行政組織法監管體制改革研究

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摘要：能源監管體制改革的制度化推進是保障和鞏固改革成果的關鍵。然而，由于我國能源監管體制改革通過政策推動，缺乏統籌規劃，程序機制不健全，導致能源監管體制職能定位“政監不分”、權力配置“同質化”、能源監管機構設置“分散化”。其根因在于改革缺乏行政組織法依據。因此，制度化推進能源監管體制改革，應使改革于法有據，在組織法定、政監分離、合作監管的原則下，建立統一、權威、高效的能源監管機構。具體而言，以優化政府職能為目標，通過行政組織法明確能源監管機構職能；以事權劃分為基礎，運用行政組織法差異化配置能源監管權力；以“政監分離”為前提，給統一的能源監管機構提供行政組織法依據。

關鍵詞：能源監管；體制改革；組織法;職能定位；權力配置；機構設置能源

作為國民經濟命脈，對一國的政治、經濟、國家安全、社會生活等起著至關重要的作用。由于能源在勘探、開采、運輸、交易等環節會產生一系列安全、環境、壟斷等問題，因此，能源行業亟需政府監管來化解這些難題。這里所謂的能源監管通常是指能源監管主體對能源市場活動及其行為進行限制、約束等直接干預活動的總和。其中，能源監管機構的職能定位、權力配置、機構設置是實現能源監管目標的體制保障。在規范層面，《煤炭法》《電力法》《石油天然氣管道保護法》，以及正在制定的《能源法》與列入立法計劃的《能源監管條例》等法律法規Œ中關于能源監管機構的職能、權力的規定，初步構成我國的能源監管體制。我國能源監管體制的歷史發展經歷了這樣幾個階段：19491978年是政府對能源行業進行計劃管理時期，19781993年是政企初步分開時期，19932014年是專業監管起步時期，2014年到現在的能源體制革命，是全面深化改革時期。考察我國能源監管體制的歷史發展，可以發現，我國能源監管體制改革是政策推動型改革，這導致我國能源監管體制改革變動性較大，穩定性不足。針對這些問題，國家能源局于2013年1月7日在全國能源工作會議上提出了“深化能源體制改革”的要求；2014年6月13日中央財經領導小組第六次會議召開，推動能源革命的戰略構想被明確提出[1]。另外，黨的三中全會的《深化黨和國家機構改革方案》指出，推進國家機構改革需要從政府職能轉變、政府與市場機制的作用角度出發，構建權責清晰的政府治理體系。上述會議、政策、方案精神實質上為能源監管體制改革指明了方向。毋容置疑，若要改革制度化推進，則改革應當于法有據，需要有組織法保障。

