行政管理機制革新的深化與改善

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2009年10月21日，國務院批復了天津市政府報送的《關于調整天津市部分行政區劃的請示》，同意撤銷塘沽、漢沽、大港現行建制，建立濱海新區行政區。是年11月9日，天津市委、市政府召開濱海新區管理體制改革動員大會，標志著濱海新區管理體制改革全面啟動。2010年1月11日，濱海新區政府正式掛牌成立。在兩年多的行政管理體制改革過程中，濱海新區行政管理體制的穩步推進，打破了過去各區各自為政、無序競爭的局面，初步構建起了“精簡、統一、效能”的行政管理框架，破解了過去制約全區發展的體制機制束縛，凝聚了加快濱海新區開發開放的強大合力，有力地促進經濟社會又好又快發展。濱海新區管理體制改革雖然取得積極進展，但目前仍處于轉軌期，既有的行政管理體制改革主要集中在空間整合和公章整合，而沒有真正完成功能整合和流程整合。隨著行政管理體制改革的逐步深入，一些更深層次、更復雜的問題逐漸暴露，深化和完善行政管理體制改革的任務依然十分艱巨。

一、濱海新區行政管理體制改革的主要成效

濱海新區管理體制改革的全面實施，整合了行政資源，完善了體制機制，初步構建起了“精簡、統一、效能”的行政管理框架，為濱海新區全力打好開發開放攻堅戰、成為貫徹落實科學發展觀排頭兵提供了制度保障。

（一）探索了大部門體制，體現了精簡、統一、效能原則在機構設置上突出管理順暢、運轉高效，采取“合并同類項”的方式，推行大部制改革，高度精簡機構，科學配置職能，比較徹底地消除了區域內職能部門重疊、管理權限交叉的弊端。區級四套班子工作部門、內設機構、領導職數、人員編制均不大于原塘沽區規模。區委機關只設立了6個工作部門（含紀委機關），區政府只有19個工作部門。區人大和區政協機關分別設6個工作部門和4個工作部門。濱海新區成為全國同類區域部門機構最少、人員編制最少的地區。

（二）實施了經濟職能與社會職能相對分開的管理模式根據濱海新區實際，行政管理體制改革組建了兩類區委、區政府派出機構：一類是城區管理機構，成立塘沽、漢沽、大港三個工委和管委會，主要行使社會管理職能，保留經濟管理職能，強化教育、衛生、文化、社會保障等工作；一類是功能區管理機構，主要行使經濟發展職能，集中精力搞產業開發、抓經濟建設。城區管理機構作為新區的派出機構，代行部分社會管理權，充分切合了濱海新區行政體制改革實際，避免了改革力度過大帶來的人心不穩、工作銜接不力等問題，是濱海新區行政體制改革的一大創新。在新區區委、區政府機構剛剛組建過程中，尚不能夠全面開展各項經濟社會工作，尤其是不能夠接納原塘沽、漢沽、大港行政機構的所有工作人員。設立城區管理機構，其事實上承接了原行政機構和大多數工作人員，繼續行使了經濟社會管理職能，保持了行政管理職能平穩運行，保證了行政體制改革平穩過渡。通過組建城區管理機構，濱海新區在全國率先開展經濟開發與社會管理職能的相對分離管理模式的探索，為政府職能轉變奠定了基礎。區委、區政府和兩類派出機構形成了整體推進、重點聚焦、相互促進的發展格局，開創了區委區政府統籌管理全區經濟社會發展，城區管理社會、功能區主抓經濟的新局面，探索了經濟職能和社會職能各有側重、互補協同的新型管理模式。

（三）建立了“一級政府、分類服務”的管理服務體系在推進行政體制改革的過程中，濱海新區不斷探索，逐步明確新區政府與城區、功能區、街道的關系。區政府主要抓宏觀、統全局、出政策，對規劃、土地、環保、行政審批等事項進行集中統籌，建立全區統一的行政審批服務中心和分中心，合并審批事項、壓縮審批時限、提高審批效率，提供“保姆式”服務。塘沽、漢沽、大港等城區管委會重點加強社會管理職能，強化教育、衛生、文化、社會保障等部門，同時設立經濟發展局、街鎮工作局等經濟部門，重點推動街鎮經濟、農村城市化和城鎮化進程。功能區管委會按照各自發展定位和實際情況，社會事務已經發展起來的繼續統籌經濟社會發展，社會事務尚未起步的則卸掉社會事務包袱，一門心思抓經濟。街鎮重點強化經濟職能、社會管理職能和公共服務職能，建立便民服務中心，加強社區公共服務。

