行政程序卷宗閱覽權(quán)論文

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[摘要]卷宗閱覽權(quán)是行政相對(duì)人參與行政程序的一項(xiàng)重要權(quán)利。它有助于落實(shí)行政公開原則，約束行政權(quán)力和說服行政相對(duì)人認(rèn)同行政權(quán)力的行使結(jié)果。本文從界定卷宗閱覽權(quán)的概念為切入點(diǎn)，著重討論了卷宗閱覽權(quán)的主體、范圍和方式等基本內(nèi)容，并從憲法程序、行政程序和行政訴訟程序三個(gè)方面提出了保護(hù)行政相對(duì)人卷宗閱覽權(quán)的對(duì)策。

[關(guān)健詞]行政程序；程序權(quán)利；卷宗閱覽權(quán)

一、卷宗閱覽權(quán)界說

卷宗閱覽權(quán)是指行政相對(duì)人在參與行政程序過程中，查閱行政主體收集、制作的與行政案件有關(guān)聯(lián)的卷宗材料之權(quán)利。卷宗閱覽權(quán)是知情權(quán)譜系中的一項(xiàng)子權(quán)利。它是“司法程序中‘武器平等’原則在行政程序中的體現(xiàn)。”[1]行政相對(duì)人通過卷宗閱覽，可以知悉行政主體掌握的對(duì)自己不利的資訊，可以在行政主體做出最終決定之前為自己申辯，從而維護(hù)自己的合法權(quán)益。

在西方法學(xué)理論上，卷宗閱覽權(quán)可以溯源到英國自然正義理論。自然正義理論所衍生出的規(guī)則之一是公民有受公正審訊的權(quán)利。為了確保審訊的公正性，受不利指控的一方有了解對(duì)方提出的案件事實(shí)及其理由的權(quán)利。丹寧勛爵曾說過：“一個(gè)真正的審訊往往必須包括‘讓爭議當(dāng)事人糾正或駁斥任何有損于他們觀點(diǎn)的事情的公平機(jī)會(huì)，……如果被聽取意見的權(quán)利要成為有價(jià)值的真正的權(quán)利，它必須包括讓被控訴人了解針對(duì)他而提出的案情的權(quán)利。他必須知道提出了什么證據(jù)，有些什么損害他的說法；然后他必須得到糾正或駁斥這些說法的公平機(jī)會(huì)。’”[2]因此，行政相對(duì)人擁有卷宗閱覽權(quán)具有法理依據(jù)的。

通過法律確認(rèn)并保障行政相對(duì)人的卷宗閱覽權(quán)，是現(xiàn)代法治行政題中應(yīng)有之義。現(xiàn)代法治的理念是制約權(quán)力，保護(hù)權(quán)利。這是任何一個(gè)崇尚法治的社會(huì)都可以接受的法治理念。雖然在公民的權(quán)利譜系中，卷宗閱覽權(quán)是一個(gè)很小的權(quán)利，但對(duì)于一個(gè)正在形成法治社會(huì)的中國，確認(rèn)行政相對(duì)人在行政程序中卷宗閱覽權(quán)的法律意義是不言而喻的：

1.落實(shí)行政公開原則。作為行政程序法的基本原則，行政公開本身的意義正如英國大法官休厄特所說：“公平的實(shí)現(xiàn)本身是不夠的。公平必須公開地、在毫無疑問地被人們所能看見的情況下實(shí)現(xiàn)。這一點(diǎn)至關(guān)重要。”[3]在行政程序法中，確認(rèn)行政相對(duì)人卷宗閱覽權(quán)是細(xì)化行政公開原則的方法之一。行政相對(duì)人擁有卷宗閱覽權(quán)，行政主體便失去了封閉行政案件材料的權(quán)力，行政主體制作行政案件的檔案始終處于一種隨時(shí)要向行政相對(duì)人開放的狀態(tài)。只要屬于法定公開范圍，行政主體要加塞“私貨”是極其困難的。行政主體要面對(duì)行政相對(duì)人隨時(shí)就行政案件材料提出質(zhì)問，并給出合乎情理的回復(fù)，否則，行政主體可能在行政相對(duì)人對(duì)其行政決定所做出的法律挑戰(zhàn)過程中處于被動(dòng)的地位。因此，通過行政相對(duì)人行使卷宗閱覽權(quán)，使行政公開原則的法理凝固為一個(gè)具體的、具有可操作性的權(quán)利，從而規(guī)范行政程序主體的行為。

2.約束行政權(quán)力。就人的本性而言，任何權(quán)力者都不喜歡在受支配者的注視下行使權(quán)力，英國著名歷史學(xué)家阿克頓說：“只要條件允許，每個(gè)人都喜歡得到更多的權(quán)力，并且沒有任何人愿意投票贊成通過一項(xiàng)旨在要求個(gè)人自我克制的條件。”[4]自20世紀(jì)以來，行政權(quán)擴(kuò)張?jiān)谑澜绺鲊男姓芾眍I(lǐng)域中匯成一股無法遏制的趨勢(shì)。行政權(quán)擴(kuò)張的后果之一是行政權(quán)在內(nèi)容上發(fā)生重大變化，即行政權(quán)的基本內(nèi)容從羈束行政轉(zhuǎn)變?yōu)樽杂刹昧浚杂刹昧繖?quán)構(gòu)成了現(xiàn)代行政權(quán)的核心。自由裁量權(quán)是行政主體依據(jù)賦予其權(quán)力的法律、法規(guī)所確定的法律目的、精神、原則、范圍和行政合理的法治原則，基于客觀實(shí)際情況自行決定行政行為的權(quán)力。由此可見，自由裁量權(quán)本質(zhì)上是一種“自由權(quán)力”。在行政程序中，行政相對(duì)人通過卷宗閱覽權(quán)可以隨時(shí)了解行政主體行使職權(quán)的依據(jù)，及時(shí)抗辯行政主體違法及不當(dāng)行使行政職權(quán)，從而約束行政權(quán)力。

