相鄰關系行政行為補償規則

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一、問題的提出

土地乃生存之本，雖經人為劃分利用，但鑒于土地延綿且界域不分的特性，一方在利用土地及其之上的不動產時，不可避免地影響到相鄰他方土地等不動產的使用。為調整和解決該利益沖突，早在羅馬法時期就萌芽出專門規范此等利益沖突的法律規范，只不過沒有以“相鄰關系”概念相稱罷了，真正確立相鄰關系理論則是在資本主義時期。此后，相鄰關系在世界各國的民法制度中予以傳承并不斷擴展。自1986年《民法通則》始，經《民通意見》至《物權法》頒布，相鄰關系制度在我國立法上實現了從無到有的轉變。但是一項制度存在的價值不僅在于其對權利的確認，更在于其對權利的保護。就民法相鄰關系制度而言，具有兩種意義上之保護手段。一種是針對平等自然人間的賠償和補償制度，另一種是行政行為介入時的補償制度。于第一種情形自不必多言，是民法制度價值和規范目的的主要體現。關鍵是當行政行為介入相鄰關系時應如何解決補償問題？質言之，當以公共利益為目的的政府行為侵害個人相鄰權時，應賦予何者更優先的考量地位？得出最終判斷的依據是什么？對于受損害方又該如何救濟？這些尚未解決的問題就是本文之出發點和擬研究之內容。

二、相鄰關系補償之理論前提

1．自然人之限度。相鄰關系最根本之任務在于使雙方權利義務之間確立一條合理界線，法律完成這一任務的技術就是設定一種特殊義務，稱為“容忍義務”。關于這一問題于解釋論存有不同見解。第一，情勢限制理論。該理論依據“所有權承擔義務”之精神構建，故其又稱為不動產所有權之“情勢義務”理論，含義為：每一塊不動產都和它的位置、狀況、地理環境、風景、大自然等因素，也就是它的“情勢”緊密聯系。因此，不動產所有權人在行使其權利時必須考慮這些情勢并遵守因“情勢限制性”而產生的社會義務，在其特定情勢下從土地獲得收益或為處分。該理論強調不動產所有權的享有和行使必須服從于社會的平等和公眾利益。第二，強制犧牲論，又為“私法的強制犧牲”說，為德國近代法上一項重要概念，它認為法律之所以要求相鄰關系中一方當事人須向另一方當事人支付補償金，其理由在于相鄰關系中不動產所有或利用權受限制的一方付出了私法上的“強制犧牲”。這種強制犧牲的關鍵，在于加害者的行為本身具有合法性或公益性。可見，按照上述理論，相鄰關系中容忍義務存在的重大依據在于相鄰一方之行為具有合法性、公益性或者說為公共利益而為之。而政府作為社會服務部門其為執行公權力而從事的行為具有天然的公益屬性，所以當以公共利益為目的從事政府行為或政府授權主體所為行為，公共利益優先于個人利益，相鄰自然人應負一定的容忍義務。但是這種容忍不是無限度的，它必須在一定范圍內方能發生。

2．行政行為之限度。相鄰自然人之間的容忍義務毋庸置疑為雙方互負形式。而在實踐中，一些不動產，例如城市道路、廣場，均佇立于土地不動產之上且由公共行政機關供給公眾使用。這些“公物”與周邊相鄰的“私物”———常見的是私人土地不動產、建筑物等，理應屬于《物權法》上之相鄰關系。但由于主體地位間不平等性，此類行政機關與自然人之間的相鄰關系所涉容忍義務就成為了自然人的單獨責任，那么相對應之行政行為之義務為何？這無疑是處理行政相鄰關系糾紛的難題與關鍵所在。各國對此亦進行了長期探索，形成了諸多理論，譬如法國損害“異常性”標準、德國之“場所慣行性”理論、日本之“忍受限度”論等，不乏有益嘗試。這些理論共通之處在于，均認為行政行為必須基于社會公共利益之需要才可使公民、法人或其他社會組織的合法權益遭受特別損失，而自然人的容忍義務不能超過社會正常的、一般人的容忍程度。但是具體落腳于司法實踐卻遠比理論復雜，法官需在事實與規則之關聯度上權衡各方利益，進行能動的司法。有學者對法官可參考的具體因素作出有益歸納，值得借鑒：第一，行政行為是否具有正當的權益。第二，受損利益的性質與程度。第三，行政行為的性質和程度。第四，行政機關是否能采取經濟、技術上的可期待的防止措施。第五，行政行為是否違反了公序良俗原則。第六，行政行為是否違反了當地習慣。通過對以上標準的判斷，才能得出行政行為是否優于自然人相鄰權并加以補償的合理性結論。