（四）推動了“新區的事在新區辦”的運行機制為了使濱海新區活的更大自主發展權、自主改革權和自主創新權，天津市委市政府要求，在天津市權限范圍內，濱海新區能辦的事，由濱海新區自己決定。經過深入系統研究，市政府已經于2011年2月1日和2012年3月1日，先后兩次向濱海新區下放市級行政審批權限和職能事權。同時，天津市行政許可服務中心進駐部門在濱海新區行政服務中心設窗口延伸服務的行政審批事項18項。行政審批權限的下放和擴大，進一步增強了濱海新區的投資優勢，優化了投資環境，保證新區具有率先改革、率先發展的體制機制優勢。

（五）實現了改革與發展兩手抓、兩不誤、兩促進管理體制改革的穩步推進，激發創新與發展活力，大項目好項目快速聚集，城市載體服務功能日益完善，宜居生態城區建設加快推進，綜合配套改革持續深化，民計民生持續改善，濱海新區經濟社會保持了健康快速的發展勢頭。伴隨著兩年多的管理體制改革，地區生產總值分別跨國5000億、6000億臺階，2011年實現全區生產總值6206．9億元，增長23．8％；規模以上工業總產值12732億元，增長29．4％；財政總收入1379．3億元，增長37．1％，其中地方財政收入917．3億元，增長47．2％；全社會固定資產投資3702億元，增長32％；全年實際利用外資85億美元，增長20．8％；實際利用內資459．4億元，增長30．4％；外貿進出口總額711．2億美元，增長27．1％；社會消費品零售總額882．5億元，增長24．3％。濱海新區管理體制改革雖然取得了較大成績，但新區目前仍處于轉軌期，隨著行政管理體制改革的逐步深入，一些更深層次、更復雜的體制機制問題逐漸暴露，主要表現在：“新區的事在新區辦”工作機制需要進一步落實，新區、城區和功能區、街鎮之間的事權財權劃分需要進一步明確，行政層級的增加影響了行政效率的提高，條塊分割問題仍不同程度地存在，缺乏推動行政管理體制改革的法律支撐，等等。濱海新區行政管理體制改革需要進一步的深化和完善。

二、深化和完善濱海新區行政管理體制改革的基本原則

借鑒其他地區行政管理體制改革的成功經驗，結合濱海新區目前行政管理體制的特點，濱海新區下一步行政管理體制改革應遵循四個基本原則：

（一）堅持解放思想、實事求是、與時俱進濱海新區行政管理體制改革是一個探索、嘗試、創新的過程，正確處理繼承與創新、立足新區實際與借鑒先進地區成功經驗的關系，因地制宜地依法推進行政管理體制改革的深化與完善。及時準確掌握改革發展中的新變化，廣泛聽取各方的建議和意見，及時處理解決改革過程中的問題，確保改革沿著正確方向前進。

（二）堅持積極穩妥、循序漸進行政管理體制改革關系部門職能調整，關系群眾根本利益，關系經濟社會發展大局，要做到長遠目標與階段性目標相結合、全面推進與重點突破相結合，處理好改革發展穩定的關系。

（三）堅持責權利相統一，事權財權相匹配科學合理地劃分和明確各級政府和管理部門間權責，理順新區、城區（功能區）、街鎮之間事權關系，實現權力與責任、事權與財權、管理與服務的統一。

（四）堅持層級扁平化，職能下屬化制度經濟學中的職能下屬化原則確立了財政分權和公共物品分層供給的理論，指出政府的大量職能都可以被分散化，并由相互競爭的機構來承擔，因此主張將集體行動中的每一項任務放置在盡可能低的政府級別上。布雷頓提出的響應原則與輔助性原則，正是這一原則的兩個層面。所謂響應原則，是指行政體制架構中處于較低級次的政府與民眾更接近，對公民的偏好能夠更好地反映，因此，只有當下級政府不能在技術上承擔行使一項權力或者職能的責任時，才應當將其指派給一個更高的管轄級次。而輔助性原則是指一項權力或者職能不應該指派給行政體制架構中一個更高的級次，如果下級可以同樣程度或者更好地履行該更高級次所承擔的責任。

三、深化和完善濱海新區行政管理體改革的基本思路

按照濱海新區綜合配套改革試驗總體方案和“規劃”要求，充分發揮先行先試政策優勢，著力轉變職能、理順關系、優化結構、提高效能，盡快形成統一、協調、精簡、高效、廉潔的行政管理體制。

