行政環境與公共行政的關聯

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1引言

當代著名行政學家里格斯在其所著的《行政生態學》一書中，提出了一個重要的觀點，即要了解一個國家的公共行政，不能只是從行政本身作孤立的描述和比較，必須進一步了解它與周圍環境的相互關系。他認為影響一個國家的生態因素是多種多樣的，影響程度也是不同的，在書中他歸納出了最重要的五種：經濟、社會、溝通網、符號系統、政治架構，并深度剖析了這幾種生態因素與公共行政之間的關系，當然他的闡述主要是結合其另一主要理論———即根據不同的社會形態，里格斯提出了三種不同的行政模式：融合的行政模式、棱柱的行政模式和衍射的行政模式，并分別以這三種行政模式的代表國家古代泰國、現代泰國、現代美國為例。本文主要是通過解析美國的生態因素與公共行政之間復雜的關系，從而達到對中國公共行政模式的認識以及指導的目的。

2美國行政生態環境與公共行政的關系

2．1經濟因素與公共行政

在像美國這種現代工業社會中，經濟結構是“市場—企業”的結構，即社會經濟運作遵守價值規律，用最少的投入獲得最大的產出。在這種經濟結構下，整個美國的行政制度也呈現出市場化、商品化的特點。例如，公共行政人員的“才力”就相當于商品，他們出售自己的才力服務于行政，公務員的身份只被看作是一個職業，他們與政府的關系是“契約式”。因此可以把美國行政機構看做是一個市場，在這個市場里，每個行政官員用最經濟有效的方法，最大限度地完成其規定的任務，實現其特定的目標，簡而言之，行政機構就是經濟市場的相對物，二者都是功利理性的、經濟有效的。但同時我們也必須認識到美國自由的經濟市場亦需要專業的公共行政的監督管理。所以說美國的市場經濟制度與其特有的公共行政是相互依賴，相輔相成的，無市場經濟制度的支持，則行政制度不能自存；反之，無行政制度的支持，則市場經濟制度亦趨于崩潰。

2．2社會因素與公共行政

美國的社會結構很復雜，功能繁多的社團和開放的階級結構是其社會的典型特征。

（1）舉足輕重的社團與公共行政。美國因社會分工極為發達，社會結構高度分化，因而代表著各種不同社會利益的功能性團體也種類繁多，并且與公共行政的關系密切。首先，社團的邏輯結構被轉移到公共行政中。整個國家被看作是一個社團，社團的基礎是契約，而國家的契約就是憲法，規制了所有會員的目的。一個人只要同意這些目的并滿足其特殊的條件，即可成為其公民，同時，若他選擇另一個國籍時，也可自由地退出。政府機構就是國家這個社團的官僚治體，花費公民的稅收，對公民負有責任。其次，社團成為各種利益的匯聚點和表達者。社會各階層、各利益團體通過社團向政府施加壓力，影響行政，它變成了公民與政府之間的媒介，許多特殊的利益通過它從公民轉遷到政府。第三，政府也通過社團來表達自己的目的。政府依賴社團協助，實現各種計劃和政策。美國政府政策的擬定，甚至會需要事先征得各社團的同意和支持，而政策的推行，若沒有社團的幫助，亦寸步難行。

（2）開放流動的階級結構與公共行政。美國社會階級之間的流動性很大，可上可下，受之影響，美國整個的官僚治體不被認為具有任何固定的階級地位，行政職務只是一種職業，與醫生老師等無異。同時整個官僚治體內部的甄選與升遷非常開明，大部分人是高度流動的。在官僚層梯中，占最低位的，并不一定在社會階級制度中占最低層，而在官僚層梯中居高位者，也并不一定在社會階級制度中占最高層。同樣地，美國的這種官僚體系，其高度流動性和自由平等的進出機制亦進一步加強了美國社會階級結構的流動性。

2．3溝通網與公共行政

在美國，社會中同一的語言以及識字的普遍性使美國人之間的溝通不會感到困難，而工業發展的結果使社會不僅高度動員，而且高度同化，無線電、電視、電影等發展使整個美國天涯若比鄰，被里格斯稱為一元化的社會。在一元化的社會里，社會大眾與行政官員之間能使用共同的語言與價值系統，溝通無礙。雖然社會存在不同利益團體，但是他們的基本價值觀是一致的，彼此之間可以調和折中，所以他們可以聚匯各方利益形成一致的“公共輿論”來影響公共行政。行政官員在作出政策或者是執行政策的過程中亦需要這些“輿論”的監督與參與，多數政策的出臺亦是為了響應“輿論”。龐大的溝通網使得美國公共行政管理的障礙少了很多。

2．4符號系統與公共行政

美國是以民主、自由理念建國的，“主權在民”、“人生而平等”、“天賦人權神圣不可侵犯”是美國人的政治神話，因而她的整個行政結構———甄拔、升遷及組織的方式都反映了她的政治神話：政府的權威來自于人民的同意，行政機構中只對人民負責。政府官員任何行為都受到民眾的監督，民眾的輿論對其形成一種壓力。行政官員必須隨時表明他們是真正的公仆，而非執行權力的官老爺。美國的政治神話創造了一個負責任的政府及其特殊的行政模式，而同時美國公眾對其政治神話的高度的共同意識，亦賦予了政府權威高度的合法性。2．5政治構架與公共行政行政與政治分離的政治架構在美國體現的淋漓盡致，“政客”是人民選舉出來的，他們制定大部分政策，而行政人員主要負責執行政策。簡單的說，行政行為從源泉上是受到公民的監督的，美國的“非官僚權利”對“官僚權利”的規制其實已經納入“法治系統”和“憲法模式”里了。美國民主和自由的共同意識以及政行分離的政治架構，構建了美國特有的公共行政模式，同時公共行政也在強化著這種意識和架構。

3結語

通過對美國的行政環境與公共行政的關系的了解，一方面我們認識到行政生態環境是公共行政賴以生存和發展的基本條件，影響公共行政目標的制定、機構的設置和行政行為方式的選擇，以及行政目標的實現，即有什么樣的行政環境就有什么樣的行政管理，但同時公共行政也影響和改變著行政環境，它們之間是辨證統一的關系。另一方面給我們帶來的啟示就是要從不同的社會生態環境背景去看公共行政模式，任何一個社會都會有相應的公共行政模式。因為構成行政生態環境的因素在不同的國家和地區，發展水平有著很大的差異性，只要是適應其現狀的就是最理想的行政模式。就我國來說，相對于美國公共行政的“市場化”、“職業化”、“民主化”，我國的公共行政似乎滯后很多，但不能因此就說中國的行政模式是不好的。中國的國情非常復雜，自改革開放以來從集體經濟到發展社會主義市場經濟，我國的經濟、社會等行政環境幾經動蕩，在這種情形下，我國的公共行政為了適應行政環境的發展需要，也隨之進行了一系列的變革，提出了從全能政府走向效能政府、從無限政府走向有限政府、從控制政府走向服務政府，注重行政行為的公開性與透明性等等改革措施，可以看到我國行政模式的選擇是基于中國的國情，是符合中國的行政生態環境的，并且與時俱進，隨著行政生態環境的變遷不斷地調整行政體系，一直以建設高效、服務的政府為目標。相信隨著時代的發展，中國經濟、社會將會迎來新的發展新的氣象，新的行政生態環境必將塑造一支令人滿意的行政隊伍，政府公共行政必會為人民所認同接受。