勞動教養下的行政處罰論文

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一、勞動教養制度及其廢止后的銜接空白

一是，勞動教養制度在事實上起著銜接行政治安處罰與刑事處罰的作用，“被勞動教養的行為其危害性高于治安違法，而比刑事犯罪行為低，這種特殊性使得難以被直接納入行政處罰體系或者刑事處罰體系”[5]。根據1982年《中華人民共和國勞動教養試行辦法》的規定，勞動教養收容教養的對象是“不夠刑事處分的”。因此，勞動教養制度所針對的是那些“刑法邊緣行為”。由于我國刑法中犯罪概念的定量問題，事實上，我國刑法處罰的犯罪行為是嚴重或者較為嚴重的犯罪行為。這樣的結果必然使部分輕微或者比較輕微的犯罪行為———“刑法邊緣行為”，游離于我國刑法的調整范圍之外。[6]然而，由于此類行為在形式上符合了某一刑法罪名，但嚴重程度卻不至于構成犯罪，根據罪行法定原則，不能予以刑事處罰。然而，此類刑法邊緣族雖行為危害不大但主觀惡性大。[7](P251)如果以單純的行政治安處罰達不到預防犯罪、改造被制裁對象、穩定治安的效果，所以，需要勞動教養制度來專門針對此類行為進行懲戒。二是，在勞動教養制度被廢除之后，短時之內，我國并未找到一套行之有效的制度加以代替，至少在國家層面上，做出全面廢除勞教制度的決定之時，并未隨之公布出相應替代制度。當前存在一種傾向性的觀點認為社區矯正是勞教的替代制度。北京市在2004年就開始了以社區矯正替代勞動教養制度的嘗試。“圍繞勞動教養制度是徹底廢止還是通過立法加以完善的爭論，或許會因為目前正在醞釀制定中的《違法行為矯治法》的出臺而落下帷幕?！盵8]以社區矯正的方式，改革完善勞動教養制度，一直都是北京市司法行政部門在勞動教養制度的替代制度上的探索方向。在學術界，也不乏以社區矯正代替勞教的支持者，有學者主張應當將勞動教養制度轉變為實施社區矯正，甚至可以“將勞教所的人員、經費和設施分別轉化為社區矯正官、社區矯正工作經費和矯正中途訓練中心”。[10]然而，應當指出的是，社區矯正制度并非是勞動教養制度的替代制度。社區矯正制度是指由專門機構負責，組織社區的力量，對符合在非監禁條件下接受矯正的罪犯實施刑罰的活動。[11]社區矯正是我國刑罰實施制度的組成部分，而勞動教養是一種基于行政權，對不夠刑事處罰的人員采取的強制性教育措施。此兩者性質完全不同。根據司法部社區矯正管理局局長姜愛東的觀點:“兩者在法律依據、適用范圍、適用程序和執行方式上都不相同。健全社區矯正制度，不是因為廢止勞動教養制度提出來的?！盵12]以社區矯正替代勞動教養制度，無法填補因勞教廢止而出現的國家制裁制度上銜接空白。因此，就目前的形勢而言，勞動教養廢止后，并未運行起一套新的制度來加以替代，替代制度依然缺位。

二、國外制度的經驗與我國制度的問題分析

國外也存在類似制度，存在特殊的社會危害行為的處罰辦法，以解決國家制裁制度的銜接問題，處理那些后果相對較輕的輕微犯罪行為。“有的國家分為重罪、輕罪和違警罪;有的分為重罪、輕罪和保安處分?！盵6]這些制度規定對于我國在勞教制度廢止之后尋求替代制度，解決行政治安處罰與刑事處罰的銜接問題，有借鑒和指導作用。