（一）完善法律體系：明確城區、功能區法律地位

完善的法律體系是建設法治政府、推動依法行政的前提，是深化行政管理體制改革的依據。當前，我國尚缺乏對城區、功能區的法律界定，要通過地方立法，明確城區、功能區的法律地位，為理順新區、城區和功能區、街鎮職權關系奠定法律基礎。天津市有關部門應盡快修訂《天津濱海新區條例》。在新修訂的《天津濱海新區條例》中，要授予濱海新區充分的先行先試權，支持和保障濱海新區綜合配套改革試驗和創新措施的有效實施。進一步創新區域發展模式，爭取在經濟發展、對外開放、城鄉一體化、社會管理創新、行政管理體制等重點領域和關鍵環節上取得突破，努力消除制約經濟社會發展的突出矛盾和體制性障礙，為加快新區開發開放提供保障，為全國改革發展提供經驗和示范。區政府按照法定職責，組織編制濱海新區國民經濟和社會發展規劃、城市總體規劃、產業布局規劃、土地利用規劃等規劃；統一規劃、管理濱海新區大型公共基礎設施；統一籌集、管理和使用濱海新區建設發展專項資金。明確城區管委會、功能區管委會作為濱海新區人民政府的派出機構，接受區人民政府的領導和管理。特別需要明確作為市政府派出機構的開發區、保稅區、高新區、東疆港、生態城管委會，委托濱海新區人民政府管理。區人民政府可以根據經濟發展和管理實際需要，設立或者調整城區、功能區及其管理機構和職責。

（二）理順縱向關系：做實兩頭、完善中間、扁平化管理

“做實兩頭”即做實區政府和街鎮兩端，進一步明確區政府在全區經濟社會發展中的領導、統籌和協調作用，推行管理重心下移；加強基層建設，提升街鎮行政管理和公共服務能力。“完善中間”即調整優化城區、功能區管委會財權事權，形成統一領導、責權明確、分工協作、精簡高效的行政管理框架。同時，推行管理結構扁平化，理順區政府、管委會和街鎮的權責關系。

1．進一步落實“新區的事在新區辦”。在承接好前兩批市政府下放的行政審批事項和職能事權的基礎上，積極爭取市級部門下放更多的行政審批事項和職能事權。真正實現天津市委、市政府的要求，即在天津市權限范圍內，濱海新區能辦的事，由濱海新區自己決定。濱海新區需要報送國家的審批事項，市有關職能部門不再審批，按程序報送。建立市級部門統一對口新區政府及所屬職能部門的工作部署、考核渠道和文件報送收轉程序，進一步完善新區統計渠道和統計制度。

2．加強區政府的統一領導。區政府著力做好經濟調節、市場監管、社會管理和公共服務等方面的工作，為全區經濟社會營造良好的發展環境。各城區工委、管委會是濱海新區區委、區政府的派出機構。區委、區政府本著精簡、高效、便民的原則，根據管理實際需要，可以設立或者調整、撤銷派出機構，并確定其管理職責，報市委、市政府同意后實施。天津經濟技術開發區管委會、天津港保稅區管委會、天津濱海高新區管委會、中新天津生態城管委會和東疆保稅港區管委會履行法律、法規、規章規定的職能，接受濱海新區政府的領導和管理。濱海新區政府可以根據經濟發展和管理實際需要，設立或調整其他經濟功能區，并根據經濟功能區設置要求和職能確定其管理機構及相應的管理職責，按規定程序報市政府同意后實施。

3．建立全區統一的財政體制。建立財力與事權相統一的財政管理體制和全區統一的財政預算體制，切實提高區級財政統籌發展的調控能力。進一步完善預算管理制度，規范預算編制程序，改進預算編制方法，建立健全部門預算基本支出定員定額標準體系。加強財政預算監督管理。理順新區和各管委會財政預算編制審批程序，研究制定濱海新區財政預算審批管理辦法，明確各級財政部門職責分工，規范預算編制、執行和決算的報批流程。在財政預算安排上充分體現統籌區域發展的特點，避免各管委會各自為政、隨意安排支出，確保資金投向形成合力。完善財政預算的報送內容，在現有基礎上將區本級政府組成部門的部門預算總表和財政撥款支出預算表，以及各管委會財政收支預算總表一并報送，形成新區完整的預算報表體系。

4．下放職能事權。按照充分授權、重心下移、避免重疊、提高效率的原則，在區政府的領導下，根據各城區管委會和功能區管委會的職責分類，結合實際需要委托審批事項。下放的行政審批事項全部進入同級行政許可服務中心，實行“一站式”集中審批服務。各管委會既承接區政府委托的職權，也要承擔相應管理和服務責任。以利于推進區域開發建設、推動各區域聯動發展；使城區和功能區管委會作為企業、居民辦事和政府服務的綜合集成平臺。

