行政許可案件審理探究論文

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根據行政許可法的規定，行政許可是指行政機關根據公民，法人或者其他組織的申請，經依法審查，準予其從事特定活動的行為。行政許可作為行政機關依法對社會、經濟事務實行事前監督管理的一種重要手段，是不可或缺的，正確的實施行政許可，對行政機關管理社會、經濟事務會起到重要的作用，反之其“副”作用也是不可低估的。行政許可作為行政機關的行政行為，與公民、法人和其他組織的權益密切相關，應當納入司法審查的范圍。隨著行政許可法的頒布實施，行政許可訴訟案件也曾日漸上升趨勢。但是，在對行政許可案件的審查過程中，筆者發現存在以下諸問題：

一、對被訴行政行為適用法律、法規、規章及其它規范性文件的審查

目前，人民法院行政訴訟受案范圍還不包括對抽象行政行為的審查，但是，在對具體行政行為的審查過程中不可避免的會遇到對法律、法規、規章及其它規范性文件的適用審查問題。對于行政許可案件的審理同樣也不例外。

行政許可法第四條規定：設定和實施行政許可，應當依照法定的權限、范圍、條件和程序。該法還規定，除國務院可以采用決定的方式設定行政許可，省、自治區、直轄市人民政府規章可以設定臨時性的行政許可外，行政許可只能由法律、法規設定。行政許可本屬嚴肅的立法行為，但現實中有些地方政府甚至政府的職能部門卻非常樂意行使不屬于自己的行政許可設定權。一講行政管理，就要審批，把行政許可作為權力“尋租”的一個手段，出個紅頭文件就可設定行政許可。審判實踐中如遇此類情況，人民法院不但要對被訴的具體行政行為合法性作出認定，同時也要對被訴具體行政行為所依據的其它規范性文件的合法性進行審查認定。

因為，盡管行政訴訟法第十二條規定，相對人對抽象行政行為提起行政訴訟，法院不予受理，但并未規定法院對抽象行政行為沒有審查權。不能提起行政訴訟和不能對其進行審查不是同一個概念。行政訴訟法第五十三條關于“參照規章”的規定，事實上就已經賦予法院對規章的審查權。“參照”不是“依照”，是否作為法院的裁判依據，法院有選擇權，作出選擇之前肯定要對其合法性作出審查判斷。既然法院對規章的合法性可以進行審查，那么對于效力等級低于規章的其他規范性文件當然具有審查權。在很多情況下，被訴具體行政行為不是根據法律、法規、規章作出的，而是根據其他規范性文件作出的，如果不對其他規范性文件的合法性進行審查，則無法對被訴具體行政行為的合法性進行審查。當然，法院不能在裁判文書中宣告其他規范性文件違法或無效，或者撤銷某規范性文件，但可以與更高層級的規定相比較，適用高層級的規定或者法律、法規、規章而不適用被訴具體行政行為所依據的其他規范文件。

二、對行政許可的實施主體在作出被訴的行政許可行為時是否遵守了法定原則的審查

對于行政許可案件的審理，除對被訴行政行為適用法律、法規、規章及其它規范性文件的情況進行審查外，更多的還要對行政許可的實施主體在作出被訴的行政許可行為時是否遵守了法定原則審查，具體包括以下幾個方面：

第一，行政許可的實施主體是否合法。行政主體是指享有國家行政權，能以自己的名義行使政權，并能獨立承擔因此而產生的相應的法律責任的組織。行政主體是組織，但并不是所有的組織都能成為行政主體。是否享有國家行政權是決定某組織能否成為行政主體的一個決定性條件。國家設立行政機關，通過憲法和法律賦予其行政管理權。享有國家行政權的國家行政機關就具備了成為行政主體的決定性條件。除行政機關外，一定的機構和其他具有管理公共事務職能的組織，依照法律、法規的授權，也可以成為行政主體。能否以自己的名義行使行政權，是判斷行政機關及其他組織能否成為行政主體的又一標準。以自己的名義行使行政權，是指在法律范圍內依照自己的判斷作出決定、命令，并以自己的職責保證這些決定，命令的實施。當然，行政主體的條件還包括其他方面的要求，比如能夠獨立承擔責任等。就行政許可的行政主體而言，還必須是法律、法規規定的有權頒發許可證的主管機關。沒有法律、法規的授權，任何機關都無權采取許可管制手段，無權發放行政許可證。既使依法享有行政許可權的行政機關也不能隨意將行政許可權授予或者委托其他組織行使。

