行政組織國資管理革新

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行政事業單位國有資產程度不同地存在著管理欠規范現象。理順行政單位國有資產管理體制已成為時下當務之急。如何根據落實科學發展觀和建設服務型政府的要求，結合公共財政框架的建設，加強行政事業單位國有資產的管理，加快改革行政事業單位資產管理體制顯得尤為迫切和重要［1］。本文將就如何加強行政事業單位國有資產管理，防范國有資產流失，確保賬實相符問題，結合實際展開分析以圖找到解決問題的途徑。

一、行政事業單位國有資產管理概述

行政事業單位國有資產在法律上為國家所有，是由行政事業單位占用并可計量的經濟資源的總和。加強行政事業單位國有資產管理體制改革，有利于完善社會主義市場經濟體制、完善公共財政體制、改善經濟和社會發展環境，也有助于提升財政配置資源效率，從源頭上預防和化解腐敗問題。2006年底至2007年10月的全國行政事業單位資產清查結果顯示，截至2006年底，我國行政事業單位國有資產總額為8.01萬億元。在全部的國有資產中，行政事業單位凈資產數為5.31萬億元，占國有凈資產總額的35.14%；固定資產總額為4.18萬億元，其中土地、房屋及構筑物所占比重是66.45%。改革開放以來，隨著我國經濟發展和公共財政制度的逐步建立，行政事業單位國有資產數量和質量也正在不斷改善。從數量上看，行政事業單位國有資產總量不斷攀升，非經營性國有資產已達4萬億元，目前已占到國有資產總量的35%［2］。

當前，我國行政事業國有資產主要有三種管理模式。一是機關內各單位的管理模式。依照現行資產管理有關規定，機關內各單位無論什么資金來源形成的資產，一般應由各級機關事務管理局統一核算、統一管理。二是在機關之外辦公部門、單位的管理模式。除機關內各單位外，在外辦公并列入部門預算的單位，大都擁有各自的辦公用房及其他國有資產，還自行使用并掌握資產方面的專項經費。三是臨時或專項工作機構的資產管理模式。部分臨時機構、各類指揮部的工作也需要一定數量的國有資產，這些資產由臨時或專項工作機構負責管理使用，大都屬于監管的空白區。此類管理模式所占行政事業單位國有資產管理比重較小。2006年7月1日起施行的《行政單位國有資產管理暫行辦法》和《事業單位國有資產管理暫行辦法》，構建出行政事業單位國有資產從形成、使用到處置的有效監管體系，同時明確了“由各級財政部門、主管部門和行政事業單位各自負責，各級財政部門開展對行政事業單位國有資產的綜合管理；主管部門則負責對本部門所屬事業單位國有資產進行監督管理，由行政事業單位負責對本單位國有資產進行具體管理”的管理體制。

二、發達國家和地區公共財產管理的經驗與啟示

不少成熟市場經濟國家的政府財產范疇雖未與我國行政事業單位國有資產完全對等，但在管理方式等方面有著諸多類似和相通之處，可為借鑒。

（一）管理模式

從美國、加拿大、德國、澳大利亞、日本、韓國等國家公共財產管理的實踐中可以總結出以下模式。

1.日韓模式

日本對國有資產實施分類管理，有綜合管理、行政資產管理等。該國行政資產由政府各行政部門最高層次官員管理，除法律規定以外，不允許隨意處理或抵押給民間企業團體及個人。綜合管理涵蓋國有資產管理的綜合協調及相關規章制度的設計、制定等。日本財務省財務局是日本國有資產的主管部門，負責國有資產的全面綜合管理，各省、廳為資產管理的執行單位。韓國國有資產管理原則為“多級負責、分類管理”，由中央政府和地方政府多級負責，中央政府各部門和團體分管其所屬部門和團體的國有財產，地方國有財產則受財政經濟部委托，由直轄市、道、自治團體總管，并且經直轄市、道、自治政府將管理權責下放到各市、郡管理；統籌管理韓國國有財產的部門為該國財政經濟部，該部長官（部長）負總責。