5．夯實街鎮發展基礎。科學配置街道機構和人員編制，規范新區各街道辦事處工作內容和運行機制，明確事權財權劃分，建立責權到位、分工明確的街道管理體制。強化新區街道工作部門的組織協調職能，加強各職能部門對街道相關業務的指導服務，形成新區、管委會、街道、社區四級工作推動機制，促進街道事業發展。全面推進街鎮行政服務中心建設。明確行政服務中心職能，將勞動就業、社會保險、社會救助、社會福利、社區社會組織、計劃生育、農用地審批及涉農補貼等納入行政服務中心辦理，將面向社會、企業和群眾的管理權盡可能下放到街道辦事處，實行“一站式”、“一條龍”服務，探索推進“一口式”業務受理模式。完善農村城市化、城鎮化地區管理。創新農村城市化、城鎮化地區社會管理體制，做好村民自治向居民自治的轉變，推進政府社會管理和公共服務向農村城市化、城鎮化地區延伸。強化社區服務功能，做好轉型農民的就業服務和社會保障服務。鼓勵社會各類組織和個人參與農村城市化和城鎮化地區的社區建設，廣泛開展城鄉單位、城市社區與農村社區之間結對幫扶活動。

（三）理順橫向關系：明確責任、優勢互補、聯動發展

區政府各工作機構之間在履行職責中應當相互協調，對于跨城區或功能區的事項要積極溝通協調。城區與功能區、功能區與功能區管理機構之間應在上級部門的統一協調組織下，結合自身優勢特點和功能定位，建立有效地溝通協調機制，促進各城區和功能區互惠互利、共同發展。

1．建立條塊分明、縱橫協調的責權關系。區政府要注意發揮垂直管理部門的作用，增強垂直管理部門的工作力量，發揮垂直管理部門通過條的方式進行管理的作用，減輕城區、功能區的負擔。增強政府機構縱向執行能力，提高基層政府執行力，強化城區、功能區一級的行政執行力。各城區、功能區管委會依據區政府的授權委托，履行好轄區內經濟管理和社會管理職能。主要包括：經濟和社會發展規劃的組織編制和實施；預算、決算制度的完善；相關基礎設施的規劃、建設和管理；城市規劃、建設和管理；投資項目的審核、批準和管理；各項社會事務和公益事務；企業勞動行政管理；街鎮事務管理；科技管理；綜合執法及社會管理等。區政府相關部門對垂直管理部門進行直接領導。區政府其他委辦局對各城區管委會、功能區管委會相關職能部門進行業務指導，并逐步推進新區各委辦局與各管委會對管委會相關職能部門的雙重領導。

2．推動城區與功能區聯動發展。鼓勵城區與功能區、街道與功能區在協商自愿的基礎上開展招商引資、飛地經濟、社會管理、公共服務合作。功能區圍繞功能定位和產業發展方向重點發揮經濟引擎作用，社會管理和公共服務職能可由城區及其街道行使，實現城區社會管理職能向功能區延伸。城區及其街道在繼續發揮社會管理、公共服務職能的基礎上，利用功能區在經濟建設、項目引進等方面的優勢，做好項目承接、產業鏈延伸、產業配套，實現功能區經濟職能向城區延伸，使城區在服務中加快發展，在發展中改善民生。

（四）深化大部制改革：構建合理適度的“小政府”

政府職能轉變是體制創新的核心。經濟和社會可持續發展所需要的是“有效政府”，政府只有在適當的職能范圍內，與市場、社會進行良性互動，才能發揮有效的作用。

1．合理界定政府的職能邊界，正確處理政府與市場、社會的關系。面對濱海新區新的發展形勢和發展任務，政府的職能應定位于有限的經濟發展管理和完善的社會公共服務功能。區政府的職能主要是決策，著力做好經濟建設、城市管理、社會管理和公共服務等方面的工作，為全區經濟社會營造良好的發展環境。各城區、功能區管委會依據區政府的委托，履行好轄區內經濟管理和社會管理職能。主要包括：各項社會事務和公益事務；企業勞動行政管理；街鎮事務管理；科技管理；綜合執法及社會管理等。城區管委會重點強化社會公共服務功能，功能區管委會重點強化功能區開發建設和經濟發展。