三、我國相鄰關系補償的法律評價

無可厚非，從《民通》原則化規定到《物權法》體系化安排，相鄰關系制度在我國民法框架內逐漸得以完善，相關內容也較之過往更為豐滿和翔實。但是就補償制度而言，卻難以令人滿意。這主要表現于以下幾個方面：

1．賠償、補償不分。按照民法一般理論，賠償發生之情形在于一方存在過錯，適用過錯責任原則和無過錯責任原則。相比之下，補償則出現在雙方均無過錯，適用公平責任解決糾紛的情況，屬于非過錯歸責形式。就公權力介入相鄰關系而言，因行政行為行使是以公共利益為目的，不存在故意損害相鄰關系權利人的情形。因此，只產生相應的補償問題而非賠償。按照這一理解，《民通》第83條和《物權法》第92條中，所指賠償應做擴大解釋，理解為補償和賠償。因為在這兩個條文之中，并沒有明確相鄰關系主體是否在過錯情況下才承擔賠償責任，所以83條和92條中造成損害的情況應該按照《民通意見》第99條的規定，分情況對待。

2．補償客體不明。我們暫且把《民通》第83條，《民通意見》第99條，第100條，以及《物權法》第92條之規定統稱為相鄰關系補償條款。就時間順序而言，補償主體在上述三個法律文本中經歷了如下變化：不動產相鄰方—→相鄰一方—→不動產權利人。《民通意見》作為對《民通》的解釋文件，其所稱相鄰一方應該與不動產相鄰方屬同種含義，且就《民通意見》所涉及之相鄰關系類型看，亦未曾脫離不動產的射程范圍。所以前兩種補償主體應屬相同內涵。然而，物權法中不動產權利人是否與不動產相鄰方內容一致？答案是否定的。從文義上解釋，應涵蓋了所有不動產使用權人，“不動產權利人”包括所有權人、他物權人、債權人。而“不動產相鄰方”范圍則更加廣泛，除上述所有不動產使用權人外，也包括無權占有人。顯然，這一范圍太過寬泛。通說認為，相鄰關系的本質在于規范和協調不動產利益，而這種利益必須是正當且合法，同時鑒于補償的無過錯性，無權占有人應首先排除在外。故物權法的主體規定更為合理。

3．補償標準模糊。雖然上述條款或明確或隱含了補償含義，但對于補償標準卻未加規范。《中華人民共和國環境噪聲污染防治法》中雖規定了調節、起訴兩種救濟途徑，但具體如何補償則未有涉及，而物權法更是對此問題只字未提。《民通意見》將補償標準定位于“合理”，實難說是精確的衡量標準，因此，在實踐中，如何就補償方式和數額進行確定就成為了影響執行的重大障礙。

