衛生計生行政處罰自由裁量分析

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摘要：目的通過比較2015年上半年與2016年上半年松江區衛生計生行政處罰情況，分析衛生計生行政處罰中引入自由裁量權對行政處罰質量提升的效果，以便采取更科學的行政處罰措施。方法選取上海市松江區2015年上半年與2016年上半年行政處罰的案件。通過建章立制、業務評估的方法來對行政處罰自由裁量基準進行分析，對比兩個階段的行政處罰情況及其效果。結果通過引入衛生計生行政處罰自由裁量基準制度之后，既完善了行政處罰的流程、也規范了行政處罰的時效等細節問題，提高了行政處罰的質量。結論衛生計生行政處罰自由裁量基準運用有助于增強行政處罰質量，打造公平、公正、高壓的執法態勢。

關鍵詞：上海市松江區；衛生計生行政處罰；自由裁量權；效果衛生

行政處罰自由裁量權基準制度是公平公正地開展衛生行政執法的重要制度[1]。區衛生計生行政部門為有效貫徹執行上海市自由裁量基準制度，一是從培訓入手，做到執法人員人人掌握；二是抓住合議這個關鍵，將自由裁量基準的落實體現在集體合議上；三是加強稽查考核這個重點，定期考查案件質量，將自由裁量作為考點；四是做好處罰公示的意見收集，暢通征集社會意見的渠道，及時收集社會對處罰結果的反饋意見。本課題分析基準制度建立前后主要案由的行政處罰情況，包括處罰種類、罰款幅度、案件數等，從質和量的角度進行自由裁量基準運用效果分析，對自由裁量基準實施情況提出建議。行政處罰自由裁量權，是指具有行政處罰權的行政執法機關在實施行政處罰時，依據法律、法規和規章規定的行政處罰種類、幅度和方式，自主地、有選擇地作出行政處罰的權力[2]。行政處罰自由裁量權廣泛存在于行政執法領域，由于違法行為的多樣性、復雜性，決定了行政處罰自由裁量權必將長期存在。正當行使行政處罰自由裁量權對于維護行政管理秩序，實現合理行政、公正執法具有重要意義。行政處罰自由裁量權具有自主決定的特性，客觀上為行政執法機關、執法人員濫施處罰提供了條件，事實也是如此。一些行政執法機關、執法人員在實施處罰時背離法的精神和公正、公平、過罰相當的原則，隨意處罰，濫施處罰，濫用自由裁量權，將自由裁量權作為謀私、斂財的工具，同案不同罰現象普遍存在。一方面嚴重侵害行政管理相對人的合法權益，另一方面造成法律虛無，個人權力至上，更嚴重的是影響公眾對法律的信仰，危害法治政府的建設。加強行政處罰自由裁量權的控制，保證其在合理的范圍內行使，已經成為依法行政的重要工作。在我國，有80%以上的法律、90%以上的地方性法規和全部的行政法規、規章都是由行政機關通過行政手段、行政執法手段、特別是行政處罰手段等貫徹執行實施的。衛生計生監管領域所涉及的法律法規非常多，在行政處罰裁量時若沒有統一裁量基準，會出現片面考量、裁量不公甚至濫用自由裁量等問題[3]。為規范衛生計生行政機關行政執法行為，進一步提高依法行政水平，增強行政處罰的合理性，科學合理量化行政處罰裁量權，保護當事人的合法權益，根據《上海市人民政府關于本市建立行政處罰裁量基準制度的指導意見》及相關衛生計生法律、法規和規章，上海市于2015年3月1日起DOI：10.13515/j.cnki.hnjpm.1006-8414.2018.11.031實施了《上海市衛生和計劃生育行政處罰裁量適用辦法》。截至2016年3月1日，累計下發公共場所、執業醫師、學校衛生、飲水衛生、醫療機構、醫療事故、集中空調、公共場所控煙等八個專業的衛生行政處罰裁量基準。這是一次改革性的舉措，對衛生計生行政執法行為具有深遠影響。現將松江區衛生計生行政處罰自由裁量基準運用效果進行分析，評估自由裁量基準制度對衛生計生行政管理中的效果。

1評估對象與評估方法

評估內容針對近期衛生執法中所遇到的難點、疑點，梳理各業務科室工作情況及日常工作中所存在的問題，以立足眼前、著眼全局的態度，橫向比較、縱向延伸、通報。通過評估，進一步提升了衛生監督員的基本業務素質，調動了監督員工作積極性，為增強我區衛生行政執法能力打下了良好的基礎。

2評估結果

2016年上半年，我區衛生計生行政處罰案件256件，其中一般程序208件，簡易程序48件，警告1.1評估對象2015.1.1-2015.6.30區衛生計生行政部門共立案305件，作出行政處罰253件，其中一般程序141件，簡易程序112件，警告案件195件，罰款案件201件，罰款人民幣406626元，沒收違法所得人民幣47590元。聽證案件2件，無復議訴訟案件。2016.1.1-2016.6.30區衛生計生行政部門共立案280件，作出行政處罰256件，其中一般程序208件，簡易程序48件，警告案件190件，罰款案件220件，罰款人民幣810300元，沒收違法所得人民幣540705元。聽證案件30件，無復議訴訟案件（表1）。案件190件，罰款案件220件，罰款人民幣810300元，沒收違法所得人民幣540705元。聽證案件30件，無復議訴訟案件。與2015年相比，2016年衛生計生行政處罰案件總數、一般程序、罰款和沒收違法所得等罰種的案件數量均有明顯上升。且罰沒款額成倍增長，當事人申請陳述申辯數也明顯增加。

