拆遷行政裁決案件審理探討論文

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一、拆遷安置補償裁決案件的原告主體資格

通常情況下，拆遷安置補償裁決案件中具備原告主體資格的是拆遷人和被拆遷人，并不存在任何問題。但有時往往忽略了其他一些具有原告資格的人，錯誤的剝奪了他們的訴權。根據《中華人民共和國行政訴訟法》第二條及《最高法院關于執行<中華人民共和國行政訴訟法>若干問題的解釋》第十二條規定，只要是認為被訴具體行政行為侵犯其合法權益、且與該行政行為有法律上的利害關系的公民、法人或者其他組織，都具有適格原告的身份。拆遷安置補償裁決案件的利害關系人主要有以下幾種：1、房屋共有人。共有人雖說不是產權證上記載的房屋所有權人，但與所有權人對所拆房屋存在共有關系，故與裁決行為有法律上的利害關系。2、房屋繼承人。產權證上記載的房屋所有權人死亡后喪失了原告主體資格，繼承人雖未及時辦理房產證過戶手續，但事實上已繼承了該房屋產權，當然也取得了原告主體資格。3、承租人。租賃房屋須拆遷時，在被拆遷人與承租人在未達成租賃解除協議的情況下，拆遷行政主管部門勢必對承租人的搬遷、安置等問題予以裁決。這時，承租人因與拆遷裁決存在法律上的利害關系而取得了原告資格。4、抵押權人。根據《擔保法》的有關規定，抵押權人在債務人不履行債務時，有權以抵押的房地產折價或者以拍賣、變賣該房地產的價款優先受償；抵押權因抵押物滅失而消滅，因滅失所得的賠償金，應當作為抵押財產。因此，設立抵押權的房屋須拆遷時，抵押權人與拆遷行政主管部門的補償裁決行為存在法律上的利害。如果裁決的補償數額明顯低于抵押擔保的債權數額，抵押權人有權提起行政訴訟。這時，抵押權人是具備原告資格的。

二、拆遷安置補償裁決的前置行政行為之審查

拆遷安置補償裁決的合法性，必須以立項、建設用地許可、規劃許可、拆遷許可等行政行為的合法性為前提和依據。審查行政裁決必然涉及到上述前置行政行為的審查。問題是如何審查？第一種觀點認為：對前置行政行為與行政裁決行為置于同等的地位，一并進行合法性審查。理由是該一系列行政行為相互聯系，若不一并審查，可能出現原告連環起訴，直接導致前個判決是“維持行政裁決”，后個判決卻是“撤銷某個前置行政行為”。因此產生的尷尬局面，導致行政行為及司法行為的不穩定性，并增加了當事人訴累。第二種觀點認為：對前置行政行為作為證據審查。其理由是，在安置補償裁決案件中，前置行政行為不是被訴行政行為，而是以“證據”角色出現的。法院理應按照證據的客觀性、合法性、關聯性標準予以審查。第三種觀點則是參照非訴行政執行案件的審查原則，即“無效的排除、可撤銷的保留”原則予以審查。理由是，違法行政行為分為“無效”與“可撤銷”行政行為。對于拆遷裁決的前置行政行為，一般違法的屬于可撤銷行政行為，應承認其效力；重大違法的屬于無效行政行為，應認定無效。這種做法既能避免當事人連環訴訟，保障司法效率，又不會放縱明顯違法的行政行為。

筆者同意第二種觀點。作為證據審查的做法遵循了“不告不理”的原則。法院審理行政裁決案件，不能隨意擴大審查范圍。再說，全面審查前置行政行為必將付出難以承受的訴訟代價，是不現實的。這不但要追加被告，并要求有關被告提供作出某個前置行政行為的證據。因為拆遷裁決行為與前置行政行為不一定是同一行政機關作出的，如：立項行為是計劃行政部門作出的，建設用地許可是土地行政主管部門作出的，規劃許可是規劃行政主管部門作出的，只有拆遷許可與補償裁決是拆遷行政主管部門作出的。可以想象，多個行政主體作出的多個行政行為攪在一起，法官對于這樣一個龐大的庭審根本難以完成。在拆遷裁決案件中，前置行政行為的表現表現形式是“證據”，不按證據標準予以審查，從情理上不通。當然，如果當事人在訴訟過程中，又對部分前置行政行為另行起訴，也是允許的。因前置行政行為審理的結果可能影響行政裁決案件的最終結果，法院應首先審理前置行政行為案件，對行政裁決案件中止訴訟。如果判決維持的拆遷補償裁決案件在審結之后，某前置行政行為又被依法撤銷，法院只能對該裁決案件以再審程序予以救濟。