1我國能源監管體制的歷史與現狀

能源監管機構的建立、合并、撤銷，以及能源監管機構與大型能源企業之間關系的發展演變，基本構成了我國能源監管體制的現實圖景。1.1我國能源監管體制的發展脈絡。1.1.119491978年：計劃管理時期該階段由于我國實行高度集中的計劃經濟，與其他行業一樣，能源行業由政府設立工業主管部門管理，主要根據國家計劃進行能源生產和供應，政企不分，基本是政府主管燃料工業的人、財、物和產、供、銷。盡管在不同時期政府主管部門進行了合并和分拆，但計劃管理的主導模式始終沒有變。可見，能源監管機構在計劃經濟體制下沒有存在的空間。1.1.219781993年：政企初步分開時期1978年，在改革開放的推動下，能源行業政企分開逐步推進，采取的措施有：第一，建立能源政策協調機構。為了增強不同能源種類之間的政策協調性，1980年國家能源委員會成立，煤炭、電力、石油三個部門由其統籌，但國家能源委員會在1982年即被撤銷。第二，啟動政企分開。依據我國對外開放政策戰略部署，能源行業的政企分開，最初在利用外資的領域展開（如利用外資辦電，1982年成立華能國際電力開發公司），同時組建中國海洋石油總公司，負責海洋石油對外合作事務。第三，成立統一的能源機構管理能源。順應經濟體制改革的需要，依據1988年國務院機構改革方案，同年成立了由石油、煤炭、核工業部的全部和水利電力部的部分政府職能組成的能源部，對能源進行統一管理；積極推進政企分開，成立中國石油化學工業總公司、中國電力聯合會、中國核工業總公司。但計劃經濟體制尚未打破，傳統的監管方式仍然發揮著重要作用，致使能源部于1993年被撤銷，沒有實現預設的目標。1.1.319932014年：專業監管起步時期1992年，黨的十四大提出建立社會主義市場經濟體制，在市場經濟目標下，能源監管體制改革的主要內容有：第一，轉變政府行業管理職能，推進能源市場化改革。1998年依據國務院的機構改革方案，撤銷煤炭、電力、石油等工業部門，成立石油和化學工業局，同時成立國家煤炭工業局，并進行職能轉移，由國家經貿委主管。撤銷核工業部，成立中國核工業集團公司，其政府職能劃歸國防科工委。除神華集團公司、中煤能源集團公司外，全部下放地方管理。第二，推進政企分開，建立現代能源企業。1998年，油氣行業重組成中石油、中石化、中海油三大集團公司，“三桶油”由中央直管。另外，2002年，將1996年成立的國家電力公司拆分為中央直管的兩個電網公司、五個發電公司等企業。第三，成立專業的能源監管機構。根據《煤礦安全監察管理體制改革實施方案》的要求，2000年1月，成立國家煤礦安全監察局。在電力行業，2001年3月，統一履行電力監管職責的國家電力監管委員會（簡稱電監委）宣告成立。2013年3月，《國務院關于提請審議國務院機構改革和職能轉變方案》提出撤銷電監委，將國家能源局、電監委的職責整合到國家能源局，由國家發改委管理[2]。第四，建立統一的能源管理機構和議事協調機構。2005年成立國家能源領導小組，下設辦事機構“國家能源領導小組辦公室”[3]。2008年3月，國務院機構改革方案要求設立國家能源委員會，組建國家能源局。2008年8月整合國家發改委能源行業管理職責、國家能源領導小組的職責、國防科工委的核電管理職責，成立國家能源局，由國家發改委管理，主要負責履行能源領域的監管職責[4]。2010年1月，根據《國務院辦公廳關于成立國家能源委員會的通知》精神設立國家能源委員會，負責研究擬訂、審議、統籌協調國內能源開發、國際合作、安全、發展中的重大問題[5]。1.1.42014年至今：推進能源體制革命，全面深化改革時期2014年6月13日，在中央財經領導小組第六次會議上提出“能源革命”戰略構想。其中體制革命強調要轉變能源監管方式，健全能源法治體系，形成主要由市場決定能源價格的機制[6]。2017年5月，中共中央、國務院印發《關于深化石油天然氣體制改革的若干意見》，進一步明確了石油天然氣體制改革的指導思想、基本原則、總體思路和主要任務。另外，依據黨的三中全會通過的《深化黨和國家機構改革方案》，國家能源局部管局的地位沒有變化，只是將儲備相關職能劃歸新組建的國家糧食和物資儲備局。同時，決定將國家煤礦安全監察局劃歸應急管理部。在上述政策文件精神指引下，能源監管體制進入全面深化改革時期。1.2我國能源監管體制的現實圖景。能源監管體制經過上述發展演變，煤炭、電力、油氣、可再生能源等種類能源形成如下監管格局：第一，煤炭監管體制。在中央設置煤礦安全監察機構，實現安全監管和行業管理的統一；在地方設煤礦安全監察機構，行業管理任務重的地方依舊保留行業管理部門。第二，油氣監管體制。我國油氣行業的監管體制形成于1998年國務院機構改革，然而，迄今沒有設立專門的油氣監管機構。依據2008年國務院機構改革方案的規定，油氣行業管理職能劃歸國家能源局，但仍有相當多的監管職能分散在其他相關的國家機關Œ。第三，電力監管體制。2013年3月，《國務院關于提請審議國務院機構改革和職能轉變方案》撤銷電監委，重新組建國家能源局。另外，我國的核電安全監管交由生態環境部國家核安全局負責。第四，可再生能源監管體制。當前我國可再生能源根據法律規范初步形成由國家能源局統一行使監管職能、其他部門對其開發利用進行監管的監管體制Ž。可見，我國能源監管形成了以能源主管部門、能源協調機構、監管機構以及地方能源派出機構為主而構成的監管體制。

