合”的規定，在行政執法實踐中，部分行政機關也得到了公安機關的協助或配合，即在相對人抗拒履行義務或他人干擾行政執法時，由公安機關依據《治安管理處罰條例》的有關規定，采取即時強制措施，為被協助行政主體執行職務排除障礙。但作為提供支助的法定權力機關因警力的限制，并不能時時處處為其他機關提供這種有效的支助，即時支助是有限的。公安機關提供支助的另一種方式為事后支助，也就是對抗拒履行義務相對人或干擾行政執法的他人，以“妨害國家機關依法執行職務”進行治安處罰。這種事后支助一定程度上體現行政權的強制性，對于修復行政權的權威性有完整的作用，但這種作用只是對相對人不履行義務或對他人干擾行為作出處罰，并不能排除當時職權行使的障礙，可能因此給社會公眾利益造成損害。比如：[例一]含病菌食品因相對人抗拒未得到及時檢查，繼之未能采取措施，流散到市場。

（三）自助

1、自權力扶助具有及時靈活的特點，享有自助權力的行政主體在行使職權遇到相對人抗拒或他人干擾，可隨時根據實際情況做出是否采用自助措施和方法的選擇，并可將選擇采用的措施及時付諸實施，是排除原行為過程阻礙因素最佳扶助措施。雖然這種自助只有公安機關享有和海關在緝私時享有，其他機關均未享有這種法定自助權。但它證明了現行行政法對自助行為的肯定，證明了自助行為的存在。

2、“腕力”的應急使用。是行政機關工作人員在行使職權過程中遇到相對人抗拒履行義務或他人實施干擾，可能或必然造成公眾利益的損害時，行政機關工作人員以自身具有的能力排除阻礙行為過程障礙的行為。這種自助尚未被現行行政法所接受，但從行政執法實踐分析，應當為被肯定的自助方式。

行政主體享有的法定支配權、他權力支助和個別行政主體自權力扶助構成了應然意義上的完整強制性。檢討行政強制性的實然顯示，又如何呢？上述文字對行政主體享有法定支配權、他權力支助、自權力扶助可涉入強制性的空間作了分析和定位，不難發現存在這樣一個問題：行政主體行使職權遇到相對人抗拒或他人的干擾時，行政主體無自助權，也無他權力即時支助，且職權如果不能順利行使，可能或者必然產生社會不利后果，這種情況強制性如何顯示？比如：[例二]某市文物管理部門的工作人員在對一全國重點保護文物遺址進行檢查時，發現張某正在對該遺址進行破壞性發掘，該工作人員向張某發出停止發掘命令，張某不聽從命令，繼續其違法行為。如果工作人員請求公安機關進行支助，到實施得到支助需要一個時間過程，在此過程中，張某對遺址的破壞程度將進一步擴大。這屬于現行行政法體系強制性顯示的空洞。對上述問題作兩種對比設想：一是行政主體等待他權力的支助，而客觀上允諾了社會利益損害程度的擴大；二是行政主體工作人員以自身力量（腕力）采取措施，迫使相對人履行命令義務，防止社會公眾利益損害程度擴大。以現行行政法原則評判上述設想，前者為合法，后者為違法。由此可見，遇上述情況，絕對禁止行政主體以“腕力”采取相應措施，有時難免對行政權保護不周。為了社會公眾利益，當遇到上述情形而不及請求他權力支助和自權力不及時，作為例外允許行政主體“腕力”自助，并不違背行政法的立法精神。

總之，行政權強制性或稱行政權的保護體系有三個部分組成：法定的支配權、他權力支助和自助。在緊急情況下，行政主體及時采取自助措施，排除職權行使過程中的障礙，對于保護社會公眾利益（包括物質利益、正常的社會秩序和公權力的權威性）有重大意義，行政自助是行政權強制性的顯示或行政權保護體系不可缺少的組成部分。

二、行政自助行為

行政自助行為是指行政主體為保障行政職權的正常有效的行使，保護社會公眾利益不受損害，以自身權力或腕力的應急使用，對抗拒履行義務致使職權行使中斷的相對人或者實施干擾活動致使職權行使中斷的他人所實施的旨在排除阻卻行為過程因素或迫使相對人履行義務的措施。自助行為具有以下特征：