2.美加模式

“集中管理，分散使用”是美國聯邦政府資產管理的總體原則，主要開展動產與不動產的分類管理。美國的總統預算辦公室和財政部負責國有資產預算管理，國會是預算審批機構，財政部負責管理投資于企業的非經營性公有資產；聯邦行政服務總局于1949年成立，是聯邦政府資產管理的最高執行機構，對使用政府財產的政府公司，設立了國會聽證會、公民監督、政府審計的三方監督制度，該行政服務總局負責管理用于行政服務的公有資產，負責聯邦行政資產及行政服務的采購供應、維修處置，對聯邦政府資產實行集中管理。加拿大由為政府開展支持保障的共同服務部門牽頭，對聯邦政府資產實行集中統一的管理，財政部和國庫委員會為資產預算負責機構，公共工程和政府服務部為該國資產管理機構，肩負著為整個聯邦政府提供后勤保障服務的責任，在聯邦政府資產管理方面的作用至關重要。

3.德國和澳大利亞模式

德國聯邦政府的資產主管部門是聯邦財政部，聯邦資產管理局隸屬于財政部，負責對分布在全國的聯邦資產實行管理。聯邦財政部以五年財政計劃為根據統籌編制年度預算草案，各部門依據財政部下達的預算編制通知上報預算草案，聯邦財政部則會同聯邦議院對預算草案予以審議。澳大利亞聯邦政府財產的管理與運行，包括管理聯邦政府物產以及制定政府物業管理、購置政策等，主要由機關事務部來負責。財政部和金融管理部下設的澳洲工程局主要負責聯邦政府辦公用房和設施設備等資產的管理，由聯邦政府授權對政府財產實施完全商業化管理，州及地方政府資產則多由公共事務局管理。各資產使用部門在向該國財政部申報預算且由國會討論通過后，將獲得一定數目的財政資金，并向房產管理機構提出使用辦公用房的申請，經由房產管理機構統一調配自有辦公用房，或進行市場租賃，但須向房產管理機構支付使用租金。

（二）經驗與啟示

以上國家公共財產管理模式對我國行政事業單位國有資產管理在法治化進程、介入領域、管理體系及監督制約制度等方面均具一定的借鑒意義。

1.政府資產管理法治化和專業化通過政府對資產的法治化管理，在促進資產管理規范化和制度化，提升透明度及資產管理效率的同時，成熟市場經濟國家還普遍開展對部分政府財產的專業化管理。該類管理有利于避免財產的重復購置與閑置浪費，進一步提升政府財產的使用效率［3］。

2.政府資產很少直接介入市場競爭領域政府資產在市場經濟較完善的國家，僅限在行政職能履行和公益公共服務提供等市場效用不夠明顯的領域。

3.有效推動社會事業產業化、政府用房市場化市場經濟較發達的國家除部分不盈利而社會又迫切需要的公益公共性領域由政府投資外，對文化等社會事業本身不參與投資運作，而是通過制定法律法規和周密完善的管理監督措施，按照市場化要求面向社會尋求對社會事業和產業發展的支持。同時著手探索內部結算、商品化供應的租賃制度，以市場化手段調節調整政府房產的結構和分配使用，鼓勵使用單位節約空間，客觀上也為節約并明晰政府的行政運行成本打下基礎并創造條件。

4.政府資產管理體系較為完善在政府資產管理中，市場經濟發達國家履行的重要原則之一就是不斷建立健全政府資產管理體系，并對各級管理機構的職責權限和分工作出明確規定。

5.監督制度嚴格規范許多市場經濟發達國家著手建立了嚴格規范、相互制約的政府財產管理監督督查制度，以有效防范政府財產管理中的失職、瀆職行為與失范、腐敗現象。

三、行政事業單位國有資產管理存在的主要問題及成因

長期來看，受到計劃經濟下管理方式的影響，中國行政事業單位國有資產管理問題重重，阻礙了公共財政體系的運行和發展，主要體現在以下幾個方面：

（一）思想認識不到位

在傳統的政企事一體化的管理模式下，受利益驅動、責任意識缺失等因素影響，各單位缺乏明確的目標、責任和權利，對國有資產管理有一些錯誤的觀念和認識，認為行政事業單位國有資產是為社會提供服務的，不可計算效益，超預算或無預算購建國有資產不違反財經紀律，出現缺口還會由財政來承擔，造成資產管理權責不清、人員素質不高、硬件不足、資產隨意處置、忽視對流動資產和無形資產管理等，使得資產在使用、管理中漏洞頻出。

