環境行政處罰在自由裁量權的運用

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摘要:以福建省永安市為例，本文分析了基層環境行政處罰的現狀，闡述了基層環境行政處罰在自由裁量權上存在的問題，由此提出相應的對策和建議。

關鍵詞:環境行政處罰;自由裁量;永安市

一、引言

自2015年新《環境保護法》實施以來，全國上下在環保執法力度的投入上不斷加大，特別是2016年，中央連續開展了一輪又一輪的環保巡視督察，各地環境行政處罰數量快速增長，但其中也暴露出行政處罰在自由裁量權上的把控問題，處之于寬則達不到整改目的，處之于嚴則影響到地方經濟的可持續健康發展。本文以永安市為例，反思這只小麻雀的解剖之法，就當地在環境行政處罰的自由裁量權上如何吃透現狀、直擊問題及確定對策等諸多方面進行把控分析，并提出意見建議。

二、環境執法力度不弱，“四個配套”夯實監管

(一)當前面臨的執法現狀。以福建省三明市永安市環境執法為例，2014年至2017年的環境違法案件處罰情況如下表:從上表可以看出，自2015年新《環境保護法》和“四個配套辦法”施行以來，永安市環境行政處罰案件持續增長。2017年，中央環保督察組對三明市進行專項督察，通過督察前和督察期間采取的各種積極措施，永安市2017年共辦理了行政處罰案件65件，處罰金額230萬元，案件數量和處罰金額均創新高。此外，從表格也可以看出，為進一步督促違法企業有效整改，自2016年起，通過按日計罰、查封扣押、限制生產、停產整治等“四個配套辦法”，糾違數量明顯增多，打擊違法行為更加有效，執法效能得到長足提升，環境監管工作得以穩步推動。

三、自由裁量頗多掣肘，環境執法面臨壓力存在的主要問題有

(一)多因素影響，立案取證難。一是企業方面，面對經濟形勢下行壓力，大部分企業僅能維持基本運行，想要環保投入卻缺乏資金保障，一旦面臨環保處罰又可能因企業環境信用問題被金融停貸，誘發更多的社會不安定因素。二是個人環境違法行為執法困難。在一線執法實踐中，環境監察人員在對家庭作坊、個人行為和嚴重違法行為等進行檢查時，特別是在處理燒煤矸石污染案件時，經常找不到對象，或者處罰對象以各種借口拒不配合調查，致使調查詢問筆錄無法進行，案件無法開展調查，最終無法形成案件調查報告。(二)違法成本高，案執難度大。《中華人民共和國大氣污染防治法》修訂后，處罰力度進一步增強，雖然有效地震懾了違法排污企業，但在對個人違法行為處罰時，起點10萬的處罰額度對多數個人企業來說是重大金額，頗有執行難度。這主要體現在:首先，處罰對象會積極啟動聽證、行政復議程序，并可能還會出現反復上門哭訴現象，在基層執法人員少、任務重的情況下，極大的增加了執法人員的工作量，占用、浪費了行政資源;其次，個人一般對10萬元的罰款幾乎繳納不起，都回避繳納罰款，因此需移送法院進行強制執行，但是移送后又影響了法院的結案率，法院對接收此類案件頗有異議;再次，部分企業在案件執行過程中出現了企業賬目資金面臨清算的情況，致使處罰資金無法執行到位。(三)部門銜接少，案件辦理慢。一是公安機關對環境行政拘留和污染環境犯罪辦理較少，在辦理過程中程序還在不斷探索完善之中，顯得滯后。二是基層公安辦案人員少，要處理110等多條類形治安案件，無法及時處理環境案件。以永安市為例，在市環保局2015年辦理移送公安案件中，2件涉嫌刑事案件，3件行政拘留案件，有1件涉嫌刑事和1件行政拘留案件是2015年6月移送到公安機關的，可至2015年12月還未辦結。若案件久拖不決，不僅降低了環保行政拘留的威懾力，還容易造成環保執法無力的不良社會影響。［1］(四)權責不明確，多頭管理亂。擁有合法環境行政執法權的主體之間發生碰撞，導致環境行政處罰執行難以進行。［2］以永安市為例，根據《永安市環境保護監督管理“一崗雙責”規定》(永委〔2017〕64號)和《中共永安市委機構編制委員會關于劃轉永安市環境保護局等單位部分城市管理行政處罰權的通知》(永編〔2017〕51號)的文件內容，劃出市環境保護局環境保護管理方面法律、法規、規章規定的部分行政處罰權，主要內容是:對城區室(場)外公共場所的社會生活噪聲污染、建筑施工噪聲污染、建筑施工揚塵污染、餐飲服務業油煙污染、露天燒烤污染、城市焚燒瀝青塑料垃圾等煙塵和惡臭污染、露天焚燒秸稈落葉等煙塵污染、燃放煙花爆竹污染等污染環境行為實施行政處罰。例如，原由環保局承擔的建筑施工噪聲的行政處罰權已劃給城管局，但在實際情況中，當建筑施工單位出現噪聲超標擾民的情況時，城管局在執法工作前期常以監管能力和設備不足為由推諉，導致違法行為人處于監管真空狀態中，事態難以得到及時控制，甚至影響到違法行為人未能得到法律應有的制裁。［3］(五)點多加面廣，監察任務重。目前永安市環境監察大隊在編環境監察人員20人，在崗有編制的環境執法人員僅6人，加上其它性質7人，不僅要承擔全市15個鄉鎮、街道的工業、企業生態各種監察檢查任務，還要承擔應急、危廢、企業信用評價、輻射監管、信訪辦理等多項工作。并據了解，三明市個別區縣的環境監察人員僅二、三人，監管能力遠遠不足，這說明在山區縣環境執法條件中還是個普遍現象。(六)工作基礎弱，上下聯動難各鄉鎮、街道環境監管網格化推進緩慢。主要原因有:一是人員配備不足，村級未設立環保專管員，行政村、社區環境網格化還未完全建立形成;二是工作經費未落實。由于村(居)級網格員未配備人員經費，導致村級網格員工作積極性不高。三是缺少環保專業知識的培訓普及。一方面是鄉鎮環保人員缺少專業環保業務培訓，相關環保業務知識欠缺;另一方面在面向廣大群眾的環保科普宣傳教育等工作難以跟進，導致各鄉鎮、村居難免出現的環境違法行為不能得到有效監管，違法違規行為不能得到及時處理。［4］