3.說服行政相對(duì)人認(rèn)同行政權(quán)力。行政權(quán)力只有在行政相對(duì)人認(rèn)同的前提下才能產(chǎn)生預(yù)期的法律效果，而行政相對(duì)人對(duì)行政權(quán)力的認(rèn)同在很大程度上取決于行政主體運(yùn)用行政權(quán)力的依據(jù)是否為行政相對(duì)人所接受。如果行政相對(duì)人內(nèi)心深處潛藏著對(duì)行政主體運(yùn)用權(quán)力依據(jù)的懷疑，那么在行為上必然表現(xiàn)出——口頭的或者心里的——對(duì)行政權(quán)力的不服從。這種不服從損害了行政權(quán)力的實(shí)效，也減損了行政主體的威信。因此，“權(quán)力的成功運(yùn)用就在于使一個(gè)人不僅樂意而且?guī)в忻栏械胤乃说哪繕?biāo)。當(dāng)然對(duì)權(quán)力的最高明運(yùn)用就是使一個(gè)人不知道自己正在受控于人。這是制約權(quán)力應(yīng)取得的最高成就；信仰不是使服從成為一種有意識(shí)的意志行為，而是成為一種公認(rèn)行為的、正常的、自然的流露。”[5]卷宗閱覽權(quán)的功能在于，在行政決定作出之前，行政相對(duì)人可以了解到將來可能成為行政決定依據(jù)的一切材料，并可以在行政決定作出之前反駁對(duì)自己不利的一切材料。雖然這種反駁可能無法將所有對(duì)其不利的材料排除在將來行政決定的依據(jù)之外，但既然行政相對(duì)人事先已經(jīng)了解到了這些材料，并給出了反駁的機(jī)會(huì)，那么行政相對(duì)人就有了準(zhǔn)備接受這一不利于己的行政決定的心理準(zhǔn)備。這種心理是行政相對(duì)人認(rèn)同行政權(quán)力的內(nèi)在條件。

二、卷宗閱覽權(quán)的基本內(nèi)容

（一）卷宗閱覽權(quán)的主體

卷宗閱覽權(quán)的主體是指依法有權(quán)查閱行政主體收集、制作的卷宗檔案材料的公民、法人或者其他組織，即行政相對(duì)人。[6]卷宗閱覽雖然是行政公開的一項(xiàng)重要內(nèi)容，但這并不意味著行政案件的卷宗檔案可以向任何人公開。為防止與行政案件無關(guān)的人利用卷宗檔案材料損人利己，干擾行政主體的正常行政管理秩序，卷宗閱覽權(quán)的主體應(yīng)當(dāng)有一個(gè)適度的限制：

1.行政案件的當(dāng)事人。[7]行政案件的當(dāng)事人與行政爭議具有直接的利害關(guān)系，因此，他有權(quán)查閱行政案件的卷宗檔案材料具有無可爭辯的正當(dāng)性，即滿足行政相對(duì)人通過卷宗閱覽權(quán)保護(hù)其合法權(quán)益的需要。如日本《行政程序法》第18條規(guī)定：“當(dāng)事人及如為該不利益處分將有害自己利益之參加人（以下在本條及第24條第3項(xiàng)稱”當(dāng)事人“等），自通知聽證時(shí)起至聽證終結(jié)止，得向行政機(jī)關(guān)請(qǐng)求閱覽有關(guān)該事件調(diào)查結(jié)果之筆錄或其他證明該不利益處分原因之事實(shí)之資料。行政機(jī)關(guān)除在損害第三人利益之虞或有其他正當(dāng)理由外，不得拒絕其閱覽。”[8]韓國《行政程序法》也有類似的規(guī)定：“自有聽證通知之日起至聽證結(jié)束之日為止，當(dāng)事人等可向行政機(jī)關(guān)要求閱覽或復(fù)印關(guān)于該案件之調(diào)查結(jié)果之文書及該處分相關(guān)之文書。此時(shí)，除其他法令限制公開之情況外，行政機(jī)關(guān)不得拒絕。”[9]

2.行政案件的第三人。第三人是指在行政程序開始后由其申請(qǐng)或行政主體通知其參加行政程序的公民、法人或其他組織。第三人認(rèn)為正在處理行政案件與自己的合法權(quán)益有關(guān)聯(lián)的，有權(quán)申請(qǐng)參加行政程序；行政主體認(rèn)為對(duì)行政案件的處理結(jié)果會(huì)對(duì)其的合法權(quán)益產(chǎn)生不利影響，可以通知第三人參加行政程序。第三人參加行政程序意味著其在行政程序中具有獨(dú)立的合法權(quán)益。為了確保自身合法權(quán)益不受損害，確認(rèn)第三人在行政程序中有卷宗閱覽權(quán)在法理上是具有充分的法理基礎(chǔ)的。因此，行政程序的第三人應(yīng)當(dāng)與當(dāng)事人一樣，也享有獨(dú)立的卷宗閱覽權(quán)。