第二，實施的行政許可有無明確的法律依據，是否在行政主體的行政權限范圍內。行政主體所享有的職權必須有法律規范的明確規定，行政主體必須按照法定職權，在法律規定的職權范圍內履行職務。法定的職權得不到履行，或者法定外的職權得以履行，或者超越法定的權限范圍履行所謂職務，都將構成行政主體的失職、越權或者權力濫用。

第三，行政許可的實施主體是否按照法定條件運用行政職權。行政主體只有在符合法定條件的情況下行使職權所作出的行政許可才能生效。如果行政主體不依照法律、法規所設定的條件實施行政許可，或者在條件不充分或不具備的情況下行使職權，該行政許可不能合法有效成立。

第四，被訴行政許可行為是否符合法定程序。行政許可法第五十三條規定，實施本法第十二條第二項所列事項的行政許可的，行政機關應當通過招標、拍賣等公平競爭的方式作出決定。……行政機關通過招標、拍賣等方式作出行政許可決定的具體程序，依照有關法律、行政法規的規定……。本條規定了對于自然資源、公共資源、壟斷性行業的市場準入等范圍實施行政許可適用的程序，決定方式以及決定程序的法律適用。審理此類許可行政案件，就須對許可程序嚴格審查。行政機關依法應當通過招標、拍賣等公平競爭方式作出許可決定，如果行政機關不采取這種法定方式，仍然通過行政權力直接授予方式決定，即應判定其違法。誠然，如果法律、法規對行政許可的方式、程序等另有規定的，應當依照其規定。關于決定程序的法律適用問題，還要審查行政許可的實施主體在作出此類行政許可決定時是否適用了招標投標法、拍賣法等法律、法規的規定程序。盡管法律、法規對行政許可作了較為詳盡的規定，但現實生活中，行政機關違法實施行政許可的現象卻大量存在。比如，行政機關打著招商引資、改善投資環境、發展地方經濟的招牌，越權許可使用土地，濫用職權許可開采礦產資源等等。嚴重損害了國家利益和農民群眾的合法權益，其嚴重程序甚至構成犯罪，但因為違法行為發生在行政機關身上，再加上有冠免堂皇的招牌，少有受到追究查處。

上述問題實際上涉及到了行政法上的信賴保護原則。信賴保護原則也是行政許可制度的原則之一。信賴保護原則，就是公民、法人或者其它組織因信賴行政機關作出的行政決定而從事的活動，要受到法律保護，沒有違法行為，不得撤銷。人民法院所受理的行政許可案件，有些是因相對人對作出許可決定的行政機關或其上級行政機關撤回已實施的行政許可行為不服引起的行政爭議。行政許可是行政機關依法作出的行政行為，凡有效成立的具體行政行為，均應具有不可變更力或者說確定力，非依法不得擅自變更或撤回。即對于行政機關來說，非因法定理由和程序，不得擅自改變其內容，或就同一事項重新作出新的決定。當然，說行政行為具有不可變更力，并不意味著行政行為絕對不可以變更或撤回，而是說行政行為作出后不得擅自變更或撤回。行政行為的撤回是在其具備可撤回的情形下，由有權行政機關作出撤回決定后而使之失去法律效力。但現實中，行政機關朝令夕改，言而無信的現象并不鮮見。表現在行政許可方面，作出行政許可后說變就變，給人一種行政機關說話不算數的感覺。也以土地行政許可為例，相對人在依法取得使用權的土地上搞建設，但行政機關隨意找個借口就撤回行政許可，責令相對人搬遷讓出土地，表現出很大的隨意性。對于此類案件的審理，要對撤回行政許可是否符合條件進行審查。概括起來有兩點：一是看合法要件是否缺損。合法的行政行為必須具備三個要件，即主體合法、內容合法、程序合法。某項行政許可決定如果缺損其中一個或一個以上要件，該許可決定就是可撤回的行政行為。二是看行政許可行為是否存在不適當的問題。所謂“不適當”，是指具有不合理、不公正、不合乎有關善良風俗習慣等情形。不適當的行政行為在多數情況下也是不合法的行為，可以以“違法”為由予以撤回；在有些情形下，不適當的行政行為并不違法，“不適當”也可成為撤回的條件。由此造成相對方的損失應由行政機關按國家賠償法的規定予以賠償。但如果行政許可的撤銷是因行政相對人的過錯，如其通過虛報、瞞報有關材料以欺騙方式獲取行政許可，或行政主體與相對方的共同過錯引起的，如收受賄賂，則該項許可被撤回后，相對方由此獲得的利益要收回，其所受到的損失自負。

