行政批示法律規制研究

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摘要:長期以來，行政批示作為行政權行使的必要一環，在行政領域發揮著重要作用。關于如何定性行政批示的問題，現實并未加以明確，導致其功能得不到全面發揮。本文將重點從法律層面對行政批示的概念以及行政批示行為的法律規制問題展開探究，以揭示出其法律性質。確保行政權行使的合法性，必須通過一定的規則對其運行加以規制，這就有必要將行政批示行為納入到治理范疇以營造一個良好的行政法治秩序。不論是從行政自制角度還是從司法規制角度來說，對行政批示行為進行治理均具有重要的實踐意義。

關鍵詞:行政批示;行政法秩序;法律規制

我國政治傳統的歷史非常悠久，“文書御天下”成為歷代王朝的主要統治方式。文書制度在歷代王朝更迭中不斷完善，同時發揮著重要作用。建國后，我國將“批示制度”、“請示報告制度”繼續堅持和發揚。行政批示為中國社會所獨有，是我國傳統政治歷經千年運作而形成的一種獨具特色的行政現象，在行政權行使中發揮著必不可少的重要作用。但是，現實生活中關于行政批示性質的界定并不夠準確，行政批示制度功能的發揮也是不全面的。行政批示體現在政治生活的方方面面，其內容也包羅萬象。關于“批示”，《現代漢語詞典》進行了如下解釋：可用作動詞，上級對下級的公文文書作出的書面意見；可作為名詞，指批示的文字。在行政領域，行政批示的法律概念即：行政部門依法定職權對具體案件、具體事件、具體問題作出的具有可操作性的，能夠直接影響事件結果的書面處理行為。行政法關注的重點在于行政批示這一行為而非其具體內容。此行為表現出了如下的特征。

第一，該行為存在于行政系統內部，是行政主管部門及其工作人員依法定職權，通過下屬部門提交的報告或其他途徑如新聞報道等了解與其職權相關的案件或問題后所采取的處理行為。第二，行政批示行為是職權行為，也是個人行為。在了解具體案件或具體問題后，主要領導和相關負責人就會產生個人觀點，在綜合多種觀點之后形成領導意見。這種意見往往帶有極強的主觀性，代表的是領導個人的傾向性觀點。第三，書面性。從字面上來看“批示”，其自身就蘊含著“書寫”之意，不論形式與內容如何，書面文書是其必要載體。第四，其作用的重要性。行政批示對于事件或問題的最終結果產生決定性影響作用。行政主管部門及其負責人憑借法定職權，在國家強制力的保障下實現對具體問題的處理，即通過行政批示行為作出具體的行政決定或行政決策。關于行政批示，學術研究領域并未展開專項研究，相關理論成果也較為鮮見。研究行政批示，可遵循以下思想路徑：第一，立足于國家治理的角度展開研究。通過對7383條國家重要領導人作出的行政批示進行分析，孟慶國教授指出，在中國政治體制下，領導人有權通過批示行為實現自身決策權的行使，因此批示是政治管理的重要工具。通過研究批示的法律概念和性質，孟慶國教授還指出，在現代國家治理環境下，現有制度對批示引起的自由裁量權治理有制約作用，因此有必要在國家治理框架中引入批示，促進其制度化、規范化進程。第二，立足于國家法律的角度展開對行政批示的規范化探究。關于公安部門、檢察部門、司法部門間的關系問題，鄭弋教授指出各部門間重在合作，不存在權力制約關系，但行政批示的存在打破了部門間平衡的權力關系，盡管不作為法定的公文形式，但有必要通過行政法治加以規制，以確保批示程序的公開性與規范性，并通過法律形式將批示行為責任予以明確。在梳理和研究相關理論成果基礎上，我們發現學術研究領域尚不夠關注行政批示行為。大概是基于以下原因。