（二）管理機制不健全

從資產形成、使用到處置，缺少有效的管理機制。在資產形成與配置環節，增量投入和存量調整銜接不到位，由于缺乏合理統一配置標準，導致部門、單位間配置不公平。在資產使用機制上，存在資金投入與資產使用績效考評的脫節、約束和激勵機制不到位等問題，導致行政事業單位國有資產使用效率普遍較低。在資產處置機制上，資產與收入管理脫節，行政事業單位國有資產處于低效、閑置甚至冬眠狀態，對于閑置資產和利用效率不高資產，不能及時調配，影響了資產的管理效能、使用效果和壽命，不能保值增值，也難以充分發揮存量資產的潛在價值。

（三）會計核算與監督不到位

會計核算制度有漏洞，無法全面準確地記錄和反映其財務狀況及運營效果，難以真實、準確地反映行政事業單位提供公共產品和公共服務的成本耗費與效率水平。會計監督也缺乏力度，多數單位沒有設置專職部門或人員具體負責實物資產的管理，導致使用管理職責不清、出租及處置隨意、資產流失等問題的產生，從而也造成底數不清、賬目不明。一是存在虛賬和賬外資產現象，部分單位建設的辦公用房、公益設施等資產，已經投入使用達數年，其工程支出始終未入固定資產賬戶；二是產權意識淡薄，有些單位資產的原始產權證件不完備，資產存在著潛在流失的危險；三是缺少上級部門劃撥、調撥資產給下級單位時或接受捐贈部分資產的原始手續或票據，致使資產游離于賬外；四是對固定資產已有的增減值變化，某些單位未及時予以財務處理，對部分長期掛賬的資產未能及時進行清理；五是部分基層單位納入統一集中核算后，固定資產管理方面仍不到位，如有些單位財務交接時，未及時盤點固定資產、進行賬實核對。

（四）管理體制不順

問題癥結的根源還在于體制方面的問題。國有資產管理機構設置不合理、不規范，管理職責不清、職能交叉。資產管理信息共享程度較低，而且對違規違法現象也束手無策。國有資產管理體制脫節于財政預算和財務管理體制，弱化了監督管理手段，部分行政事業單位業務管理與價值管理的銜接不力，致使各單位不能服從于統一管理和協調，沒有建立起有效的國有資產管理評價體系，形成了行政事業單位國有資產政府所有、部門占有的無序狀態，也導致了國有資產基礎層面的管理尚不牢固。造成這種局面的原因主要有：一是現有管理人員業務素質不高，資產信息管理系統的數據分析、服務決策等作用沒有得到充分發揮，致使資產管理手段不科學，有效資產管理缺失。二是國有資產特別是固定資產的賬目登記有待規范，有些單位不設固定資產明細賬，更無法實現固定資產賬實與賬卡的相符，缺少對實物資產控制，部分單位固定資產支出方面無明細單，賬實無從核對，固定資產也無法予以登記。三是國有資產管理缺少制度約束或有制度沒有真正實行。很多行政事業單位的資產無賬可查，沒有完整的產權登記，家底不清，導致對這部分資產管理手段落后。四是內部財務控制與核算不完善。大多數單位賬物都由同一人管理，監督制約機制缺乏，成批物品采購“化整為零”，規避政府采購監督，購置或建成相關資產后缺少應有的驗收手續。