（一）自助行為是獨立的行為。界定某行為是否具有獨立性，其標準為該行為的效果是否對相對人產生直接的影響。如果一行為對相對人不產生直接影響，則不屬于獨立的行政行為。比如：檢查行為，只是獲得被檢查事項的信息，對相對人不產生直接影響，其后繼行為是認定行為，既對被檢查事項的合法性與否的認定，如果認定被查事項合法，則認定行為對相對人產生直接影響，這時檢查行為與認定行為組成一個完整獨立的行為；如果被檢查事項被認定為不合法，則再產生后繼行為，認定行為只對后繼行為產生影響，但并沒有對相對人產生直接影響；這時的認定行為屬非獨立行為，是某行為的過程行為。行政自助行為是行政主體實施的直接作用于相對人，且以即時強制形式出現，或者對相對人人身造成傷害，或者對相對人人身自由加以限制，或者毀損對相對人的財物，對相對人產生直接影響，無疑是一種獨立行為，而非主行為的過程行為。

（二）自助行為具有扶助性。自助行為的啟動條件為主行為過程因故中斷，既主行為相對人抗拒履行義務或他人干擾致使主行為過程無法推進。自助行為對主行為的介入，目標在于排除主行為過程的阻礙因素，迫使主行為相對人履行義務或者強制他人停止實施干擾活動，使被中斷的行為過程恢復。自助行為的作用就在于扶助管理行為順利完成。自助行為不是對主行為主體主管事項的管理行為，而是為主行為提供幫助。

（三）自助行為的伸展空間既具有廣泛性，又具有有限性。行政自助行為的可伸展空間是指行為可以合法涉入領域。自助行為的扶助性決定了自助行為可伸展空間既具有廣泛性又具有有限性。廣泛性表現在：行政自助行為可涉入一切行政權行使的領域，也就是說只要存在行政權的行使，行政自助均有可能介入。有限性表現在：①行政自助只能涉入行政職權的可及空間，行政職權的不及空間，因為行為不能存在，自助行為失去了存在的基礎，自助行為不能存在。②行政自助行為并非應然涉入所有行政權涉及領域。自助行為的涉入必須具備兩個條件：一是行政職權的行使受到相對人或他人的干擾，可能或必然造成公共利益或者他人利益的損害，且具有不可恢復性。如果相對人或他人的干擾只是使得行政權威性受損，可事后啟動其他救濟程序，恢復受損利益。行政自助不得介入。二是他權力可即時支助的（行政主體享有法定自助權的除外），自助行為不得介入，這是行政法制原則的要求。

（四）自助行為的實施主體為主行為行政主體。行政主體在行使職權過程中，因受到相對人或他人干擾，行為過程無法推進，職權行使暫停下來，繼之行政主體實施自身享有的扶助權力或“腕力”排除主行為過程中的阻礙，之后行政主體繼續推進主行為的過程。自助行為主體與主行為主體是統一的。反之，則為他權力支助，而非自助。自助行為相對人可涉及兩種對象：一是主行為相對人，是因拒絕履行義務而轉為自助行為的相對人；二是主行為之外的社會主體，是因為在主行為推進過程中實施干擾活動成為自助行為相對人。

三、自助行為與其他行為的比較

（一）自助行為與過程行為（子行為）比較。自助行為基于主行為過程發生，但又區別于主行為的過程行為，具體區別以下幾個方面：

1、一個完整的行為是有多個過程行為（子行為）組成，是以多個過程行為按照線狀順序組成的有機體出現，過程行為雖然在所組成行為過程中也以單個行為出現，但是當所組成行為過程推進到行為過程終端，過程行為便隱于所組成行為，不能再顯示為單獨的行為[5].自助行為啟動于主行為過程的某環節，但它是以橫向介入形式出現，與其介入點前后的主行為的過程行為無結構上的邏輯關系，屬主行為的“體”外行為。

2、過程行為的作用在于引起后繼行為的發生，直到將所組成行為推進到過程終端，便以一個完整的行為作用于相對人，顯示行為效力。過程行為對相對人產生影響，但并不直接影響相對人的權利、義務。自助行為直接作用于相對人，是以直接損傷相對人、限制相對人人身自由或毀損相對人財產為行為手段，行為表現出損傷相對人、限制相對人人身自由或毀損相對人財產的外表形式。這種行為直接作用于相對人并直接產生影響相對人利益的效果。

（二）自助行為與行政強制措施的比較。行政自助行為的外型表現與行政強制措施相同，即行政主體實施行為、未經表意階段、直接釋放行為效力，使行為處于事實狀態。一定意義上講行政自助行為應歸屬于行政強制措施，但現行理論層面的行政強制措施并未包容行政自助，這便產生了自助行為與理論上強制措施的區別，具體比較如下：

1、行政強制措施屬法律行為，也就是說行政強制措施的實施主體享有實施該強制措施的法定權力。自助行為包括行政主體他項權力扶助和“腕力”的應急施用。行政主體他項權力扶助是以自身享有的他項具體職權排除干擾或障礙，具有職權性質，屬法律行為[6]，在該層面與行政強制措施相同。“腕力”應急施用是行政主體采用法定權力之外的手段（通常為行政主體工作人員的暴力），排除主行為過程中的阻礙因素，法律沒有賦予行為主體實施該行為的職權，行為缺少權力的法律來源，該類自助行為屬事實行為[7].