三、對被撤銷的行政許可爭議訴訟的審查

合法有效的行政許可非經法定程序不能隨意廢止。根據行政許可法的規定，行政許可的廢止有兩個條件：一是行政許可決定所依據的法律、法規、規章修改或廢止，相應的許可如繼續實施，則與新的法律、法規相抵觸，因而行政機關可以依法撤回、變更已經生效的行政許可。二是頒發行政許可所依據的客觀情況發生了重大變化，原許可行為繼續存在將有礙社會政治、經濟、文化的發展，甚至給國家和社會利益造成重大損失，為了公共利益的需要，行政機關可以依法撤回、變更原行政許可。由此給相對人造成的損失，行政機關應當依法補償。行政機關依照法律規定的職權，作出行政許可決定，形成了特定的法律關系。由于行政許可一經作出即得以成立，具有法律效力，所以具有確定性。行政機關事后因故取消該行政許可，是為撤銷。行政許可法第六十九條規定了可以撤銷和應當撤銷的情形。審理此類行政爭議，人民法院應從以下幾個方面進行審查：

1、是否存在行政機關工作人員濫用職權、玩忽職守作出行政許可的情形。這種情況的行為人是行政機關的工作人員。濫用職權是指行政機關及其工作人員雖然有權實施某種行政行為，但對具體的管理相對人、所要處理的事務所作出的處理卻是按照自己的意愿而不是按照法律的規定，其結果是違背法律的，濫用職權是一種明知不合法而有意為之的行為；玩忽職守是指具體承辦行政管理事務的工作人員不負責任，在履行職責審查行政許可的過程中不能嚴執行法律，或者疏忽大意，對不符合法律規定條件的也予以辦理的行為。

2、是否存在超越法定職權作出行政許可決定的情形。即行政機關或者工作人員并不具有實施該項行政許可的行政管理職能和法定職權，但在給管理相對人辦理行政許可過程中，沒有嚴格執行法律的規定，因某種原因越權作出了行政許可決定。

3、是否存在違反法定程序作出準予行政許可決定的情形。因此種情形本文前已述及，此處不再贅述。

4、是否存在對不符合行政許可條件或者不具備申請資格的申請人予以行政許可的情形。不具備申請資格就是申請人不具備主體要件。例如，按照執業醫師法的規定，只有取得醫師資格的人，才可以向所在地縣級以上人民政府衛生行政部門申請注冊，申領醫師執業證書。顯然，取得醫師資格是申請取得醫師執業證書的法定資格。不符合行政許可條件也就是不能滿足法定取得行政許可的必備要件。比如按照注冊會計師法的規定，要取得注冊會計師證，應當參加注冊會計師全國統一考試成績合格，并從事審計業務工作二年以上。如向不符合不述條件的人頒發注冊會計師證，即屬此種情形。

5、是否存在被許可人以欺騙賄賂等非法手段獲得行政許可的情形。如果確有這種情形，對于行政許可事項應當予以撤銷。假如上述幾種情形均不存在，人民法院應當維護已經生效的行政許可，保護行政相對人的合法權益。