3.當(dāng)事人的人。當(dāng)事人的人依照法律規(guī)定，根據(jù)當(dāng)事人的委托或法律的規(guī)定，以當(dāng)事人的名義在委托權(quán)限或者法律規(guī)定的范圍內(nèi)參加行政程序，依法從事維護(hù)當(dāng)事人合法權(quán)利的活動(dòng)。當(dāng)事人通過委托或者根據(jù)法律規(guī)定，將包括卷宗閱覽權(quán)在內(nèi)的行政程序權(quán)利委托給人行使，人行使卷宗閱覽權(quán)因此獲得了明確的法律依據(jù)。但是，人不得利用卷宗閱覽所獲得的資訊材料，從事有損于當(dāng)事人合法權(quán)益、國家利益、公共利益和他人利益的活動(dòng)。

（二）卷宗閱覽權(quán)的范圍

卷宗閱覽權(quán)的范圍是指享有卷宗閱覽權(quán)的人可以查閱卷宗材料的范圍。這是關(guān)系到行政相對(duì)人能否切實(shí)享受卷宗閱覽權(quán)的問題。行政主體在行政調(diào)查中取得的案件材料是否都必須納入行政相對(duì)人的查閱范圍，我認(rèn)為：

1.凡是與行政案件有關(guān)的卷宗材料都屬于行政相對(duì)人卷宗閱覽權(quán)的范圍。這是確保行政相對(duì)人充分行使卷宗閱覽權(quán)的基本原則。行政相對(duì)人行使卷宗閱覽權(quán)的目的是了解行政主體掌握的、與其行政案件有關(guān)的卷宗材料，以便他能在行政程序或者將來的行政訴訟程序中有效地維護(hù)自身的合法權(quán)益。為此目的，行政相對(duì)人行使卷宗閱覽權(quán)應(yīng)當(dāng)是全面的、徹底的，旨在保證行政相對(duì)人能了解與行政案件有關(guān)的一切卷宗材料。

所謂“與行政案件有關(guān)的一切卷宗材料”應(yīng)當(dāng)是指與行政案件的事實(shí)認(rèn)定和法律適用之間具有關(guān)聯(lián)性的卷宗材料。因此，一份卷宗材料是否與行政案件的事實(shí)認(rèn)定和法律適用之間有關(guān)聯(lián)性，既不能由行政主體單方?jīng)Q定，也不能讓行政相對(duì)人說了算。一個(gè)基本的分界線是，卷宗材料與行政案件的事實(shí)認(rèn)定和法律適用之間是否具有關(guān)聯(lián)性，是否成為行政決定理由的一部分。

2.凡是行政相對(duì)人不得查閱的卷宗材料應(yīng)當(dāng)由法律明確列舉。一般情況下，可以查閱的卷宗材料范圍越大，行政主體的權(quán)力受到約束的力度也就越大，行政相對(duì)人的合法權(quán)益受損害的可能性也就越小。但是，有的卷宗材料因涉及到國家機(jī)密、商業(yè)秘密或者個(gè)人隱私，一旦為他人知悉，可能會(huì)產(chǎn)生不利后果。為維護(hù)國家利益、公共利益和他人利益，這部分卷宗材料應(yīng)當(dāng)排除在行政相對(duì)人查閱范圍之外。

然而，這個(gè)排除范圍應(yīng)當(dāng)如何確定呢？我認(rèn)為，首先，它不能由行政主體自己來確定，也不能為其確定一個(gè)原則任其自由裁量。它屬于法律保留的范圍，應(yīng)當(dāng)由立法機(jī)關(guān)通過法律加以確定。因?yàn)椋绻麑⑦@個(gè)范圍交由行政主體自己確定，那么最終可能會(huì)使行政相對(duì)人的卷宗閱覽范圍由法定的原則變成法定的例外。其次，這個(gè)范圍應(yīng)當(dāng)是列舉式的，即行政相對(duì)人不能查閱的卷宗材料必須是明確的、個(gè)別化的，如“人事檔案”、“外交政策”、“金融秘密”等，最好不要設(shè)置可以由行政機(jī)關(guān)解釋的“兜底條款”。[10]通過法律以列舉的方式確定卷宗閱覽的排除范圍，其不言而喻的優(yōu)點(diǎn)在于：卷宗材料只要沒有明確列入排除行政相對(duì)人查閱范圍，行政相對(duì)人都有權(quán)查閱。

（三）卷宗閱覽權(quán)的行使方式

卷宗閱覽權(quán)的行使方式是指行政相對(duì)人實(shí)現(xiàn)卷宗閱覽目的之各種具體方法。從各國現(xiàn)有法律的規(guī)定和行政實(shí)踐看，卷宗閱覽權(quán)的行使方式主要有：