2、行政強制措施作用對象是可能對社會秩序、公民人身健康、人身安全造成侵害的特定人或特定物。行為的目的是預防或控制特定人或特定物可能對社會秩序、公民人身健康、人身安全造成侵害。行為的作用是防止或控制特定人或特定物對社會秩序、公民人身健康、人身安全侵害后果的發生[8].自助行為的目的和作用在于排除干擾主行為過程推進的因素，為主行為排除障礙，它是以相對人對行政主體與相對人法定關系的損害為啟動條件，其作用在于修復受損的法定關系。

3、部分行政強制措施實施的作用在于推進行為過程進入下一個行為狀態，這時的強制措施體現為一個過程行為。自助行為的作用只在于為某行為過程排除干擾因素，促成某過程行為的完成，繼之啟動下一過程行為，自助行為并不能將主行為推進到下一行為狀態。

四、自助行為的種類

行政自助行為按照不同的標準可做以下劃分：

（一）依行政自助行為手段是否為法律設定為標準，可分之為法定自助行為（也稱自權力扶助行為）和非法定自助行為（也稱為“腕力”自助行為）。

自權力扶助行為是指行政主體依據法律賦予的自助權力所實施的自助行為。我國現行個別部門行政法在立法時考慮到行政職權行使過程中可能遭到的干擾因素，特賦予行政主體排除干擾因素的權力手段。目前享有法定自助權力的行政部門只有公安機關和海關[9].

“腕力”自助行為，是指行政主體所實施的自助行為無權力的來源，只是急于當時的情況（既不采取自助措施推進行為的過程，必將影響社會公眾利益）以當時行政主體工作人員具有的自然力量強制相當人履行命令義務或排除他人的干擾活動。這類自助行為屬應急性原則的應用。

（二）依自助行為的相當人為劃分標準，可分為內項自助行為（也稱為強制履行自助行為）和外項自助行為（也稱為排除干擾自助行為）。

內項自助行為，是指行政主體因主行為相對人抗拒或拒絕履行行政主體的命令義務，對主行為相對人采取的迫使其完全履行命令義務的行為。自助行為相對人與主行為相對人為同一社會主體，比如：[例二]主行為相對人為張某，自助行為相對人也為張某。

外項自助行為，是指行政主體為排除主行為相對人之外的其他人實施的阻礙主行為過程推進的因素，對實施干擾因素的人采取的自助措施。比如：[例三]A市公安機關在執行拘留李某時，馮某暴力干涉，致使拘留李某的行為無法進行。公安機關因此對馮某采取強制帶離現場行為。

五、行政自助的司法審查

行政自助行為常表現為致傷相對人、限制相對人人身自由和毀損相對人財產，符合《中華人民共和國行政訴訟法》第十一條的有關規定，應當接受司法審查。

行政自助行為的扶助性、應急性特征，決定了對自助行為的審查與對其它行為的審查在審查的內容、審查標準和審查適用原則上的不同：

（一）審查內容不同。對其他行政行為審查內容為：①行為的事實依據；②行為的法律依據；③行為的程序。只涉及被訴行為自身的可審查內容；對自助行為的審查則不同，除對自助行為自身內容進行審查外，尚需對自助行為啟動點前的主行為內容進行審查。這就是說對自助行為的審查范圍包括自助行為本身和自助行為啟動前主行為部分。這是因為：①自助行為為扶助行為，它以主行為存在為基礎，主行為合法與否直接決定自助行為的合法性，自助行為為合法或正當是以主行為合法為前提，主行為違法就否定了自助行為目的的正當性，屬自助權力或應急權的濫用。②自助行為屬應急性行為，自助行為啟動條件為主行為過程中出現緊急情況，即行政職權行使遭到相對人抗拒或他人的干擾，行政職權無法行使，并因此可能或必然造成危害社會公眾利益的后果。這種情節并不存在于自助行為本身，而是存在于主行為推進過程之中，這也決定了自助行為的司法審查必然涉及對主行為的審查。