(一)國外制度的經驗

國外相關的制度經驗主要集中在違警罪和保安處分這兩項制度上。早在大革命時期，法國就有依據犯罪所受刑罰的輕重或犯罪本身的嚴重程度進行三分。所謂的“罪分三類”，是法國刑法的一項傳統原則。[13]其中，違警罪針對違反了社會紀律的行為，也即是所謂的輕微犯罪或類犯罪違法行為。違警罪雖然針對輕微的犯罪行為所設立，但其依然屬于刑事法律的組成部分，需經過刑事司法程序，進而確定罪行。這與我國基于行政權的勞教制度存在著差異。事實上，早在晚晴和民國時期，我國就曾經存在過類似的法律規定。1906年，清廷參照日本舊刑法第四編違警罪的體例，頒布了《大清違警罪章程》，[14]對違警行為作了界定。而在1943年，民國政府頒布的《中華民國違警罰法》，對于違警罰已有相對完善的規定，包括對于人身自由限制的拘留罰等，在當時起著銜接刑罰，控制輕微犯罪行為的作用。所謂保安處分，是指國家基于保衛社會之需要，對于具有特殊人身危險性的人，以矯治、感化、醫療、禁戒等手段，替代或補充刑罰適用的各種保安措施的總稱。[15]在歐美各國，保安處分是一種針對輕微犯罪以及特殊人身危險的措施，在預防犯罪和保障社會安定方面起著十分積極作用?！兑獯罄谭ǖ洹芬幎ǖ谋０蔡幏种贫仁潜０蔡幏至⒎ǔ墒斓臉酥尽Ｆ鋵⒆镄谭ǘㄒ氡０蔡幏值瑫r規定保安處分并不屬于刑事犯罪，而是規定適用保安處分的前提是行為人因其違法行為而表現出的犯罪危險。這使得保安處分與違警罪在設置上有了本質上的差異。這種二元的國家制裁方式的規定自20世紀始成為各國刑事立法的主流，1930年的丹麥刑法典、1932年的波蘭刑法典都吸收了此立法理念。當前，保安處分多規定于各國的刑法典中，與刑罰相結合，構成二元化的國家制裁制度，形成了一套相對完善的國家制裁體系。