4．補償類型狹隘。通過上述回顧，不難發現，《民通意見》中僅對排水相鄰關系和通行相鄰關系作出補償規定，那么是否意味著其他類型的相鄰關系均不存在補償問題？顯然，我們的答案只能是否定的。應該注意到的是，在由人民大學民商法研究中心主持的《物權法草案建議稿》第204條中，規定了履行相鄰關系義務一方的補償請求權。其內容為：因履行相鄰關系義務而受損失的，可要求受益人予以補償。該條文作為一般性適用條款，規范所有類型相鄰關系的思想值得肯定。但是這一條文單獨出現在相鄰關系一章節中，略顯不妥。應把補償制度的條文分別規定于其所屬的各個具體的相鄰關系中似乎更為合適，易于實務操作。具體解決方案將于下文繼續探討。

四、相鄰關系中行政行為對自然人補償之完善途徑

1．補償性質。在調整相鄰關系沖突的補償規范基礎上，各國(地區)形成了一定的補償金制度。包括德國在內的日本、意大利和我國臺灣地區均規定有補償金制度，但用語不盡一致。有稱“損害賠償”，有運用“補償”一語，亦有使用“損害補償”。雖名稱不同，卻于設立該制度所欲達成之目的上并無差異。概覽之，補償金條款于內容上可劃分兩類：一是對價性質的補償金，一是補償性質的補償金。對價性質的補償金不以損害的實際發生為必要，即使沒有發生損害，也要支付補償金。與此相反，補償金之支付以有實際損害為必要，但不以過失為要件的，則屬補償性質的補償金。如臺灣地區民法第783條：“土地所有人因其家用或利用土地所必要、非以過巨之費用及勞力不能之者，得支付補償金，對鄰地所有人請求給予補償。”該條所指的補償就屬于第一種意義上的對價補償金。而我國《民通意見》規定的補償金則屬于第二種意義上的補償性補償金，即當相鄰一方在必要限度內使用并采取適當的保護措施的，如仍造成損失，由受益人合理補償，這一做法與德國類似，但德國法規定則更為翔實，值得我國借鑒參考。

2．補償主體。根據上述討論，相鄰關系補償問題大致可以依據主體標準區分為兩類，第一類是自然人之間因相鄰關系發生的補償；第二類是行政主體與自然人之間因相鄰關系發生的補償。下文筆者將就第二類補償做進一步分析。根據《物權法》第92條的規定，補償主體為不動產權利人，那么行政主體（或稱政府部門）是否包含在內？按照物權法第二篇所有權的規定，物權所有權包括國家所有權、集體所有權和私人所有權，可見國家可以作為不動產權利人之一類，其主體的合法性不容置疑。具體到相鄰關系中，當政府作為不動產權利人行使權利時對自然人形成損害的，理應承擔相應的補償責任。

3．補償客體。補償客體即受行政行為影響的相鄰關系中的自然人。然而，此時的自然人具體范圍如何，是否包括一切不動產權利人？尤其是當不動產所有權人與使用權人或者不動產他物權人不一致時，是擇一補償還是全部補償？需作進一步討論。如前所述，當補償對象為所有權人時固然簡易，如若實際損失發生于非所有人（如他物權人、債權人）之上，此時依照第三人損害計算理論，使所有人得向侵入者（本文中的政府部門）請求，而后再轉讓實際受損者，或依情形由該非所有人代位所有人請求補償，難免周折。相鄰關系的基礎在于協調鄰里利益，平衡沖突，實際使用人或者占有人作為相鄰關系影響的直接對象，應該承擔相應的權利和義務，大可基于簡化的考量，類推賦予他們直接享有補償權之地位。而國外判例和通說也認為補償客體除包含相鄰不動產所有人外，還應囊括不動產使用權的占有人。當兩者非為同一人時，補償請求權的主體應為實際不動產的使用人。于此，德國民法典第九百零四條規定或可參考。