（二）審查適用原則不同。對具體行政行為進行合法性審查遵循《行政訴訟法》的基本原則，具體行政行為的合法性具有兩層涵義：一是行政行為應當符合法律的外在規定，即符合主體、權限、內容和程序等方面的規定，也就是形式合法；二是行政行為應當符合法律規定的內在精神和要求，即符合法律的目的、考慮相關因素、符合公正法則等，也就是實質合法[10].對自助行為啟動前的主行為內容進行審查應當適用上述原則，但對自助行為自身行為內容進行審查僅適用或均使用上述原則顯屬不當，這是因為：一、對自權力自助行為講，自權力自助行為具有權力的法律來源，這應當適用合法性審查原則；但自助行為均具有應急性特征，僅以合法性審查原則則不能涉及；比如：對自助行為的啟動條件的審查。另外，自助行為選擇手段、行為輕重程度、行為終結時機均屬行為正確與否的重要內容，應屬司法審查的重要內容，但合法性原則亦不能涉及。二、對“腕力”自助行為講，這種自助行為缺少權力法律來源，是依行政法的應急性原則作出的行為，對該類自助行為仍以合法性原則進行審查，與行政執法原則產生矛盾。另外，僅適用合法性原則，“腕力”自助行為的部分內容則避開了司法審查。基于上述原因，本文認為，對自助行為的審查應當適用合法性原則、合理性原則和應急性原則。具體如下：1、對自助行為啟動前主行為部分和自權力自助行為適用合法性原則；2、對于自助行為啟動條件、行為選擇手段、行為程度和行為終結時機適用合理性原則和應急性原則；3、對“腕力”自助行為主體、權限的審查僅適用應急性原則，即在某種特殊的緊急情況下，出于國家安全、社會秩序或公共利益的需要，行政主體可采取沒有法律依據或與法律相抵觸的措施；行政主體采取必要的應急措施，即使沒有法律依據或與法律相抵觸，也應視為有效[11].

六、對自助行為的司法評判

（一）主行為合法性與自助行為。自助行為是因主行為引起的行為，是為主行為提供幫助，主行為的合法性決定自助行為目的的正當性，主行為合法則自助行為正當，主行為違法，自助行為則屬濫用。因此可以說主行為的合法性決定了自助行為的合法性，主行為合法則為自助行為提供了合法或正當的可能，主行為違法，自助行為必然違法。

（三）自助行為啟動條件與自助行為。建立在主行為合法的基礎上，自助行為的啟動條件便成為對自助行為進行審查的一項重要內容，它決定自助行為介入是否合理。對自助行為啟動條件的審查目的在于確定是否存在自助行為介入的要素——主行為出現緊急情況，它包括三層涵義：1、主行為過程中出現了相對人拒絕履行行政主體命令義務或相對人抗拒履行義務，以及他人干擾行為推進的行政事故。2、主行為出現的行政事故已經達到致使行政職權無法繼續行使的程度，如果不排除主行為過程中的這種障礙，主行為過程無法推進。3、主行為的中途停止后果為可能或者必然造成社會公眾利益或某社會主體合法利益的損害。滿足以上三個條件，自助行為屬合法或正當行為，司法審查應對其進行肯定。反之，屬非法行為或濫用權力行為。

（四）自助行為方法及其強度的審查。自助行為的目的在于強制主行為相對人履行義務或排除他人的干擾，足以強制相對人履行義務或排除他人的干擾為自助行為的限度。“足以”包括三項內容：①行為方法適當；②行為強度適度；③行為終結時機適時。滿足上述內容，自助行為合法正當，反之，選擇輕度方法可達到自助效果而采取了強度方法，屬自助失當；行為強度超過自助效果所需要的強度，屬自助失度；行為適當或失度，行政主體應為此承擔相應責任。自助行為實施后，相對人已表示或實際履行義務、他人已經實際停止干擾活動，自助行為應當終結，否則應當終結之后的行為屬于非法行為，行政主體應當承擔賠償責任，但是公安機關依據《治安管理處罰條例》作出的自助行為除外。

結語

行政自助行為是對應管理行為的一行為類型，自助行為的作用在于幫助行為主體順利行使行政管理職權，完成管理任務。行政自助行為是行政權強制性的一種顯示方式，它是行政權強制性不可缺少的組成部分。行政自助行為常顯示為暴力行為，應當嚴格控制。

注釋：

[1]羅豪才主編《行政法學》，北大出版社1996年般，第4頁。

[2]參見，梁慧星著《民法總論》，法律出版社1996年版，第63頁。

[5]參見，方世榮著《論具體行政行為》，武漢大學出版社1998年版，第70—72頁。

[6][7]對行政事實行為和法律行為的界定存在多種觀點，本文采用其中較為通俗的一種。

[8]參見，應松年主編《行政法學新論》，中國方正出版社1998年版，第437頁。

[9]參見，《中華人民共和國警察法》、《人民警察使用武器和警器的規定》、《海關工作人員使用防暴器材的暫行規定》。

[10]薛剛凌：《對行政訴訟審查范圍的幾點思考》，《行政法學研究》一九九七年第二期。

[11]前引[1]書，第34—35頁。