(二)我國相關制度存在的問題

實際上，我國之所以存在行政處罰與刑事處罰的銜接問題，更深層次的原因是國家人身制裁制度存在脫節。在勞動教養制度廢止之后，行政處罰在規范層面與刑事處罰之間存在著銜接上的困難;同時，國家人身制裁制度決定主體的多元化，也導致國家制裁制度的標準不統一，難以實現兩者之間的平穩過渡。1．規范層面的模糊導致銜接不暢雖然隨著《治安管理處罰法》的出臺，行政治安處罰與刑事處罰之間銜接的漏洞相對減少，但如何在較輕的行政治安處罰與性質嚴重的刑事犯罪處罰之間架設橋梁，依舊是一道難題。由于勞教制度在事實上是我國銜接著行政治安處罰與刑事處罰的一種制裁制度，因此，在勞教制度廢止且替代制度缺乏的情況下，勢必會給我國的國家制裁制度帶來一定的漏洞。綜合來看，主要表現在如下幾個方面:第一，對因被收容教育再次者等違法行為難以制裁。雖然《治安管理處罰法》第66條存在著關于的治安處罰規定，但對于那些累教不改，因被收容教育再次者，仍屬于勞動教養的專屬管轄范圍，依照1991年9月4日全國人大常委會《關于嚴禁的決定》，予以勞動教養。由于刑法并未對、有類似規定，因此，此規定即是作為較一般行政治安管理處罰更高一層級的國家制裁制度而存在。而廢除勞教制度之后，此懲戒將不復存在。第二，對“刑法邊緣行為”無法懲治。由于我國刑法的犯罪定量問題，存在這一些主觀惡性較大，但不夠入刑的嚴重違法行為。在此之前，這類行為一直都屬于勞動教養制度調整范圍，勞教制度于此銜接起了行政處罰與刑事處罰。但隨著勞教制度的廢除，很多的類似行為將失去有效的懲戒措施，達不到預防犯罪、穩定社會治安的效果。第三，從國家制裁懲罰層次上的銜接上看，就目前的治安處罰中的人身罰的力度而言，其最嚴重的不超過15日的規定，在勞動教養廢止后，這種懲罰規定相較性質相對嚴重、處罰力度更強的刑事處罰之間存在著巨大的鴻溝。因此，這種結構性的差距也難以通過加強治安處罰等行政處罰制裁措施加以改變。第四，在《行政處罰法》中，所設計的標準界限模糊，也導致了銜接的問題。依照《行政處罰法》第22條的規定:“違法行為構成犯罪的，行政機關必須將案件移送司法機關，依法追究刑事責任?！边@種規定，事實上將判斷犯罪的決定權交給了行政機關。如果將案件移送，尚可經過司法程序進行審理判決，如果直接以行政處罰代替刑罰，則犯罪將被放縱。雖然《行政處罰法》的第61條有對于不移交司法機關的責任追究規定，但這種將是否犯罪決定權交給行政機關規定的不合理性也毋庸置疑。同時，法律對于移送的規定過于粗略，對于那些相對模糊的行為，并無進一步細化認定的細則規定，導致行政處罰與刑罰之間判斷的混亂。2．制裁措施決定主體和依據的多元化導致標準不統一我國的國家制裁制度，在勞動教養制度廢止之前，實際上是“治安管理處罰———勞動教養———刑罰”的“國家遏制違法犯罪的三級制裁體系”[3]。因此，我國在勞教廢止之前，存在著三類國家制裁措施的決定主體:做出治安管理處罰的公安機關或其他行政機關、做出勞動教養決定的勞動教養管理委員會以及做出刑事裁判的人民法院。存在著三種國家制裁措施依據:治安管理處罰法及相關行政處罰法律法規、勞動教養試行辦法、刑法。這三類決定的主體，將國家的制裁制度分成三大部分，各自在其范圍內按照各自的裁判依據做出國家制裁的決定。由于這種決定主體和依據的多元化，必然導致決定的標準的不一致，也必然將導致管轄重疊、移交移送等銜接上的問題和可能的漏洞。

三、我國的制度選擇與一體化的國家制裁體系構建

(一)我國的替代制度選擇———保安處分

違警罪和保安處分都為勞動教養制度廢止之后的我國提供了尋找替代措施的經驗和借鑒。首先，兩種措施都是規定于刑法典當中，遵循法定主義的原則，保障公民的基本人權不受肆意侵害;其次，兩種措施都必須經歷一定的司法程序方可做出，體現了程序正義的精神，彰顯了“未經審判不得懲罰”的司法原則;最后，兩種措施都是從立法上緊密地與刑罰相連接，解決了刑罰與非刑事處罰之間的銜接問題，為我國的行政治安處罰與刑罰的銜接問題提供了經驗。作為勞動教養制度的替代制度，客觀地說，無論是違警罪還是保安處分，其對于中國的制度現實而言，都有其可行性和弱點。但相較而言，保安處分制度存在某些天然優勢。違警罪的轉化相對簡單，在刑法中規定相應的屬于輕微犯罪的罪行，確可有效地構建起違警罪的制度體系。然就中國的文化傳統與法律觀念來說，犯罪屬于極其嚴重的行為，其意味著一種強烈的社會譴責，如貿然將勞教制度轉化為違警罪制度，勢必會給原屬于勞教對象的人們打上犯罪烙印，對其未來的人生軌跡以及家庭產生巨大影響，反而會導致未來的不確定性。因為依照犯罪學中的標簽理論，“標簽”從某種意義上說，是新犯罪的肇始。因此，如果將那些相對輕微不構成犯罪的行為納入刑事犯罪的領域，雖然在刑罰設定上能實現罪刑相稱，但這樣的設置在某種程度上加重了對于此類行為人的處罰，不利于未來的改造、矯正以及社會回歸。而保安處分的制度在我國當前的刑事法律以及行政處罰與強制措施的法律法規中都有著部分的類似規定，如:對未達到刑事責任年齡的行為人的收容教養，對人員的收容教育，甚至原屬于勞動教養部分的某些規定，等等。但我國保安處分制度并未形成體系。同時，也由于刑法堅持的一元論，只依靠刑罰來解決社會中的危險行為的理念，才導致了國家制裁制度在某些方面的空白和脫節。為了實現更好的社會治理，需要刑罰與保安處分相互配合，才能達到更好效果。把勞動教養制度改造為保安處分，也有現實的可能性。目前，各地的勞動教養部門大都與強制戒毒部門結合，在勞動教養廢止之后，這些部門和人員并未解散，而是繼續著強制戒毒的相關工作。而強制戒毒便是一種典型的保安處分。因此，只要將勞動教養場所、部門以及相應的人員組織做一些適當的改造，加以分類，再同社區矯正、收容教育等部門進行結合，完全可以發展成以保安處分為工作內容的新的司法行政部門。