1.復(fù)制。復(fù)制是行政相對(duì)人通過復(fù)制技術(shù)將查閱到的資料復(fù)制成副本的一種卷宗閱覽權(quán)行使方式。復(fù)制可以分為全部復(fù)制和部分復(fù)制。為了確保復(fù)制副本的真實(shí)性，行政主體應(yīng)當(dāng)在復(fù)制副本上加蓋公章。為了防止行政相對(duì)人濫用卷宗資料復(fù)制權(quán)，行政主體可以向行政相對(duì)人收取適當(dāng)?shù)膹?fù)制成本費(fèi)用。

2.摘抄。摘抄是行政相對(duì)人根據(jù)需要摘錄卷宗材料的一種卷宗閱覽權(quán)行使方式。摘抄也可以分為全部摘錄和部分摘錄。因摘抄內(nèi)容不如復(fù)制那么直觀，也無法確保其內(nèi)容與原件的一致性，因此，如行政相對(duì)人有要求，行政主體有義務(wù)給予真實(shí)性的證明。如行政相對(duì)人需要某一部分材料作為其用于申請(qǐng)其他行政主體履行法定職責(zé)，行政主體可以在摘抄材料上蓋章，以證明其內(nèi)容的真實(shí)性。

3.查閱。查閱是指行政相對(duì)人查看而不作復(fù)制、摘抄卷宗材料的一種卷宗閱覽權(quán)行使方式。行政相對(duì)人有時(shí)并不需要復(fù)制、摘抄卷宗，而只要求查看有關(guān)資料，因此，只要能夠看到卷宗材料也就滿足了其行使卷宗閱覽權(quán)的要求。如行政相對(duì)人要求查閱行政主體作出具體行政行為時(shí)引用的某一具體規(guī)范性文件內(nèi)容。

關(guān)于卷宗閱覽權(quán)的行使方式，以下三個(gè)問題需要進(jìn)一步明確：

1.卷宗閱覽的時(shí)間、場(chǎng)所。為了確保行政相對(duì)人有效地行使卷宗閱覽權(quán)，同時(shí)也為了不影響行政主體正常的工作秩序，法律應(yīng)對(duì)卷宗閱覽的時(shí)間、場(chǎng)所做出必要的規(guī)定。基于對(duì)卷宗材料有序管理的要求，卷宗閱覽的時(shí)間應(yīng)當(dāng)限于行政機(jī)關(guān)的辦公時(shí)間，除非有特殊情況，非辦公時(shí)間行政相對(duì)人不得申請(qǐng)查閱卷宗材料。為了便于行政相對(duì)人查閱卷宗材料，行政主體應(yīng)有卷宗閱覽的場(chǎng)所，為行政相對(duì)人提供必要的復(fù)制、摘抄卷宗材料的設(shè)備。

2.卷宗材料利用的限制。卷宗材料只能被行政相對(duì)人用來在本案中維護(hù)其自身合法權(quán)益，其他用途應(yīng)當(dāng)為法律所禁止，尤其是證人證言，如行政相對(duì)人利用復(fù)制、摘抄所得的對(duì)其不利證據(jù)材料，威脅、利誘證人，有關(guān)部門應(yīng)根據(jù)法律規(guī)定追究其法律責(zé)任。

3.卷宗閱覽權(quán)行使的時(shí)間限制。一般來說，行政相對(duì)人在行政程序的任何階段都有申請(qǐng)查閱卷宗材料之權(quán)利。如德國《行政程序法》沒有規(guī)定閱覽卷宗的開始時(shí)間，因此，可以理解為行政相對(duì)人從行政程序一開始就可以申請(qǐng)卷宗閱覽權(quán)。[11]但是，行政相對(duì)人畢竟與本案件處理結(jié)果具有法律上的利害關(guān)系，如果讓其過早地了解有關(guān)卷宗材料，可能妨礙行政主體正常行使行政職權(quán)。如在調(diào)查程序階段，行政相對(duì)人的卷宗閱覽權(quán)應(yīng)當(dāng)給予必要的限制，因?yàn)樾姓黧w調(diào)查取得的卷宗材料可能成為其繼續(xù)查證的線索，或者行政主體取得的證據(jù)材料是否最后用于本案的處理，也沒有做出最后決定。這些不確定的卷宗材料如果讓行政相對(duì)人知悉后，可能會(huì)為其隱藏不利證據(jù)提供了條件，或者成為威脅、利誘證人的依據(jù)。因此，對(duì)行政相對(duì)人卷宗閱覽權(quán)行使時(shí)間做出必要的限制是很有必要的。

三、卷宗閱覽權(quán)的程序保障

卷宗閱覽權(quán)是行政相對(duì)人的一項(xiàng)法律程序權(quán)利。對(duì)于程序權(quán)利的保障，雖然我們已經(jīng)認(rèn)識(shí)到程序法具有實(shí)體法不可替代的重要性，但我們至今仍未給予足夠的重視。從法理上講，對(duì)于行政相對(duì)人的卷宗閱覽權(quán)，可以從三個(gè)方面給予程序上的法律保障。