2我國能源監管體制改革面臨的困境及原因

從我國能源監管體制的歷史發展脈絡與現實圖景中可以發現，我國能源監管體制在職能定位、權力配置、機構設置方面面臨一定的困境。2.1能源監管體制改革面臨的困境。2.1.1能源監管職能定位不準。如前所述，專業、獨立的能源監管機構設立，意味著我國能源監管與宏觀管理職能逐步分離，但這種分離仍然十分有限，其職能定位當前還面臨如下問題。一方面，能源監管機構對內職能劃分不明。能源監管和能源管理部門職能不清，主要指能源管理部門既要承擔宏觀管理職能，也負有微觀監管的職能，形成“政監合一”的監管模式。如，國家能源局作為能源主管部門，既負責制定能源發展戰略、規劃及政策，也承擔諸如油氣管道安全監管等職能。又如，國家發改委既負責能源戰略和規劃的制定，也負責監管能源價格等職能。另一方面，能源監管機構職能與能源企業、能源行業協會等主體之間的權責關系尚未理順。其一，能源監管機構與市場界限不明。在市場經濟下，能源企業本應按照能源監管政策、法律、環境標準從事生產，實現自己的經濟利益。但是，在政企不分的背景下，沒有理清政府和市場（企業）之間的關系，能源監管機構管了很多不該管的事，能源監管出現越位、缺位、錯位現象。具體來說，政府越位表現為：能源監管機構過度干預能源企業，直接取代能源企業的市場競爭，導致政府和市場界限不清，影響能源企業經營判斷；政府錯位體現在能源與能源管理部分，且能源監管較少發揮作用；政府缺位表現在能源安全、環境、職業健康、能源普遍服務領域監管缺失，導致大量的能源公共事件頻發。其二，能源監管機構與行業協會的職能范圍不清。具有專業能力的能源行業協會參與能源監管，能夠解決監管中的一些專業性問題。但是，我國能源行業協會獨立性不夠，并且沒有形成能源行業協會制度化參與監管的制度，導致能源協會的監管作用尚未充分發揮。2.1.2能源監管權力配置不科學。根據行政組織法的一般原理，法律是配置監管權力的依據。域外能源監管機構的設定一般采取立法授權，并且通過組織法科學地配置權力。但是，從我國的能源監管機構的權力配置來看，我國能源監管權力配置面臨如下問題。一方面，能源監管部門橫向配置界限不明，出現權力交叉。現有的法律，尤其是單行能源法律以及法規規章對能源監管機構權力配置不科學。如上述被撤銷的電監委，除了欠缺法律依據以外，各級能源監管機構間的地位也不明確。另外，據《國務院行政機構設置和編制管理條例》第6條第3款、第5款的規定，存在國務院組成部門與國務院直屬機構在主管特定業務和專門業務之間界限不清的問題。另一方面，能源監管機構縱向權力配置同質化，與各層級能源監管事權不匹配Œ[7]。在規范層面，我國《憲法》第107條、《地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》第59條規定“縣級以上各級人民政府”配置相同的能源監管權力，按照這種權力配置模式，各級能源監管機構上下同粗，形成職責同構的“網狀行政體制”[8]。然而，這種上下同粗的網狀行政體制與各層級能源監管事權不一致，導致能源上下級監管機構監管權責不匹配。2.1.3能源監管機構設置不合理。自1998年國務院機構改革以來，在獨立性、專業化和適度集中方面我國能源監管機構設置逐步趨于科學。但囿于長期計劃經濟體制影響，我國按不同行業將監管職能劃分至不同的監管機構，導致能源監管機構出現綜合協調性差、監管效率低下等問題。從橫向上看，除國家能源局的監管職能較為集中外，其他能源監管職能分散在不同的監管部門，如資源監管職能屬于自然資源部；能源國有企業資產監管職能屬于國有資產監督管理委員會；能源價格監管和市場準入監管屬于發改委；能源環境監管和核電安全監管職能主要劃歸生態環境部；能源大宗商品的貿易監管職能屬于商務部等。