(二)構建統一的國家制裁體系

規范層面上的模糊與制裁措施決定的主體及依據上多元化，才導致了標準的不統一，產生了介于兩者之間的難以懲戒的“灰色地帶”，行政治安處罰與刑事處罰之間出現了銜接上的問題。國家制裁是伴隨著刑罰出現的，隨著近代刑法的發展，刑事處罰階梯理論的出現，導致了國家的制裁制度出現了各層次的分化，在西方國家的立法中，形成了“重罪、輕罪、違警罪”的三元結構或“刑罰、保安處分”的二元結構，在我國，形成了“治安處罰、勞動教養、刑罰”的三級制裁體系。但從另一個角度來說，這種結構如果安排不合理，就可能會導致國家制裁體系的脫節，導致不同制裁之間出現銜接問題。被廢止的勞動教養制度便是一個佐證。所以，不同制裁之間制度銜接的脫節實際是由于沒有形成相對統一的一體化國家人身制裁制度。解決銜接問題的路徑和重點，在于實現國家人身制裁制度的一體化，在規范層面將整個國家人身制裁制度集合為一個整體。針對勞動教養制度廢止后，對“刑法邊緣行為”的規制空白，新的保安處分制度應對“刑法邊緣行為”采取適當的人身自由限制，在構建保安處分時，對介于行政治安處罰與刑事處罰之間人身自由限制區間加以規定，規定對于具備犯罪危險的行為的15日到6個月的人身自由限制控制，充實完善國家制裁制度的人身自由限制的區間和輕重分檔。使治安處罰中的人身罰不再與刑事處罰之間存在結構性地脫節，進而控制犯罪危險行為的行為人。針對不同制裁體系在規范層面脫節的問題，在構建新的保安處分制度時，應制訂統一的刑法典，或制訂銜接刑罰與行政治安處罰的專門保安處分法，合理劃分各類行為的懲罰力度和輕重有序的制裁措施，進而確立起從行政治安處罰向保安處分再向刑罰平穩過渡的國家制裁體系。職是之故，我國完全可以構建起一套以保安處分為法理基礎的與刑罰相銜接的制度措施，填補規范層面行政治安處罰與刑法之間的脫節和空白，實現國家制裁制度的無縫對接，構建起一體化的國家制裁體系。