對于第三種觀點，筆者認為與第一種觀點沒有質的區別，只不過在審查的標準上較為寬泛。這同樣違背“不告不理”的原則，并且也不能減少當事人的訟累。將前置行政行為作為證據審查，其審查標準同樣可以參照非訴行政執行案件，只要不存在“明顯缺乏事實或法律依據等明顯違法并損害當事人合法權益的”情形，便可作為認定行政裁決合法的有效證據。

三、拆遷安置補償裁決案件的調解

根據行政訴訟法規定，法院審理行政案件不適用調解。其立法本意是，行政機關及其工作人員對于國家權力不能隨意處分。社會主義法制理念告訴我們，建立行政訴訟制度的直接目的是解決行政爭議。十幾年的行政審判經驗、教訓又告訴我們，解決行政爭議的最有效途徑之一是“調解”。筆者認為，在拆遷安置補償裁決案件審理中，強化調解工作顯得更為重要。

1、拆遷安置補償裁決雖然體現的是國家意志，但確定的是民事雙方當事人之間的權利義務關系。對于民事權利義務，當事人在不違反法律規定的情況下是可以自由處分的。而這種處分對國家利益沒有絲毫影響。

2、從拆遷補償裁決案件的性質看，適合于調解。根據《城市房屋拆遷管理條例》的有關規定，“協商不成”是啟動行政裁決的前提，既然在行政程序中強調“協商”，那么司法程序中為何要排斥調解呢？近日，山東省高級人民法院起草的《法院行政訴訟調解暫行規定》（征求意見稿）明確將行政裁決案件列入可以進行調解的范圍。

3、拆遷補償裁決案件如果簡單地以判決方式結案，當事人不可能服判息訴，矛盾依然得不到解決，導致當事人纏訴、上訪等情況的出現，還會影響拆遷活動的正常進行。若以調解方式結案，則案結事了，既解決了原、被告之間的行政爭議，達到了行政機關行政管理的目的；又化解了原告與第三人之間的民事糾紛，滿足了行政相對人的合理要求，從而實現了法律效果與社會效果的統一。

四、法院對拆遷安置補償裁決的司法變更權

目前，法院在審理拆遷安置補償裁決案件時，只對被具體行政行為的合法性進行審查，如果認定拆遷行政裁決不合法，只能判決撤銷并責令重作。這往往造成行政案件終結，而民事糾紛遲遲得不到解決的局面。因此說，判決撤銷在解決安置補償糾紛方面具有局限性和不徹底性。這樣往往造成拆遷雙方當事人的權益糾紛在行政訴訟中不能得以最終處理，特別是對被拆遷人合法權益難以維護。

筆者認為，單一的合法性審查原則不能有效地處理拆遷行政裁決問題，應確立合法性與合理性相結合的審查原則體系。合理性審查是判斷行政主體在行使自由裁量權時是否客觀、適度、符合理性，合理性原則的判斷標準包括行為是否符合法的原則、行政目的等。因此說，合法性與合理性審查原則兩者并不排斥，合法性原則要求拆遷行政裁決符合法律、法規的規定，合理性原則要求拆遷行政裁決符合法的內在精神，兩者是依法行政原則對行政行為提出的不同層次但相互補充的要求。合法性與合理性相結合的審查原則體系，最終決定了人民法院對行政裁決應享有司法變更權。《中華人民共和國行政訴訟法》第五十四條僅對顯失公正的行政處罰規定了司法變更權，主要是考慮司法權不能替代行政權。我們說，拆遷裁決的處理對象是拆遷雙方當事人的民事權利，實際上是司法權的范疇。因此，從提高司法審查效率、減少當事人訟累出發，對于拆遷裁決案件，應當賦予人民的司法變更權。