（一）憲法程序的保障

憲法程序一方面作為制約政府權(quán)力的一種法律力量，存在于國家權(quán)力互動(dòng)關(guān)系之中，確保政府的權(quán)力具有正當(dāng)性，另一方面憲法程序作為公民權(quán)利的保障力量，可以阻止政府恣意侵入公民權(quán)利的領(lǐng)地。正如賴曼所說：“尊重和保護(hù)人類所享有的基本權(quán)利是作為一個(gè)正當(dāng)政府的最主要條件。如果一個(gè)正當(dāng)?shù)恼軌虺掷m(xù)而有效地監(jiān)控其正當(dāng)性條件，那么它也就能不斷對(duì)‘人民實(shí)際上擁有什么權(quán)利’這一問題作出回應(yīng)，并在其實(shí)踐中確立這一問題的答案。”[12]從憲政實(shí)踐看，對(duì)于“人民實(shí)際上擁有什么權(quán)利”最好的回應(yīng)莫過于通過憲法程序確立和保障公民的權(quán)利。

我國現(xiàn)行憲法基本上是一部實(shí)體性的憲法。憲法沒有直接規(guī)定了公民卷宗閱覽權(quán)，也沒有規(guī)定公民的知情權(quán)，但從憲法的有關(guān)規(guī)定看，公民的卷宗閱覽權(quán)也是有間接憲法依據(jù)的。[13]不過，從我國目前憲法的狀況看，通過其保障公民的卷宗閱覽權(quán)顯然還存在著許多問題：

1.我國憲法不能成為司法裁判的依據(jù)。憲法不能成為司法裁判的依據(jù)導(dǎo)致如下兩大問題：其一，公民不能通過憲法規(guī)范主張權(quán)利保護(hù)。當(dāng)法律沒有將公民憲法確認(rèn)的權(quán)利加以具體化之前，公民不能依據(jù)憲法規(guī)范向國家機(jī)關(guān)主張其憲法上的基本權(quán)利，并獲得法律保護(hù)。最典型的事例莫過于憲法確認(rèn)的公民享有的國家賠償請(qǐng)求權(quán)。[14]其二，憲法不能成為司法評(píng)判法律、法規(guī)和規(guī)章合法性的依據(jù)，從而導(dǎo)致侵犯公民權(quán)利的法律、法規(guī)和規(guī)章大行其道，公民為憲法所確認(rèn)的基本權(quán)利被政府通過違憲的法律、法規(guī)和規(guī)章變相剝奪，公民在憲法上的基本權(quán)利形同虛設(shè)。這兩個(gè)問題最終都只能通過憲法訴訟程序才能得以解決。

2.我國憲法是一部實(shí)體性憲法，缺少程序規(guī)范。所謂“實(shí)體性憲法”是指它是一部主要確認(rèn)了公民有什么基本權(quán)利，規(guī)定國家機(jī)關(guān)有什么權(quán)力的憲法。實(shí)體性憲法的特點(diǎn)是，它只確認(rèn)了公民有什么權(quán)力，規(guī)定了國家機(jī)關(guān)有什么權(quán)力。至于公民如何享有基本權(quán)利，國家機(jī)關(guān)如何行使權(quán)力方面的規(guī)定比較欠缺，從而導(dǎo)致公民的基本權(quán)利得不到有效的保障，國家的權(quán)力得不到應(yīng)有的制約。正如季衛(wèi)東所說：“從中國現(xiàn)行憲法條文上看，需要改進(jìn)之處的確不在少數(shù)，但關(guān)于公民基本權(quán)利的原則性宣言倒未見得與西方的章句相去多遠(yuǎn)。問題是，這些權(quán)利義務(wù)根據(jù)什么標(biāo)準(zhǔn)和由誰來確定、對(duì)于侵權(quán)行為在什么場(chǎng)合以及按照什么方式進(jìn)和追究等程序性前提的規(guī)定（包括程序法的各種具體內(nèi)容和實(shí)體法中的程序性配件，以下籠而統(tǒng)之簡稱‘程序要件’）卻一直殘缺不全。”[15]因此，雖然我們可以從憲法的若干規(guī)定中推導(dǎo)出公民的卷宗閱覽權(quán)，但是，如何從憲法程序上確保公民的這一權(quán)利，在憲法上卻找不到任何憲法依據(jù)。

因此，我們應(yīng)通過修改憲法增加相關(guān)的程序性條款，確保公民憲法上的基本權(quán)利如知情權(quán)等充分實(shí)現(xiàn)。

（二）行政程序的保障

當(dāng)憲法缺少程序來保障公民的卷宗閱覽權(quán)時(shí)，通過行政程序達(dá)到這一目的也是一條可以選擇的法律路徑。行政程序的實(shí)質(zhì)性意義在于它“應(yīng)保障人民在程序上之法律地位，使人民在行政機(jī)關(guān)涉及其權(quán)益之決定過程中，并非消極僅是行政機(jī)關(guān)行使公權(quán)力決定之客體，而是應(yīng)使其得以參與程序，俾有效表達(dá)其意見與行政機(jī)關(guān)溝通，以積極維護(hù)其權(quán)益，如此才真正落實(shí)人民基本自由權(quán)利之保障。”[16]從法治國家發(fā)展的路徑看，凡是行政程序發(fā)達(dá)的國家，公民的權(quán)利也就越有保障。