（五）管理制度不健全

一是各單位資產的實物管理與預算管理、價值管理銜接不力。行政部門負責實物管理，財務部門則負責賬務管理，監管權責不清晰；會計核算中心（國庫集中收付中心）業務量大、人員少，難以盤點控制各單位的固定資產，而單位固定資產管理則“無賬可查”，極易造成賬物管理的脫節。二是財政資金的供求矛盾加劇。資產更新與購置的預算安排不能嚴格依照工作需要予以科學合理安排，使得資產的預算安排常常出現供不應求局面，另一方面各單位因占有行政資源的無償性，引發相互攀比、樹立政績等的內部擴張訴求，爭項目、爭資金比比皆是，無形中造成了行政資源的浪費、資金供給的緊張。三是財政的分配和調控能力逐漸削弱。因為各單位國有資產存量由于財政支出產生的失衡，加之產權混亂、分散，財政部門很難完全掌握現有資產底數、構成及現狀，資產購置管理粗放，且時常出現隨意、重復現象，進一步加速了資產閑置、流失，增加了政府行政成本，有些單位甚至直接以行政命令代替增量調控，造成當年財政支出預算結構很難得到優化，在嚴重弱化資產財政預算分配能力的同時，無形中也造成了國有資產的大量流失。四是缺乏規范的資產形成制度和確保資產配置科學合理的資產配備制度。各級立法機關與管理部門對行政事業國有資產的管理僅僅是制定了一些規范和辦法，如建立了產權登記制度、統計制度、“非轉經”評估處置辦法等，不少管理辦法流于形式，且部分法規、制度之間互有矛盾，使執行部門無所適從。而管理制度不完善，是導致行政事業單位國有資產管理乏力的主因之一。

四、加強行政事業單位國有資產管理的途徑

在改進行政事業單位國有資產管理的過程中，除了從理論層面重新審視行政事業單位國有資產的性質和特點，借鑒發達國家或地區的先進經驗與成功做法外，還需要結合國內的實際情況，摸清薄弱環節，有針對性地探索與社會主義市場經濟體制相適應的整體改革思路，從體制、機制、制度完善等諸多方面探索加強我國行政事業單位國有資產管理的途徑。

（一）理順管理體制

在公共財政模式下三層次的國有資產管理體制是一種十分有效的管理體系。第一層次為財政部門牽頭成立的國有資產管理委員會，屬于領導決策機構，其主要職責是：對國有資產管理行使領導權，依法研究制定國有資產管理辦法和規定，決策國有資產管理方面的重大事項；第二層次為主管部門，即資產管理機構或資產經營公司，內設行政事業單位國有資產管理、監督和使用成本中心，該成本中心主要負責：劃分成本責任；加強成本管理；合理劃分管理和使用權力及劃分責任，加強與預算管理部門的協調配合；第三層次為行政事業單位，對本單位占有、使用的國有資產實施具體管理。

（二）健全監督管理機制

一是要建立國有資產管理與預算管理相結合機制。其核心是要建立科學合理的行政事業性資產預算管理制度。要完善部門預算編制，統一預算內外資金。資產配置方面實行資金預算聯合會審；資產使用方面實行資產和資金使用績效考核；資產處置方面資產處置與收益統管相結合。二是建立國有資產管理與財務管理相結合機制。行政事業單位財務實行會計集中核算，會計核算中心（國庫集中收付中心）不能參與單位資產的管理。各行政事業單位要建立資產備查登記簿、固定資產卡片等，定期與核算中心的賬務進行核對，對賬實不符的要及時查找原因；對未入賬、報廢報損資產及時辦理相關手續，進行賬務處理；把資產管理納入到日常工作考核中來。

三是要建立國有資產購置與政府采購相銜接機制。行政事業單位資產購置全部納入政府采購，不僅能降低資產成本，提升公共支出和資產配置效率，還能實現資產源頭控制。由國資監管部門編制并下達國有資產年度購置計劃，并報政府采購部門備案；政府采購部門組織實施資產政府采購，并將相關結果隨時反饋給國資監管部門；國資監管部門要密切聯系政府采購部門，確保全面掌握資產采購信息，為資產全過程管理打下堅實基礎。