2．探索公共服務多元化。通過清晰界定行政管理職能和定位，明確哪些是必須由政府做，哪些政府可以不做。將政府可以不做的，通過政府購買服務實現供給。制定《濱海新區人民政府職能轉變總體方案》，梳理政府的現有事權，設計政府的合理事權，強化政府的公共事權，厘清“政府事務”與“非政府事務”，將應由市場和社會承擔的職責歸還給市場中介組織和社會組織。實現政府與社會組織在主體、機構、職能、資產、住所及人員上實行“六分開”，政府部門與社會組織之間不能有行政隸屬關系，政府部門工作人員不在社會組織中兼任領導職務，從而推動了徹底的“政社分開”，達到“政社互動”的目的。

3．進一步深化行政審批制度改革。以行政審批事權下放為契機，進一步向城區、功能區管委會下放事權，形成區政府、城區（功能區）政府、街鎮分級審批的行政審批制度，下一級審批的事項只需在上一級政府備案，無需重復審批。審批制度改革不僅要從精簡事項、擴大準入、優化流程等方面入手，推進行政審批標準化、信息化和扁平化改革，做到高效審批、快速審批；對于原先摸索的審改先進做法，如：并聯審批、聯合年檢、“一站式”服務、企業設立聯動登記等有效做法也要進一步深化和推廣，覆蓋全區。要圍繞推進開發建設做好服務，簡化程序，加快審批，強化審批后的跟蹤服務和監管。在行政審批過程中，可以輔之以行政指導的方式，通過勸告、建議、協商，示范、制定導向性政策、官方信息等，引導行政相對人實施符合公共利益的行為，達成行政管理目標。

（五）合理激勵：充分調動公務員工作積極性

人是活動的主體，是決定改革成敗的關鍵。能不能持續推動綜合配套改革，關鍵取決于改革策劃者和執行者———公務員。因此增強公務員對新區的認同感，充分調動公務員工作積極性，是十分必要的。

1．加強思想道德教育。著眼于濱海新區開發開放的新形勢新任務，從新區干部來自四面八方的實際出發，把思想教育作為建設高素質干部隊伍的先導性、基礎性、戰略性工作。要加強區情宣講教育，逐步使廣大干部了解新區、認識新區、融入新區，形成對濱海新區的認同感和歸屬感。深刻認識濱海新區肩負的新使命、面臨的新機遇、遇到的新挑戰，激勵干部增強實施國家戰略的責任感和緊迫感。號召廣大干部樹立全區一盤棋思想，無論來自哪里，都要用全新的事業來統一思想、凝聚共識，把大家的心思和精力引導到團結干事上來。要自覺克服“官本位”思想的不良影響，牢記全心全意為人民服務的宗旨，深化對新區改革方案實施的重要性和緊迫性的認識，盡快樹立起現代觀念，增強適應、配合改革和參與競爭的意識。在新形勢下要樹立不斷提高行政效率的意識，才能夠應對新的工作機制中出現的不確定因素，才能夠幫助解決可能出現的管理幅度過大的問題。

2．推動公務員工資體系改革。根據新區目前工資體系不統一的現狀，盡快制定濱海新區公務員工資體系改革方案，規范津貼補貼，使在同一系統工作的干部，按照同樣的工資體系享受工資和福利，徹底消除“同工不同酬”現象，維護廣大公務員的工作積極性。同時，根據各城區、各功能區的不同情況，允許不同地區存在一定的工資福利差異，體現“多勞多得”，體現收入與發展和勞動生產率同步增長。

3．加強業務培訓。要加強對因為改革而需要適應新工作崗位的公務員的培訓，使其盡快熟悉和適應工作內容的調整與變化，重點是幫助其提高崗位的技能。濱海新區的行政區域空前擴大，每一位公務員所要承擔的工作是成倍增加的，唯有提高工作技能以提高工作效率才能保證改革的順利進行。要改變傳統的辦公方式，逐步實現無紙化辦公、電子政務等。

4．完善績效考評機制。政府公共服務能力和行政效能的提高，與政府工作人員的工作積極性、主動性息息相關。大部制、扁平化的行政管理體制對于政府工作人員的業務能力、協調能力、工作效率和綜合素質提出了較高的要求。需要一套科學可行的績效考評機制對相關工作人員的工作績效進行評估。濱海新區內各城區、功能區、街鎮之間，同一區域內不同領域差異比較大，應根據不同區域、功能、層級、崗位制定具體的分類評價標準。在實施考核評價時，既要注重考核顯性業績（比如招商部門）也要注重隱性業績（比如政府辦公室）；既要考慮工作人員的工作成果，也要考核其所處的工作環境和條件；既要縱向比較，也應橫向比較；從而形成科學、合理、可操作的績效考評體系。