然而，“中國歷史上缺少民主與法制的傳統(tǒng)。作為現(xiàn)代民主和法制的重要保障的行政程序法律制度一直是一個(gè)‘空白’。改革開放之初，立法主要注重改革開放中急需解決的問題和鞏固改革的成果，更多地著眼于建立各個(gè)領(lǐng)域的基本制度，偏重于行政機(jī)關(guān)及其相對(duì)人實(shí)體性的權(quán)利（權(quán)力）和義務(wù)規(guī)定，即使有些程序規(guī)定，也大多與實(shí)體法相結(jié)合，零散而不系統(tǒng)。”[17]雖然我們進(jìn)行了20多年的法制建設(shè)，但這個(gè)局面至今仍未得到有效的改觀。有的法律對(duì)行政相對(duì)人的卷宗閱覽權(quán)作了個(gè)別規(guī)定，[18]在行政實(shí)踐中，行政相對(duì)人行使卷宗閱覽權(quán)的仍然受到種種限制。如行政復(fù)議法規(guī)定了申請(qǐng)人、第三人可以“查閱”卷宗材料，但對(duì)行政相對(duì)人是否可以復(fù)制、摘抄則沒有作出進(jìn)一步的規(guī)定。如果行政相對(duì)人僅只有查閱卷宗材料的權(quán)利，那么卷宗閱覽權(quán)對(duì)于行政相對(duì)人可能沒有多大的實(shí)際意義。因?yàn)橛械木碜诓牧先绻唤o予行政相對(duì)人復(fù)制、摘抄，使行政相對(duì)人掌握一定的書面材料，行政相對(duì)人在行政程序中就無法有效地利用這些材料進(jìn)行陳述、抗辯。因此，通過行政程序來保障行政相對(duì)人的卷宗閱覽權(quán)，至少我們需要做到：

1.制定一部統(tǒng)一的行政程序法典。中國需要一部統(tǒng)一的行政程序法典，這已是關(guān)注中國行政程序法制建設(shè)的人們的一種共識(shí)。國家最高立法機(jī)關(guān)也已將制定統(tǒng)一的行政程序法列入議事日程。“經(jīng)過歷時(shí)十年之久的醞釀、討論，甚至激烈的爭議，估計(jì)再花兩三年時(shí)間，《行政程序法》草案將被提交立法機(jī)關(guān)。”這是我國著名行政法學(xué)家應(yīng)松年教授的預(yù)言。[19]將行政相對(duì)人的如卷宗閱覽權(quán)等程序權(quán)利確認(rèn)于一部較科學(xué)的行政程序法典之中，可能有效地確保行政相對(duì)人的程序性權(quán)利。

2.完整地確認(rèn)行政相對(duì)人的卷宗閱覽權(quán)。卷宗閱覽權(quán)應(yīng)當(dāng)由主體、范圍、行使方式等幾個(gè)方面組成，行政程序法如確行政相對(duì)人卷宗閱覽權(quán)，必須就上述幾方面的內(nèi)容作出明確的規(guī)定。在行政復(fù)議實(shí)踐中，不少行政復(fù)議機(jī)關(guān)在申請(qǐng)人、第三人申請(qǐng)查閱卷宗材料時(shí)，只允許申請(qǐng)人、第三人查閱，不準(zhǔn)復(fù)制、摘抄，理由是行政復(fù)議法只規(guī)定申請(qǐng)人、第三人的卷宗查閱權(quán)。雖然行政復(fù)議機(jī)關(guān)的這種做法有悖于行政復(fù)議立法的宗旨，但從法律條文的規(guī)定來看，似乎行政復(fù)議機(jī)關(guān)作這樣的理解也是無可指責(zé)的。之所以出現(xiàn)這種情況，根本原因還是法律規(guī)定了一個(gè)不完整的公民權(quán)利所致的結(jié)果。今后行政程序法制定時(shí)應(yīng)當(dāng)避免這種情況的出現(xiàn)。

3.行政機(jī)關(guān)工作人員應(yīng)當(dāng)改變觀念，正確對(duì)待行政相對(duì)人行使行政程序權(quán)利。從行政機(jī)關(guān)工作人員的角度出發(fā)，行政相對(duì)人行使行政程序權(quán)利無疑會(huì)增加工作的難度、減損行政效率，行政機(jī)關(guān)工作人員內(nèi)心深處并不喜歡具有程序權(quán)利意識(shí)的行政相對(duì)人。因此，他們盡可能會(huì)從不利于行政相對(duì)人行使程序權(quán)利角度去適用、解釋法律條款，客觀上形成了不利于行政相對(duì)人行使程序權(quán)利的外部環(huán)境。所以，行政機(jī)關(guān)工作人員應(yīng)當(dāng)改變這些陳舊、落后的人治觀念，將行政相對(duì)人作為獨(dú)立于其行政職權(quán)之外的主體，而不是任其行政職權(quán)可以支配的客體；尊重行政相對(duì)人的程序權(quán)利，客觀上是有利于行政主體有效地行使行政職權(quán)。