3取得成效

3.1完善監督執法管理運行機制，不斷擠壓違法行為生存空間。2016年，在“依法治國”方略的指引下，積極推進市衛生計生委《關于進一步規范和加強全市衛生行政執法工作的實施意見》，不斷提升衛生監督執法的科學性和技術性，完善監督檢查和移動執法平臺建設，依托衛生監督績效管理和指標體系建設，強化我區監督執法工作的質量控制和評估督導，及時掌握并積極指導我區各專業條線的監督檢查及行政處罰工作。同時，借助機構改革和參公管理的穩步推進，不斷完善監督執法管理運行能力和長效監管機制[4]。與去年同期相比，區衛生計生行政部門案件數基本相差不大，但處罰金額基本比去年同期多一倍。我委嚴格執行自由裁量基準，加大處罰力度，提高震懾力度，進一步擠壓了違法行為生存空間，打造了公平、公正、高壓的執法態勢。3.2規范自由裁量，強化執法責任制落實。2015年3月1日起本市施行了《上海市衛生和計劃生育行政處罰裁量適用辦法》，并同時實施了《上海市衛生和計劃生育行政處罰裁量適用辦法》、《上海市集中空調通風系統和控煙行政處罰裁量基準（試行）》等規范性文件。為進一步規范我區衛生計生行政執法行為，增強行政處罰裁量合理性，區衛生計生行政部門積極執行該規范性文件，開展執法人員培訓。對非醫師行醫類案件處罰裁量與快速處置流程沖突的問題，區衛生計生行政部門積極探索解決辦法，并得到市衛計委法規處專家的認可。2015年3月13日，區衛生計生行政部門邀請區法制辦、區法院、區公安局、區公安局、區檢察院等相關部門的專家針對非醫師行醫類案件處罰裁量進行座談，達成一致口徑：關于非法行醫處罰案件自由裁量按照《上海市衛生和計劃生育行政處罰裁量適用辦法》執行難的問題，法院認為，對于行政處罰結果有利于相對人的，可以對《上海市衛生和計劃生育行政處罰裁量適用辦法》的有關規定有所突破,自己制定現實可行的裁量基準。對無證行醫非醫師行醫類案件依據《中華人民共和國執業醫師法》及現有裁量基準有關規定，對第一次無證行醫戶處罰，處罰金額為一萬元以上二萬五千元以下，若對已被處罰過的無證行醫戶作出第二次行政處罰，處罰金額為二萬五千元以上。以上標準為過渡基準，待上級部門出臺無證行醫類處罰案件自由裁量基準時，按照上級部門的有關文件執行，這樣既保障了規范性文件的順利實施，也規范了我區在無證行醫案件中執法裁量。3.3以案說法，彰顯監督執法水平。區衛生計生行政部門一向注重以案說法，不斷提升執法水平。國家衛計委于2016年1月22日印發了《國家衛生計生委監督局關于開展衛生計生監督執法案例評查工作的通知》，區衛生計生行政部門積極遴選優秀案例報市衛生計生委參加評選，其中上海**活性炭有限公司生產、銷售未取得衛生許可批準文件的涉水產品系列案件成功入圍上海市十大優秀案例，并報國家衛生計生委監督局評選。2015年區衛生計生行政部門報送的上海**酒店有限公司佘山索菲特大酒店二次供水設施消毒使用沒有衛生安全評價報告的消毒產品案榮獲了2015年度國家衛生計生監督執法優秀案例。不斷涌現的優秀案例，充分彰顯了區衛生計生行政部門在監督執法工作中注重實效，敢辦大案難案的決心和能力（表2）。

4后期管理

4.1加強宣貫，增強社會法制意識。隨著自由裁量基準制度的趨于完善與不斷的運用，提升了衛生計生行政處罰的合理性和規范性。但通過2016年上半年與2015年同期對比情況來看，案件數基本持平的前提下，罰沒款金額明顯提升，其中罰款金額翻了一番，沒收款金額增長了十倍。數字顯示自由裁量的強大威懾力。同時相對人也需要法制思維上的進一步宣貫和溝通。申請聽證和陳述申辯的相對人明顯增多，提出的異議主要集中在處罰力度大，違法成本高，負擔不起。行政部門在告知其救濟途徑的同時，對法律法規做好宣貫，提升相對人的法制意識才是治本之道[5]。4.2規范聽證程序、加強處罰信息公開。2016年1月1日起本市實施了《上海市行政處罰案件信息主動公開辦法》及《上海市行政處罰聽證程序規定》兩部地方政府規章，為做好兩部規章的執行規章，區衛生計生行政部門積極組織相關科室部門研究制定了行政處罰信息公開流程及聽證程序，確保每一個案件都能及時公示，截止到7月18日，我委在官方外網上按要求共公示208個處罰案件信息，接受社會監督，從而進一步促進嚴格規范公正文明執法。

參考文獻

[1]徐愛英,彭芳,簡婷,等.上海市閔行區公共場所行政處罰自由裁量情況調查[J].上海預防醫學,2014(12):707-710.

[2]鄧曉健,王倩.九江市公共場所衛生行政處罰中存在的問題與探討[J].中國衛生監督雜志,2014(5):483-487.

[3]黃瓊,王燕梓.柳州市2014年公共場所衛生行政處罰中存在的問題與探討[J].中國衛生法制,2016(3):62-64.

[4]周磊,俞淑華,凌志毅,等.上海市盧灣區醫療機構行政處罰自由裁量權基準制度的研究[J].現代醫院,2012,12(1):87-88.

[5]張麗君,季建剛,王鍵,等.衛生行政處罰自由裁量權基準制度的研究與實踐[J].中國衛生監督雜志,2016,23(2):127-130.

作者:王偉陽 單位:上海市松江區衛生和計劃生育委員會監督所