有人認為，允許司法變更的情形僅限于以下兩種情形：一是行政裁決認定事實清楚，適用法律正確，只是違背了通常的平等、相稱、對等、比例規則；二是行政裁決認定事實清楚，但適用法律法規錯誤。筆者認為，法院要進一步擴大司法變更范圍，特別是對于事實不清的拆遷裁決案件，如果在庭審中得以查清，應對案件事實予以變更。變更的內容主要有以下幾點：

1、被拆房屋的用途與面積。《城市房屋拆遷管理條例》第二十四條規定，被拆遷房屋的貨幣補償金額，根據房屋的區位、用途、建筑面積等因素，以房地產市場就評估價格確定。拆遷房屋用途分為“住宅”與“非住宅（營業用房）”。建設部《城市房屋拆遷估價指導意見》對被拆遷房屋的面積、性質的認定問題作了原則性規定，一般以房屋權屬證書及權屬檔案的記載為準。房屋所有權證記載的用途為住宅，拆遷行政主管部門以此為依據，在行政裁決時將拆遷房屋確定為住宅，是完全合法的。事實上，隨著城市第三產業的迅猛發展，被拆遷人憑借房屋的區位優勢，早已將住宅改造成了經營場所，但房產證尚未變更。對此，法院在審理案件時，應從合理性角度出發按“營業用房”予以變更。同樣，在被拆遷房屋面積認定上，也存在實際面積大于房產證所記載面積的情況。如果拆遷行政裁決認定為房產證所記載面積，法院應通過現場勘驗，從有利于被拆遷人的角度出發，按實際面積予以變更。

2、拆遷違章建筑的補償。《城市房屋拆遷管理條例》第22條第二款規定，拆除違章建筑不予補償。因為違法利益不受法律保護。筆者認為，這種觀點是片面的，在建筑方面要區別對待。根據《城市規劃法》規定，違章建筑有兩種情況：一是嚴重影響城市規劃，必須拆除；二是影響城市規劃，尚可采取整改措施的，如未取得合法手續。對于前一種情況，如果有關部門已作出了拆除決定，但因種種原因沒有履行，后來又面臨著城市拆遷。這時不予補償是可以的。而對于第二種情況，法律未規定該違章建筑必須拆除，房屋所有人承擔的行政責任是責令限期改正并處罰款。這說明允許該違章建筑的存在，已給予了它向合法建筑轉變的機會。因此，對于該違章建筑應按合法建筑標準予以補償。如果行政裁決不予補償，法院審查時可予以變更。

3、拆遷補償的形式與金額。補償的形式有兩種，一種是貨幣補償，一種是產權調換。拆遷行政主管部門根據被拆遷人的選擇，作出了要求產權調換的行政裁決。被拆遷人提起行政訴訟時，由于對拆遷人的產生了不信任，故而提出了貨幣補償。法院應考慮被拆遷人的弱勢地位，對補償的形式予以變更。補償金額與被拆遷人的利益直接相關，是矛盾的焦點。目前，各地沒有統一的補償標準。有的拆遷行政主管部門在工作中難以“中立”，為了政府的“形象工程”、“政績工程”而站到拆遷人一邊。故其裁決的補償金額往往在合理性上出現問題。法院必須從合理性審查的角度出發，大膽變更補償金額，讓被拆遷人因拆遷受到的損失得到充分的補償，不能讓他們“因拆致貧”，使生產、生活受到太多的影響。補償的標準一般應以同類地區、同類結構的二手房市場價格作為尺度。

人民法院在拆遷行政裁決案件的審理中，要始終站在服務發展、司法為民的立場上，既要保證城市拆遷工作依法、公正、有序進行，又要維護拆遷人與被拆遷人的合法權益，平息糾紛、化解矛盾，努力維護社會的穩定。

內容提要：隨著我國城市化進程的不斷推進，大量的房屋因舊城改造、房地產開發等原因勢必拆遷。拆遷行政主管部門依據國務院《城市房屋拆遷管理條例》的規定，對拆遷人與被拆遷人之間的安置補償糾紛予以行政裁決。隨后，便有一些對裁決不服的行政訴訟案件涌入法院。此類案件因涉及人民群眾的根本利益、矛盾比較尖銳、社會影響較大，因此成為當前行政審判的熱點和難點。

關鍵詞：適格原告前置行政行為司法變更權