從縱向上看，能源行業的上中下游由不同的監管機構監管，如自然資源部負責煤礦開采監管；煤礦生產中的安全監管屬于煤礦安全監察局；煤炭生產許可證的頒發和煤炭經營監管、價格監管歸于發改委。上述職能配置導致監管機構設置分散，難以凝聚監管合力，以致監管效率低下。2.2造成能源監管體制改革困境的原因。造成我國能源監管體制改革困境的原因主要有以下三方面。第一，能源監管體制改革缺乏整體布局。能源監管體制改革涉及中央政府與地方政府以及各層級政府能源監管機構職能轉變、權力配置與機構設置，涉及政府與市場、社會關系的配置，這些因素要發揮良好作用，需要統一布局和規劃。但是從歷次能源監管體制改革的實踐來看，都存在一定問題。一是能源監管體制缺乏總體目標設定。歷次能源監管機構改革采取不同的目標表述，導致各次能源監管體制改革相互之間缺乏關聯性和遞進性，不利于實現能源監管體制改革的總體目標。二是能源監管體制改革缺乏頂層設計。我國能源監管體制目前沒形成頂層設計統攬，缺乏對能源監管體制改革與行政體制改革、經濟發展形勢的整體把握，導致能源監管體制改革對能源監管機構、能源企業、能源行業協會缺乏統一安排。三是能源監管體制改革缺乏推動主體。由于能源監管體制改革涉及重大的利益博弈，如果沒有具體的推動主體，會導致改革的動力不足。第二，以政策推動的能源監管體制改革缺乏法治保障。國外政府監管機構設立的一般經驗是“立法先行”。但是，我國能源立法主要開始于20世紀80年代，起步較晚。迫于市場經濟改革的需要，能源監管機構的設立、改革一般采取政策推動的方式，如電力體制改革（以電力行業為例，我國設立了國家電力監管委員會，依據是2002年《國務院關于印發電力體制改革方案的通知》和《國家電力監管委員會職能配置內設機構和人員編制規定》，這兩個文件從性質上看僅僅是國務院辦公廳的文件，所以其設立之初就缺乏法律依據）。以能源局“三定方案”來規范我國能源體制管理職責方面的部分內容，但是“三定方案”對能源監管機關只做簡單的規定，存在職責權限劃分不明確、法律規范效力低、變動性大等問題。這顯現出我國能源監管機構設置以政策調整的弊端。就目前我國能源監管體制的法律規范來說，沒有形成能源監管的法律體系。主要原因為：一是能源監管的能源基本法規范供給不足。在我國，能源法是能源監管的基本法律依據，應該由《能源法》對政府能源監管的范圍、權限大小、如何管制等進行明確規定。然而我國的能源法未能出臺，導致能源機構的設立規范依據不足。二是規定能源監管的單行法內容滯后。比如我國正在實施的《電力法》中對于監管方面的規定不能滿足目前社會的現實要求，需要不斷地修改。三是能源配套法之間欠缺邏輯性的兼顧，導致能源監管機構職能定位、權力配置、機構設置不科學，甚至出現沖突。綜上，我國能源法律體系不健全導致的一個最直接也是最現實的問題就是能源監管體制的混亂。第三，能源監管體制改革公眾參與法律程序不健全。能源監管體制改革的目的是理順各級政府能源管理部門及其監管部門的關系，繼而提高行政效率，為公眾提供更優質的能源公共服務。但我國能源監管體制改革公眾參與渠道不暢，對能源使用者的利益訴求考慮不足。具體而言，就是在能源監管體制改革實踐中，公眾參與法律程序機制不完善。首先，政府在公共政策的參與渠道方面引導不夠，導致參與的范圍有限，能源體制改革不能反映民眾的意愿。其次，能源監管體制改革的參與程序，公眾的表達、反映訴求程序不完善。最后，政府主導公眾參與的結果，公眾參與并不能得到政府的良好回應，這使公眾與政府間的關系較為緊張，使民眾質疑能源監管體制改革的決策，對其產生信任危機。