第一，批示作為一種非正式公文形式，其研究價值不大。行政批示在法律領域也不是一個法律概念，僅作為行政部門領導行使法定職權的行為習慣，是正式法律制度之外的內容；第二，行政批示作為行政組織法的一項內容，其與行政組織法一并被排除在司法程序之外。傳統文化以官本位為主體，受這種思想的作用，部分學者忌諱甚至忌憚對行政領導人的行為進行研究和規范。第三，學術研究領域通常將批示視為行政系統內部的行為，因此認為沒有研究價值。所以，并沒有在行政法治秩序研究領域引入行政批示的內容。從另一角度來說，行政領導通過行政批示行為行使其行政職權，而確保其行使的合法性必須以一定的規范為前提，明確責任，服從監督，一旦發生失職侵權責任就必須承擔相應的賠償責任。行政批示容易滋生腐敗。行政批示的法律性質模糊不清，沒有必要的法律規范，運作缺乏規范性，相關責任不清，這就為貪腐問題的產生提供了土壤。另外，由于運行雜亂無章，法律權威遭受嚴重侵害。行政批示往往表現為隱蔽的狀態。過于重視批示則意味著個人權威被過度強化，而使行政管理帶有極強的“人治”色彩。過于追捧個人權威，必將威脅法律權威，導致處理問題不是依法辦事而是依“批示”辦事。久而久之，必將違背依法行政的原則，逐漸脫離法治化的正常軌道。實踐中所暴露出的各種行政批示問題，要求必須在行政法治框架中引入行政批示，并對其進行規范化管理。這就需要考慮這樣一個問題，如何通過法律規范對行政批示行為進行治理？可以從立法層面、司法層面、行政層面入手。如果要出臺一部法律對機關負責人批準行為進行規范似乎不太現實，行政自制和司法規制這兩個途徑更具有現實意義。其一，行政上的規制。作為行政系統內部的一個重要程序，行政批示的規制更適宜通過內部自我治理的方式進行。《工作條例》對行政批示行為沒有規制權，其實踐運作也缺乏統一性。這種不統一主要表現在：形式、內容、程序等方面，相關責任也較為模糊。并沒有將行政批示納入到必要的審查與問責制度中，實踐中也沒有出現過因行政批示承擔責任的個案。所以，有必要從系統內部進行自我規范。另外，通過內部備案審查機制的構建，將行政批示引入審查范疇。將審查主體、程序、結果等內容予以明確，同時實現行政備案與行政訴訟制度、行政復議間的有效對接。同時，通過構建內部問責機制，強化對行政批示違法違紀現象的管理，通過配套問責機制明確責任主體、責任追究范圍、程序。這一做法的意義在于督促負責人提高法治意識，規范自身行為，重視遵循合法程序和規定進行權力的行使，同時也有助于遏制偽造批示文書現象的產生。其二，司法上的規制。雖然并不是所有的行政批示都具有可訴性。但考慮到相關理論成果的有限性，可將個案批示行為引入行政訴訟規制范疇。關于內部行政行為是否可以被引入到司法訴訟范疇的問題，國內學術領域以及實踐領域均致力于不斷探索。關于內部行政行為可訴性問題，學界于2004年就開始了相關研究。隨后，越來越多的研究者提出批判性理論。由于行政復議與行政訴訟受案范圍的局限性，必須對行政行為進行內部與外部劃分。司法實務中也面臨著諸多問題。在公眾法律意識和個人權益保障意識不斷增強的同時，各種問題日益凸顯，內部行政行為開始打破其不可訴的堡壘。這符合行政行為內涵擴大的趨勢，盡管過程緩慢，但從現行《行政訴訟法》來看，抽象行政行為開始被納入其中，內部行政行為可訴并不遙遠。

行政機關負責人批準活躍于行政執法領域，而在這個領域中，行政批示往往表現為個案批示。作為行政批示的重要一支，個案批示深刻影響我國行政執法的內部秩序與外部秩序。雖然已經明確了行政批示行為的大致寫作意圖，但仍有待進一步完善。行政批示的作用不可或缺且重大，但并未通過行政規范加以規制。將個案批示行為引入到行政訴訟范疇，以此為契機開啟突破之旅。出于建構行政法秩序及響應推進國家治理體系和治理能力現代化的號召，結合中國行政法制的現狀，應逐步實現行政機關負責人批準權運行的規范化。可以說，規范機關負責人批準行為在當下既是必要，又是迫切，也是難題。以制度化建設的方式將行政批示納入到現有制度框架內進行規制，嚴格追究行政批示中的違法違規行為。值得注意的是，必須重視行政批示行為的靈活性，采取適度的規范措施保障批示活力的發揮。立足于行政法的維度展開對批示行為的探究，必將對可訴性理論等傳統理論產生影響，進而推定行政法理論尤其是行政行為理論體系的不斷完善。當然，以上規范路徑的建構可能還不太成熟。從行政法角度看，對于規制手段的具體內容及規制手段之間存在的銜接環節，是值得我們更加深入思考和研究的。

參考文獻：

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作者:龐翊君 單位:西北政法大學