4．補償標準。在現有關于相鄰關系補償的法律規定中，立法者對補償標準問題采取了一種模糊態度，將其定為“合理”層面上的補償。然而，究竟何種補償是合理的，判例和學說有不同理解。一種觀點認為補償不等于完全的損害賠償，補償相對于損害賠償請求權而言具有從屬性。另一觀點堅持全部的損失補償，因為只有這樣，施加給受害者之私法利益上的容忍義務才能充分的補償。以土地征收制度補償標準為例，目前我國遵循的是不完全補償原則，而就我國實際情況來看，采取公平補償似乎更為合適。補償能否實現全額的補償與一國的經濟狀況、財力有密切的關系。行政行為對于自然人的補償標準必須以該國經濟發展程度作為其制定的依據，還要充分保障公民權益的損失降到最低點。我國是一個發展中國家，處在社會主義初級階段，實行完全補償雖然是保障公民權益的理想狀態，具體實行起來由于財力不足等原因頗為困難。根據我國的實際情況，采取公平合理的補償標準比較合適，而公平合理的補償標準并不排除全額補償，如果條件允許亦可給予全額補償。

5．補償原則。第一，人權保障原則。根據憲政法治理論，國家公權力與公民權是手段與目的之關系，國家公權力存在的目的就是護衛和保證國民的各種自由與權利。我國憲法第三十三條規定：“國家尊重和保障人權。”行政補償制度必須服從人權保障原則，以人為本，建立科學、合理、充滿人性化的補償保障機制，以充分保障公民的合法權利。第二，利益平衡（公平負擔）原則。行政主體作為社會公共利益的代表者，在依法行政過程中其某些行為可能會造成公民的特別損失，對這些因公益需要而導致的特別損失，由受損失人個人承擔是不公平的，代表社會公共利益的國家要對此承擔補償義務，這樣一方面可以使受損失人盡快地恢復并維持正常的生活，另一方面可以督促行政主體更加謹慎地行使自己手中的權力，一旦對公民造成特別損失，要將其控制在最低程度，避免給受害人造成更大的痛苦。

6．補償方式。《國家賠償法》規定的補償的方式有支付補償金、返還財產和恢復原狀三種。《物權法》沒有規定具體的補償方式。而學界對于補償方式的認定目前也是多寡不一。有學者認為補償手段是單一的，只能是在財產上進行彌補即金錢給付；另有學者認為除經濟補償外，還可從生活或工作安置，乃至稅收、產業政策等諸方面對其所受損失予以補償。筆者認為，采多元化的補償方式更能全面保護自然人相鄰權。補償的本質就在于彌補自然人的損失，而作為相鄰權的一個重要特征即為不可衡量性，因大部分損失的產生不能夠以金錢計算。因此，多元化的補償方式更為合理，具體可包括：金錢補償、恢復原狀以及受損相鄰權的同等程度補償（例如生產、生活補償及政策傾斜等）。

7．補償意義。（1）實現公共利益與個人利益的協調。在行政行為損害相鄰自然人權利時，實際是公共利益與個人利益沖突情形下個人利益讓位于公共利益。假使沒有公平補償之制約，就等于將私權的大門向公共權力完全敞開，也就失去了私權與公共權力領域之間的基本界限。所以為實現公共利益與個人利益的協調，政府部門必須對自然人給予補償。（2）貫徹實現公平原則。公平原則是民法的基本原則與精神內核，也是現代民法追求的終極目標。無論是直接根據公平原則定責抑或根據公平責任原則歸責的補償責任，都無一例外地反映了公平公正的理念與公平價值的內涵。事實上，法律上形形色色之補償責任，大都針對存在顯失公正現象的事實或行為。剖析任何一個具體的補償責任，都不難發現隱藏在補償責任背后的衡量公平與否的客觀指標。從此角度看，補償責任是維護法律公平與正義的利器。（3）停爭息訟。民事補償責任具有停爭息訟的功能，是解決特殊民事糾紛的一種最好的責任方式之一，現實中很多民事糾紛和訴訟都是通過讓一方或多方當事人承擔補償責任獲得圓滿解決。就行政行為對自然人補償而言，利用來自補償責任機制的靈活性，可避免因訴訟而帶來的時間成本和金錢成本，也利于社會穩定和經濟整體的發展。