3能源監管體制改革的基本原則

一般而言，體制改革需要遵循基本原則進行，能源監管體制改革也不例外，具體包括如下原則。3.1組織法定原則。對于機構改革而言，應當于法有據，但是，我國能源監管機構設置組織法依據不足，導致能源監管體制改革亂象。具體而言，能源監管機構的職能定位、權力配置、機構設定應當有組織法依據。然而，我國行政組織法僅僅是對中央和地方人民政府的設立和職權作了原則性的規定，并沒有制定各級地方政府組織法、部門行政組織法，也沒有監管機構組織法，部門的設立和職權劃分在很大程度上只是由行政管理法承擔[9]。為了使能源監管機構改革法定化、制度化，組織法定原則是關鍵。因此，應從制度邏輯上把握能源監管機構的職能、權力、機構之間的內在關系，在組織法定原則指引下，明確能源監管機構職能，通過組織法配置能源監管機構的權力，為能源機構提供組織法依據。3.2“政監分離”原則。從我國當前能源監管職能劃分中可以發現，我國能源監管體制是“政監合一”的模式。在該模式下，我國能源管理部門和監管部門職能混淆，監管效率低下。在能源監管領域，監管機構的獨立是發揮效用的關鍵，能源監管機構的職能在內部應與能源管理職能相獨立，在外部應獨立于傳統的行政管理部門，這也是監管獨立的本質要求。為此，就能源監管體制的職能配置而言，應當遵循“政監分離”原則，保證能源監管機構獨立地發揮監管實效。“政監分離”原則是指政府管理和監管二者職能分開，由不同的機構來履行。可以說，堅持“政監分離”原則既能滿足能源監管的專業性要求，又能夠保證能源監管機構的獨立性，同時確保能源監管政策的連貫性[10]。3.3合作監管原則。從能源監管體制的機構設置而言，單一的能源監管主體難以回應能源監管的復雜性、系統性問題。針對傳統政府監管難以很好回應監管實踐的問題，西方主要國家于20世紀80年代啟動監管體系改革，產生了合作監管制度。因此，我國可借鑒西方合作監管經驗，充分發揮企業、協會等主體的作用，實現監管目標。所謂“合作監管”，即是為了實現公共管理的目標而采取的由多元主體（政府、市場、社會主體）運用多種手段在監管領域相互作用的一種監管模式[11]。在能源監管領域，合作監管原則就是將能源監管機構、企業、協會在明確各自的職能前提下，充分發揮能源企業、行業協會的專業優勢，共享信息，互相協作，各自承擔責任以保障監管實效[12]。可見，合作監管突破了傳統監管理論認為政府是唯一監管權力行使者的認識。該原則要求能源監管機構、能源企業、能源行業協會各主體在合理劃分彼此之間的職能界限之后應當合作完成能源監管任務。