（三）訴訟程序的保障

訴訟程序的保障是指通過行政訴訟對(duì)行政相對(duì)人的卷宗閱覽權(quán)的法律救濟(jì)。行政訴訟是一種事后的法律救濟(jì)程序，它借助于司法審查權(quán)對(duì)行政行為進(jìn)行合法性審查，以保護(hù)行政相對(duì)人合法權(quán)益的目的。我國的行政訴訟以具體行政行為為審查對(duì)象，從而達(dá)到維護(hù)和監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法行使職權(quán)的目的。[20]雖然我國的行政訴訟環(huán)境不盡人意，但是與10年前境況相比，已經(jīng)有了一個(gè)非常大的變化。通過現(xiàn)行行政訴訟來保障行政相對(duì)人的卷宗閱覽權(quán)，我認(rèn)為是可以達(dá)到目的。不過，從目前我國的法律規(guī)定看，以下幾個(gè)問題需要予以必要的關(guān)注：

1.單獨(dú)就卷宗閱覽權(quán)被侵害是否可以提起行政訴訟？在行政程序中，行政相對(duì)人申請(qǐng)閱覽卷宗材料，行政主體無正當(dāng)理由，或者以涉及國家機(jī)密、商業(yè)秘密或者個(gè)人隱私為由拒絕行政相對(duì)人查閱卷宗，或者拒絕行政相對(duì)人復(fù)制、摘抄卷宗材料等。對(duì)此，行政相對(duì)人是否可以提起行政訴訟呢？我認(rèn)為，從卷宗閱覽權(quán)的性質(zhì)看，它是一種程序性權(quán)利，行政主體拒絕行政相對(duì)人申請(qǐng)卷宗閱覽權(quán)是一種行政程序行為。對(duì)于行政程序行為，“原則上當(dāng)事人或利害關(guān)系人僅得以對(duì)本案實(shí)體決定不服時(shí)一并聲明。”[21]也就是說，對(duì)于行政主體拒絕行政相人卷宗閱覽申請(qǐng)的行為，行政相相對(duì)人只能在對(duì)案件的最終決定不服而提出行政訴訟的時(shí)，作為一種要求撤銷該決定的理由之一提出。

2.行政主體同意行政相對(duì)人查閱卷宗材料申請(qǐng)，而與此相關(guān)的其他公民或者組織認(rèn)為查閱卷宗材料可能侵害其權(quán)益的，是否可以提起行政訴訟？我認(rèn)為，只要其他公民或者組織認(rèn)為行政主體同意行政相對(duì)人查閱卷宗材料申請(qǐng)侵犯其合法權(quán)益，并提出了相關(guān)的事實(shí)和法律依據(jù)的，是可以提起行政訴訟的。如有關(guān)組織認(rèn)為行政主體的準(zhǔn)許閱覽卷宗的程序行為侵害其他商業(yè)秘密的，就可以提起行政訴訟。因我國的行政訴訟是一種主觀訴訟，公民、法人或者其他組織認(rèn)為行政主體的準(zhǔn)許閱覽卷宗的程序行為侵犯了國家機(jī)密，不能提起行政訴訟，但可以通過正常的法律程序向有關(guān)國家機(jī)關(guān)檢舉、控告，由有職權(quán)的國家機(jī)關(guān)依法制止行政主體的違法行為，并追究相應(yīng)的法律責(zé)任。

3.為了保護(hù)行政相對(duì)人卷宗閱覽權(quán)，我國的行政訴訟法需要增加“給付判決”和“禁止判決”。[22]對(duì)于行政主體無理拒絕行政相對(duì)人卷宗閱覽申請(qǐng)的行為，法院可以通過給付判決，強(qiáng)制行政主體向行政相對(duì)人提供卷宗材料，供其查閱、復(fù)制和摘抄。對(duì)于行政主體準(zhǔn)許閱覽卷宗申請(qǐng)而侵犯他人的商業(yè)秘密、個(gè)人隱私的情形，法院可以通過禁止判決，禁止行政主體公開卷宗材料。只有這樣才能有效地保護(hù)行政相對(duì)人的卷宗閱覽權(quán)，同時(shí)也可以保護(hù)其他公民、法人或者其他組織的合法權(quán)益不受損害。

[1]馮國基：《面向WTO的中國行政——行政資訊公開法律制度研究》，法律出版社2002年版第140頁。

[2][英]威廉。韋德：《行政法》，楚劍譯，中國大百科全書出版社1997年版第181頁。

[3][英]彼得。斯坦、約翰。香德：《西方社會(huì)的法律價(jià)值》，王獻(xiàn)平譯，鄭成思校，中國人民大學(xué)出版社1989年版第97頁。

[4][英]阿克頓：《自由與權(quán)力》，侯健、范亞峰譯，商務(wù)印書館2001年版第343頁。

[5][美]約翰。肯尼思。加爾布雷思：《權(quán)力的分析》，陶遠(yuǎn)華等譯，河北人民出版社1988年版第119頁。

[6]行政相對(duì)人，是指行政管理法律關(guān)系中與行政主體相對(duì)應(yīng)的另一方當(dāng)事人，行政主體行政行為影響其權(quán)益的個(gè)人、組織。參見姜明安主編：《行政法與行政訴訟法》，北京大學(xué)出版社、高等教育出版社1999年版第128頁。

[7]行政案件的當(dāng)事人廣義上應(yīng)當(dāng)包括行政主體和行政相對(duì)人，但這里的“當(dāng)事人”僅指行政相對(duì)人，不包括作為行使行政職權(quán)的行政主體。我國臺(tái)灣行政法學(xué)理論上也有這樣的觀點(diǎn)，參見湯德宗：行政程序法，翁岳生編：《行政法》（2000年版）第888頁。蔡茂寅、李建良等合著：《行政程序?qū)嵱谩罚_(tái)灣學(xué)林文化事業(yè)有限公司2000年版第48頁。