四是要健全國有資產的處置機制。本著物盡其用原則開展調劑、處置，提倡占用單位積極運用拍賣、租賃等形式促進資產流動，及時清理閑置資產；由國有資產監管部門根據不同單位的資產狀況和使用要求無償調撥、重新配置，組織開展對行政事業單位閑置資產的申報、登記和評估定價，按照有償使用的原則處置和調劑，將閑置資產轉化為新的有效資產，以最大限度提高資產使用效率，節約財政支出。

五是創新并建立分類管理的運行機制。非經營性資產實行委托管理的方式。對純粹行政辦公用物業，授權各行政部門使用；對學校、文化場所、醫院等公益性物業實行部門管理，明確管理單位及保值增值責任。經營性資產，積極探索創新市場化運作運營機制，以國資委授權經營方式統一經營，收益上繳財政，對未列入行政辦公用途的事業單位公建物業和空置物業實行以社會化管理或多種形式營運的資本化管理，要發揮好國有資產經營公司作用，對非行政用途資產和以往對外投資產生的債權，可經由評估及債務清理，分層次分階段劃轉到國有資產經營公司，并通過委托、置換、外租等方式開展運營，由經營公司負責行使國有資產出資人的權利，對國有股份予以優化并收繳收益。六是健全監督機制。以強化使用管理、加強處置管理完善收入管理、規范配置程序為重點，由財政部門具體擔負資產監管，防止資產流失和腐敗形成。

（三）強化基礎管理，制定和完善監管方面的法規和制度

要樹立國有資產意識，從思想上重視對國有資產的管理。為防止國有資產流失，要立足于加強對存量和增量的調控，建立資產由“入口”至“出口”的各項管理制度。深入推進資產整合利用，充分利用現有資源，為解決目前行政事業單位占有較多經營性資產問題，應規范行政事業單位資產的配置范圍，與行使職能無直接關系和市場能提供商品、勞務的大量經營性資產，則應逐步剝離，通過合理配置、盤活存量來解決再投入資金需求，實現對這些國有資產由配置、使用直到處置等各階段的有效動態管理。還應當制定資產配置使用的實物配備標準與價值定額，健全完善資產處置的程序，行政事業單位資產產權是歸屬國家所有的，為保護國家所有權益不受侵害，行政事業單位資產處置務必納入政府財政部門的監管。具體說來，一是建立國有資產清查登記和閑置資產統一調劑等制度，對辦公用房及車輛依據不同職級來相應規定實物配備標準和價值定額，完善相關資產購置預算、清產核資、產權登記、資產臺賬、“政府公物倉”、資產共享、內控制度等基礎性工作法規和制度。二是改革現行行政事業單位的固定資產計價折舊制度，設立科學合理的固定資產計價體系。三是結合部門預算改革，強化事前資產預算、購置、處置等事項審核，對取得的資產處置收益應當按照政府有關非稅收入的管理規定，制定統一的收繳計算辦法，實行嚴格的收支兩條線規定，納入單位預算管理。四是實行有償轉讓原則，建立資產績效獎懲和考核制度。五是建立資產管理問責辦法等資產管理追責制度，明確固定資產管理主體及其具體職責。

同時，在基礎管理方面，一是要提高會計核算水平和資產管理人員業務素質，完善資產動態信息化管理體系。通過建立靈活多樣的培訓機制，積極提升資產管理人員的業務技能及管理水平，確保不斷加大對國有資產的監管力度，有效堵塞國有資產管理的各類漏洞，防范國有資產的人為流失。二是定期資產清查以保證賬實相符，尤其是要加強對已“非轉經”資產和處置資產的審批管理。三是努力提高資產的使用效率，全面掌握各單位國有資產供需信息，建立跨部門的國有資產交易市場，實現資產的應時全新組合，將閑置資源轉化為有效資源，做到物盡其用、物盡其效。