稅務行政審批革新成果研究

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稅務行政審批制度改革，是加快推進稅務管理創新和自身建設的重要內容。涉及職能定位、管理理念和管理方式的變革。江蘇省地稅局強勢推動并不斷健全稅務行政審批的運行、管理和監督機制，行政效能顯著提高。隨著改革的不斷深入，在法律保障、職能轉變、后續監管等方面的問題也日益凸顯，成為持續發展的障礙。這迫切需要我們尋找對策，以促進改革順利進行。

一、稅務行政審批制度改革的發展現狀

調研發現，各地審批改革現狀有大同小異之感，改革成果大致可概括為“減、集、分、聯”。所謂減，就是審批項目大量削減，也是改革取得的最大成果；集就是集中審批機構設置，使審批從“你來這兒找我”變成“我在那里等你”；分就是初步實現審批與監管的適度分離；聯就是實現從串聯式向并聯式轉變。江蘇省地稅局自2009年創新行政審批制度，突破傳統的以權力為核心的行政審批模式、傳統對抗性的征納關系和傳統管制型的稅務，初步建立現代行政審批制度、合作信賴的新型征納關系和現代公共服務型稅務，積極開展了一系列改革探索和實踐。

一是徹底下放審批權限，解決層級審批效率低的問題。原有的很多層層審批的事項，既影響了行政效率，又未能起到真正的把關作用。在這次改革中明確規定，除2項涉稅審批事項仍保留由省局或省轄市局辦理外，其余全部下放到縣（區）局稅務機關辦理，改變了原來大量的稅務行政審批事項都需要通過縣局呈報省轄市局或省局審批而導致審批效率極度低下的情況。

二是簡化審批環節，提高涉稅審批事項辦理的效率。本次改革規定，大部分涉稅審批事項在辦稅服務廳實行當場辦結，立等可取，對于極少數需要先調查核實后審批的事項，在低于法定辦理時間內限時辦結，辦稅效率呈幾何倍數提升。將涉稅申請的主動權賦予納稅人，并對其提供資料的真實合法性負責，將稅務機關從保姆角色中解脫出來，更有利于加強稅源控管。稅務機關也不再因納稅人提供資料真實與否而承擔責任，從而避免因作繭自縛而代其受過，在一定程度上化解了執法風險。

三是實行窗口統一受理和出件，一次補正告知。所有涉稅備案或審批事項都由辦稅服務廳統一受理，對資料不全的，一次性告知進行補正，所有辦結事項由窗口統一出件。有效解決了長期以來一個事項多頭管理，納稅人“多頭、多次”跑的狀況，真正實現窗口服務一體化管理。同時，通過窗口統一受理和出件，改變了以往納稅人辦理審批事項需要與稅收管理員個人聯系的情況，有效預防后臺操作所帶來的道德風險，壓縮權力尋租的空間。

四是強化后續監管，確保稅務審批改革與稅收管理質量。長期以來，稅務審批和監管人員一套人馬，審批繁瑣而監管不力，大大降低審批實效性。在改革過程中，規定辦稅服務廳在受理納稅人申請時，必須告知納稅人提供虛假資料將會帶來的處罰后果，并要求納稅人對申報資料的真實性作出承諾。同時，通過明確辦稅服務廳和后臺相關職能部門的職責和權限，建立相應的責任追究制度，確保稅收管理質量不會因為審批改革而受到影響。盡管稅務行政審批制度改革取得突破性進展和明顯成效，但還不能對現有改革成果作出過高的估計。我們應該看到，由于我國稅務審批制度形成于較為僵化的計劃經濟，而求變于改革開放的市場經濟。因此其先天的不足顯而易見。還存在著審批過多，責權脫節，管理真空等問題，制約了改革的順利進行。

二、稅務行政審批制度改革的障礙分析

對于稅務行政審批制度改革中表現出來的一系列問題，我們不能僅停留在表象層面，而應該分析其深層次的原因。

（一）稅務行政審批制度改革具有系統性。稅務行政審批制度改革中，稅務機關既是改革的主體，又是改革的客體，是一場“自我革命”。難免有下不去手的時候，留下自己的主打“經營項目”。改革的過程是帶有既定利益者的特征來進行的，受到部門利益的抵御。個別層級以及人員在進行改革時也許更多考慮自己的特殊利益，而不是維護公共利益。這種利益的驅動使得他們極易對改革缺乏動力甚至轉化為改革的阻力，這也構成了改革的最根本障礙。

（二）稅務行政審批制度改革具有長期性。稅務行政審批制度改革受制于體制的歷史狀態，與國情、文化、納稅人的制度認知和適應能力等因素息息相關。國外發達國家稅務審批改革往往是漸進的道路，沒有統一的改革步驟，改革往往著眼于個量。其稅務審批改革往往沒有轟動性的成效，但其消極效應也小，改革成果比較容易鞏固。目前我們的改革有統一的改革要求和步驟，各級稅務都有統一的改革時間表，改革方式是總量的，運動式的。這樣的改革成就很輝煌，但容易走回頭路。因此，應從長遠考慮，從整體考慮。

（三）稅務行政審批制度改革具有合法性。稅務行政審批需要法律基礎，要經過嚴格的司法審查。否則，稅務管制和審批行為是無效的。我國法治建設可以說才剛剛起步，很多稅務審批沒有法律依據，或缺乏詳細的規定，稅務審批設定的法律依據薄弱。其依據往往只有內部規定，或者習慣性的做法。更嚴重的是，中國現行稅務行政訴訟的案件，在審理案件中，只能審查具體行政行為合法性，但不能審查抽象行政行為的合法性，這使得人民法院更加難以監督稅務行政審批活動。