四、牢固樹立全局觀念，環境執法扎實高效一步完善基層環境行政處罰的對策建議

進(一)建立聯席會議制度，提高程序銜接順暢性。為進一步推進環境行政執法與司法的銜接，有必要加強環境執法聯動工作。2016年，永安市環保局與市法院(生態資源審判庭)、市檢察院(生態資源科)、市公安局及生態分局等部門建立生態環境保護聯席會議制度，同時邀請國土、農業、水利等部門共同參加、探討，每季度召開一次會議，形成生態保護聯合執法機制。通過定期召開聯席會議，四部門之間互通信息，相互配合，相互支持，形成打擊環境違法行為合力。但這僅僅是個開始，要真正穩定和執行生態環境保護聯席會議制度，還有很多工作要做。(二)加強溝通協調力度，推進環境執法協同力。負有環境監督管理的行政執法部門在辦理生態環境行政處罰案件中碰到被調查的單位或者個人以各種理由拒不配合調查取證的情況時(如不來做調查詢問、不到現場配合檢查等)，負有環境監督管理的行政執法部門應當主動聯系市公安局給予配合協助，請求其屬地派出所聯動協作，對被調查的單位負責人或者個人進行控制或傳喚，配合負有環境監督管理的行政執法部門開展案件調查取證工作以便環境行政處罰案件得以順利完成;市公安局應積極配合，并指派其屬地派出所民警積極參與配合。值得一提的是，永安市在全省率先成立生態環保警察，專門偵辦永安市境內破壞環境資源保護類的污染環境等10種刑事案件，以及涉及破壞生態環境、妨害生態資源管理的公安行政案件等。在生態分局環保警察的積極協助下，移送公安案件的辦理進度明顯加快，環境違法行為得到及時有效處理。但因這塊工作在這些年的不斷重視中，案件數不少，公安司法部門能否及時介入給予配合聯動尚待鞏固加強中。(三)細化執法處罰尺度，規范一線自由裁量權自《中華人民共和國環境影響評價法》、《中華人民共和國大氣污染防治法》等修訂后，環保執法的處罰幅度及處罰金額之間跨度較大，這對執法過程中的自由裁量權本身就當有個合理的約束，進一步規范也在情理之中。建議對行政處罰自由裁量權進一步細化，以避免出現處罰不一致或偏輕、偏重的現象。(四)積極推動源頭預防，織密環境監管網絡化，落實環境保護監督管理“一崗雙責”。根據《永安市環境監管網格化管理實施方案》要求，由市政府統一組織，在全市3個工業園區管委會、15個鄉鎮街道及31個社區居委會、228個行政村應當盡快建立起三級網格化環境監管體系。通過積極爭取上級部門核撥經費、地方政府配資等方式來保證環境監管網格化管理的經費，促進源頭管控。［4］同時，還應將網格化環境監管工作和環境保護監督管理“一崗雙責”寫入《永安市環境保護目標責任書》，并納入部門和鄉鎮年度績效考核，進一步明確基層工作職責、工作任務和獎懲措施，實現定職責、定任務、定獎懲，明確各部門環境監管的職責，細化工作任務，督促擁有合法環境行政執法權的主體自覺承擔環境監管職責，杜絕推諉扯皮現象。鄉鎮、街道還應配備專職環保人員，并設置相應機構編制，嚴格落實“黨政同責”和“一崗雙責”，實現鄉鎮、街道環境監管工作有人抓、有人管。通過一系列的措施，以督促各職能部門和鄉鎮街道加強環境監管力度，做到各司其責，防治并舉，堅持從源頭嚴防，過程嚴控，結果嚴懲。(五)加強條塊學習培訓，鞏固基層執法執行力。建議上級環保部門和本級環保部門有計劃地組織基層環保執法人員和專職環保員定期組織開展學習培訓，不僅要學習各項環保法及依法行政相關的法律法規，還要學習實施具體行政行為的操作規程，熟悉有關的法律條文和行政執法中的有關程序，從而進一步提高基層執法人員業務水平和執法能力。并在學習培訓的基礎上，給各級專職環保員發放環境監察證，這樣就能更有效地通過環保的“觸角”對轄區環境質量進行全天候、多方位的監管，能夠及時制止和處理一般環境違法行為。

［參考文獻］

［1］劉燕翎．論環境行政拘留［J］．貴州民族大學學報(哲學社會科學版)，2015，3:178－182．

［2］張婷．我國環境行政處罰制度的現狀、困境以及對策研究［D］．南昌:南昌大學，2015:1－35．

［3］蘇忠華．我國環境行政處罰研究［D］．蘭州:蘭州大學，2015:1－43．

［4］宋陽明．永安市環境監管網格化現狀及對策措施［J］．綠色科技，2017，16:95－96．

作者:戴逸凡 單位:福建省永安市環境監察大隊