(三)國家制裁決定主體的一體化

事實上，尋找勞教的替代制度，無論采用違警罪還是保安處分，其實際上依舊還是一種類似勞教制度的措施，勞教制度因為被詬病抨擊而被廢止，貿然引進類似制度，焉知不會是下一個“勞教制度”。構建新的保安處分制度，能夠在規范形式上實現法制化，但在實踐中不一定能實現法治化。所以，我國行政治安處罰與刑事處罰之間銜接所面臨的另一重問題，在于實踐中如何實現國家人身制裁制度的一體化。勞動教養制度之所以被廢止，很大程度上是由于勞教制度的決定主體不當。勞動教養制度的決定主體依照相關的規定，是各級政府下成立的勞動教養管理委員會，也即是純粹的行政機關。行政機關基于全國人大常委會批準的國務院決定，不經任何的司法審判，就可限制一個人的人身自由達到數年之久，甚至遠超一些刑事犯罪者所承受的刑事處罰。這不符合立法上確定的人身自由限制的審慎態度以及憲法中的人權保障的精神，也不符合罪刑相適應和“裁(裁判)制(制裁)分離”的法律精神，因此才招致多年的詬病。我國社會治安法律體系是程序法與實體法的混合法，公安機關同時作為實體與程序的執行主體，缺乏有效的外部監督制約機制。[16]由行政機關采取人身自由限制的措施，行政機關有自審自裁、忽視被處罰對象的救濟權利的嫌疑。如果將這種國家人身制裁措施的決定權統一交給司法機關，經司法判決，則被處罰對象能經過充分的事前救濟申辯，才能予以制裁，通過程序正義能獲得更高的合理性，符合法治的精神。

四、建設治安法庭:國家人身制裁實施的一體化

在國家制裁一體化之后，可以在人民法院建立起治安法庭，處理相應的案件。真正地實現國家的人身自由的限制制裁措施的統一化和法治化。治安法庭，也稱治安法院、預審法院，是廣泛存在于英美法系國家的一種審判機構。[17]其主要面向輕微犯罪行為、具有犯罪危險的違法行為以及青少年管教等案件，設置之目的是通過司法審判程序，限制行政機關權力，對被追訴的行為進行司法審查，保障程序公正進而實現實體上的公正。而吸收借鑒其制度經驗，在我國的審判機關內建立起治安法庭，統一管理國家的人身制裁，行使對于人身自由限制的決定權力，更具備以下的幾點優勢:首先，將國家人身制裁懲戒的決定權統一交給法院，解決了人身案件的敏感性問題。人身自由，是一個人實現其各方面自由和發展的前提和保障。因此，對于人身自由的剝奪一向是極為敏感且富有爭議的話題。無論是行政拘留還是原有的勞動教養措施，都是行政機關未經司法程序，對于人身自由進行了剝奪的處罰，且這并不是一種為了保證社會穩定和行政便宜而即行決定的強制措施，而是經過行政機關自身的判定而做出的處罰。因此往往只能通過事后的程序進行救濟，這顯然與現代人權保障理念相違背。作為國外的類似制度，無論是違警罪還是保安處分，都須經過適當的司法程序，在法官的裁斷之后，方可進行。因此，在我國，需要建立起這樣一套經過司法程序才能做出人身制裁的制度。其次，將國家人身制裁懲戒的決定權統一交給法院，解決了行政機關向司法機關移送的問題。將判斷某種行為究竟屬于一般違法行為受行政處罰的范圍還是犯罪需受到刑事處罰的權力交給法院，這時對于某行為是否是犯罪的判定權便不再屬于行政機關，減少了放縱犯罪的可能性，提升了案件處理的公正性，也有效地解決了《行政處罰法》第22條規定所帶來的可能的不利后果。最后，將國家人身制裁懲戒的決定權統一交給法院，解決了行政處罰與刑事處罰的銜接問題。由于將國家人身制裁措施的決定權統一交給法院，使得人身制裁措施的決定主體與標準不再多元化，解決了不同機關之間管轄的漏洞和空白問題。原有的國家人身制裁制度的多重體系完全統一為一種人身制裁，某行為是否屬于犯罪，應該受到怎樣程度的制裁和人身自由的限制剝奪，全部由法院經司法程序，做出裁判，在保證了公平與程序正義的同時，也避免了不同機關的多種制裁制度之間可能的銜接問題。

作者:周宇駿單位:華東政法大學