（四）稅務行政審批制度改革具有艱巨性。相對于事后監督，事前審批省時、省力，因此，稅務管理還比較多地依賴行政審批，后續管理有待完善。稅務審批改革是為建立現代化稅務管理體制而破舊立新的一項艱巨工程，要與稅務職能轉變進程相協調，也是稅務職能轉變的突破點。就現階段而言，我們正處于新舊體制的轉換時期。稅務管理還承襲著舊體制的強大慣性，不可避免地在一定程度上延續舊體制的管理理念和管理模式。一些部門權責脫節，職責不清，推諉扯皮，層級結構和職能趨同，導致審批環節利益化，職能轉換尚不到位。

三、深化稅務行政審批制度改革的對策思考

我們在分析稅務行政審批制度改革存在的障礙的同時，根據稅務審批的行業特點，從革新管理理念，加強后續監管，加快職能轉變，提高立法層次，強化外部監督等方面提出相應對策。

（一）管理理念革新是深化稅務審批改革的價值基石。任何一項制度改革中都包含某種價值追求。稅收征管改革的實踐多次證明，改革首先應當體現為理念革新，理念革新是行為變革乃至稅務管理體制變革的價值基石。沒有穩定、持續、明晰的改革理念的指引和支撐，稅務審批改革就必然也是“撞墻式的條件反射”，往往陷入“循環怪圈”的泥潭，多數是應急型、淺層性和減量型的。審視當前改革實踐不難發現，由于改革價值取向比較模糊，導致當前改革往往是單純為了完成任務，減少審批項目而已。在衡量改革成效問題上，普遍把數量和比例指標作為唯一的標準。稅務審批制度改革成了一種強迫性的任務。因此，許多地方單純追求一定的削減百分比以完成任務，這也是有些地方完成減項指標而未根本轉變職能的癥結所在。稅務機關只有真正認知并確立權力有限、公共服務的法治理念并以之為指導，稅務審批制度改革才能取得預期效果。

（二）稅務職能轉變是深化稅務審批改革的關鍵環節。推進管理創新和自身建設，是稅務管理體制改革的主要任務，也是進一步深化稅務審批制度改革的關鍵。稅務審批制度改革是稅務機關角色定位、行為觀念和行為方式的根本性轉變。應將服務、合作、責任、法治作為行為導向，并從根本上改進管理方式。從改革后納稅人感受看，那些備案類減免和轉入日常工作的事項更牽動著他們的心。目前稅務審批制度從“嚴入寬管”轉變到“寬入嚴管”之后，稅務機關將怎樣“嚴管”企業，如何用規則限制“自由”，這些問題不僅關系企業納稅成本，還將左右稅收法治環境。我們認為，稅務審批改革是手段，轉變稅務職能是目的。深化改革要與轉變職能結合起來。也只有這樣，才更能體現審批改革的本質，從而真正實現還權于納稅人的改革目標。

（三）落實執法責任制是深化稅務審批改革的有效保障。在誠信納稅人普遍渴求減少“看門者”，增加“清洗者”的大背景下，精簡審批事項，規范審批行為是稅務審批改革的重要內容，但不是唯一內容，需要有效的后續監管來填補管理真空。稅務機關應進一步健全執法責任制和過錯追究制，明確崗責體系，前臺受理承擔邏輯審核職責，事后監督承擔真實調查職責。由于稅務行政審批項目涉及的內容只是認可、核準和登記三種形式，不涉及國家經濟安全、公共利益、生命財產安全等重要事項。因此應簡單明了，并向社會正式公布。積極完善網上審批制度，采取有效措施擴大網上審批的使用面。實施網上審批事項受理審核情況的執法責任制自動化考核。作為事后監督的主要措施，稅源監控、納稅評估和稅務稽查，應該互相配合，合理運用。同時把轉變干部作風，提高干部素質落實到稅務審批行為中。

（四）提高法制素養是深化稅務審批改革的重要前提。設立、修改、廢除稅務行政審批屬于立法行為，都必須符合《立法法》所確定的有權機關、立法體制和法定程序。原有不符合現行法律規定的稅務行政審批項目，應該一律廢止。到目前為止，國家稅務總局經過國務院確認的現行有效的行政許可項目為4項，非許可行政審批項目有25項，大多仍來源于部門規章和部門文件，存在一定的先天不足。在稅務行政審批設定上，各級人大常委會應依法撤銷下級人大和同級政府超越法定權限，擅自設立限制或剝奪納稅人合法權益的不當審批。國務院應加強對行政審批從設定到實施的全程監管，并依法定程序確認和公布。國家稅務總局需進一步制定稅務非許可審批項目設定制度，明確設定權限、內容、要求和程序，強化稅務非許可審批項目設定管理，進一步調整、壓縮非許可審批項目。司法機關要以受理行政訴訟的方式進行司法審查，連帶監督稅務審批設定的合法性。

（五）強化外部監督是深化稅務審批改革的重要動力。積極建立和完善行政審批信息公開制度、行政審批決定公示制度、行政審批聽證制度、行政審批跟蹤和信息反饋制度、重大行政審批決定報告等制度。充分發揮人大、紀委、監察、審計、檢察院、法院等監督機構對稅務機關的法定監督職能，對不依法實施行政許可和行政審批的行為，及時給予糾正和處理。同時進一步發揮社會公眾監督的作用，建立社會監督的激勵機制，完善法律救濟程序，暢通外部監督渠道，充分保障納稅人的陳述權、申辯權、保密權、聽證權等法定權利，通過納稅人權利的行使來制約執法權力的缺位和越位。積極完善行業協會，培育中介組織，大膽引入市場競爭機制，從而建立規范高效的審批運行機制。