4行政組織法視野下能源監管體制改革的路徑選擇

我國能源監管體制改革困難重重，很大程度上是因為行政組織法依據不足、改革成果不能制度化導致的。因此，能源監管體制改革應在行政組織法框架下，確定能源監管機構之間的職能、權力、機構，建立現代化能源監管體制。4.1以優化政府職能為目標，通過行政組織法明確。能源監管機構職能一方面，處理好能源監管機構之間的關系。其一，明確監管機構與管理機構的職能。一般而言，管理職能通過法律、政策的形式體現，一般由政府管理部門掌握和控制；具有極高專業性和技術性的微觀監管職能通過具體的標準、規范等形式體現。其二，合理配置上下級能源監管機構的職能。即是在中央和地方能源管理部門與監管部門之間，明確各自的職能范圍。另一方面，明確界定監管機構與市場、社會之間的職能范圍。其一，主要是處理好能源監管機關與能源企業之間的關系。政府主要通過對國有企業、國有控股等企業建立專門的資產管理部門進行資產監管，滿足其保值增值要求。因此，政府應該致力于制定相應的能源監管政策、標準，而不是干預市場中的具體事宜；應該把市場中的具體事項交由市場自身來調整，提高企業的市場競爭力。其二，增強能源行業協會的獨立性，充分發揮行業協會的作用，將具有專業性與技術性的監管職能交由具有專業知識的獨立監管機構予以執行，使能源監管更加科學高效。4.2以事權劃分為基礎，運用行政組織法差異化配。置能源監管權力由于各層級能源監管機構的監管事權不一樣，因此，應在明確上下級、同級不同能源監管機構事權的前提下，通過行政組織法給能源監管機構配置不同的權力，確保能源監管機構的權責匹配。一方面，橫向上看，通過法律合理配置能源決策、管理與監管機構的權力。我國雖然初步形成了統一監管與分行業監管相結合的體制，但是，由于能源監管包括煤炭、油氣、電力、新能源等不同能源種類，監管范圍非常廣泛，導致各能源種類監管機構職責權限不清，協調難度大。針對以上問題，應理順能源監管機構之間關系，明確各監管機構的職責權限，通過行政組織法配置統一的監管權力。另一方面，縱向上看，上下級能源監管機構之間的職責權限可通過行政組織法差異化配置。我國能源管理體制存在縱向關系不順的問題，理順能源監管體制縱向關系，需要明確國家層面與地方能源監管機構在事權上的差異性，運用行政組織法差異化配置能源監管權力。具體而言，我國地方能源監管以區域監管為主，各省能源監管機構負責提出、組織制定區域能源發展戰略、目標以及特許經營計劃，并組織實施。這種權力劃分盡管利于地方能源監管，但能源領域如電力、天然氣等還存在跨區域的能源利用問題，這就突顯出以區域監管為主的能源監管體制的弊端，不利于跨區域能源監管。因此，加強上級能源主管部門對下級能源主管部門的監督與領導，將跨省區的能源管理職權統歸于國家能源監管機構，這樣既充分發揮了地方能源監管的作用，同時又利于國家能源管理機構進行必要的宏觀控制，進而充分發揮中央與地方的積極性。4.3以“政監分離”為前提，為統一的能源監管機構。提供行政組織法依據從國際經驗來看，監管機構是在“政監分離”原則之上、在政府部門之外從國家層面建立統一的能源監管機構，以便對能源系統進行統一監管。我國能源監管主要由國家能源委員會和國家能源局來進行，但其部分職能受相關能源管理部門制約，管理職能還不完善。而獨立性對于監管機構發揮實效是最為重要的前提和基礎，所以根據我國能源發展的現實需要，整合各部門能源監管職能，建立更具權威性的能源監管機構是體制改革的必然趨勢。具體而言，能源監管機構的改革應分階段采取循序漸進的改革路徑。其一，先分行業建立能源監管機構。結合我國煤炭、電力、石油、天然氣、核能、新能源等各類能源監管的現實狀況，建立分行業的能源監管機構。其二，建立獨立、統一權威的能源監管機構。整合煤、電、油、氣等各行業監管機構，進行職能合并，建立統一的能源監管機構，并在《能源法》中對能源監管機構的法律性質、地位、組成、職權和監管范圍明確規定；同時，盡快將《能源監管法》的制定提上日程，對能源監管做全方位的規定。

5結語

從我國能源監管體制的發展脈絡中可以發現，我國能源監管體制經歷了計劃管理、政企初步分開、專業監管起步、全面深化改革等時期的改革。分析改革實踐不難發現，我國能源監管體制改革實質上是政策在推動。這種政策推進型改革能夠快速地實現改革目標，但是其面臨的問題也不可回避：一方面，導致我國能源監管體制改革規范依據不足，變動性較大，穩定性不足；另一方面，能源監管機構職能定位不準、機構分散，難以回應能源監管的專業性、技術性、復雜性問題。在能源革命背景下，要制度化推進能源監管體制改革，并保障改革成果，能源監管體制改革需要有法律保障，做到能源監管體制改革于法有據，同時在行政組織法框架下明確能源監管機構的職能定位、差異化配置權力，建立統一、高效、權威的能源監管機構。

作者:王浩 單位:中國社會科學院法學研究所