[8]應(yīng)松年主編：《外國行政程序法匯編》，中國法制出版社1999年版第446—447頁。

[9]應(yīng)松年主編：《外國行政程序法匯編》，中國法制出版社1999年版第556—557頁。

[10]這種立法方式在我國現(xiàn)在的立法中是比較常見的。雖然它顧及了行政執(zhí)行的能動(dòng)性，但不分領(lǐng)域、對(duì)象、立法目的等采用這種立法方式，實(shí)際的效果可能會(huì)給行政機(jī)關(guān)濫用權(quán)力提供了一個(gè)絕好的借口，而對(duì)于行政相對(duì)人卻可能是“苦海無邊”。

[11]德國聯(lián)邦《行政程序法》第29條規(guī)定：“（1）主張或維護(hù)參與人權(quán)益有必要時(shí)，行政機(jī)關(guān)應(yīng)準(zhǔn)許參與人查閱有關(guān)行政程序的檔案。在行政程序結(jié)束之前，對(duì)于行政決定的草案以及直接的準(zhǔn)備工作檔案，第1句不予適用。依據(jù)第17條和第18條具有代表人的，則只有代表人有權(quán)查閱檔案。（2）提供檔案將影響行政機(jī)關(guān)完成任務(wù)的正常進(jìn)行，或公開檔案內(nèi)容有損聯(lián)邦或州的利益，或依據(jù)法律或依其性質(zhì)，特別出于對(duì)參與人或第三人的合法權(quán)益的保護(hù)，應(yīng)當(dāng)對(duì)檔案保密的，行政機(jī)關(guān)無義務(wù)提供檔案以供查閱。（3）查閱檔案在管理檔案的行政機(jī)關(guān)進(jìn)行。個(gè)別情況下亦可在某一其他行政機(jī)關(guān)或德意志聯(lián)邦共和國在國外的使館或職業(yè)領(lǐng)事機(jī)構(gòu)進(jìn)行；檔案管理的行政機(jī)關(guān)還可作出其他例外處理。”

[12][美]杰佛里。賴曼：《憲法、權(quán)利和正當(dāng)性的條件》，載[美]阿蘭。S.羅森鮑姆編：《憲政的哲學(xué)之維》，鄭戈、劉茂林譯，三聯(lián)書店2001年版，第178—179頁。

[13]《中華人民共和國憲法》第2條規(guī)定：“中華人民共和國的一切權(quán)力屬于人民。人民行使國家權(quán)力的機(jī)關(guān)是全國人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民代表大會(huì)。人民依照法律規(guī)定，通過各種途徑和形式，管理國家事務(wù)，管理經(jīng)濟(jì)和文化事業(yè)，管理社會(huì)事務(wù)。”

[14]1982年憲法規(guī)定了公民的國家賠償請(qǐng)求權(quán)，直到1995年1月1日《中華人民共和國國家賠償法》實(shí)施后，公民這一基本權(quán)利才得以落實(shí)。

[15]季衛(wèi)東：《法治秩序的建構(gòu)》，中國政法大學(xué)出版社1999年版，第9頁。

[16]廖義男：《行政程序法草案之重要內(nèi)容（一）——適用范圍、行政處分與法規(guī)命令》，載《行政程序法草案研討會(huì)論文集》，臺(tái)灣大學(xué)法律系編，第10—11頁。

[17]張春生：《中國行政程序法制建設(shè)的發(fā)展與前瞻》，載《海峽兩岸首屆行政法學(xué)術(shù)研討會(huì)——行政程序法論文集》第24頁。

[18]如《中華人民共和國行政復(fù)議法》第23條第2款規(guī)定：“申請(qǐng)人、第三人可以查閱被申請(qǐng)人提出的書面答復(fù)、作出具體行政行為的證據(jù)、依據(jù)和其他有關(guān)材料，除涉及國家秘密、商業(yè)秘密或者個(gè)人隱私外，行政復(fù)議機(jī)關(guān)不得拒絕。”

[19]參見：《行政程序法將要“規(guī)范”政府行為》，《北京青年報(bào)》2001年4月10日。

[20]《中華人民共和國行政訴訟法》第1條規(guī)定：“為保證人民法院正確、及時(shí)審理行政案件，保護(hù)公民、法人和其他組織的合法權(quán)益，維護(hù)和監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法行使行政職權(quán)，根據(jù)憲法制定本法。”

[21]臺(tái)灣行政程序法第174條規(guī)定：“當(dāng)事人或利害關(guān)系人不服行政機(jī)關(guān)于行政程序中所為之決定或處置，僅得以對(duì)于實(shí)體決定聲明不服時(shí)一并聲明之，但行政機(jī)關(guān)之決定或處置得強(qiáng)制執(zhí)行或本法或其他法規(guī)另有規(guī)定者，不在此限。”

[22]這種判決形式可以借鑒英國普通法上的“禁令”，它是為防止行政機(jī)關(guān)、行政裁判所違法作出錯(cuò)誤決定，或作出錯(cuò)誤行政行為，損害當(dāng)事人合法權(quán)益的一項(xiàng)司法措施。