行政處罰制度特點

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摘要：本文依據行政處罰法的立法精神和處罰法實施一年多來的實踐,具體論述了我國行政處罰制度的特點,主要表現為:一是統一、分層次地設定了行政處罰權;二是規范了行政處罰主體;三是在程序的設計上注重處罰權力和救濟權利的平衡和協調。在論述行政處罰的制度時,注意將行政處罰的立法規定與處罰實踐中面臨的一些現實問題結合起來進行探討,為完善我國現行的行政處罰制度提出了一些有益的建議和主張。

《中華人民共和國行政處罰法》(以下簡稱《處罰法》)于1996年3月17日在第八次全國人民代表大會第四次會議上通過,并于同年10月1日正式生效實施,它的頒布和實施是我國依法治國的一個重要步驟,是我國民主與法制建設史上的重要里程碑。本文根據《處罰法》的立法規定以及實施一年多來的實踐,具體論述我國行政處罰制度的特點。

一、統一、分層次地設定了行政處罰權

行政處罰權的設定意義重大,它直接關系到行政相對人的基本權利,因此,應當實行法定原則,具體來說,它包括以下三個方面的內容:第一,只有法律明文規定應予處罰的,行政相對人才受處罰,沒有法律明文規定的,不受處罰,即法無明文不得罰。第二,行政處罰的設定必須嚴格依法進行。第三,行政處罰的實施,必須嚴格依法進行。要真正實行法定原則,首先必須明確行政處罰的設定權。

行政處罰的種類較多,要確立行政處罰的設定權,首先必須明確行政處罰的種類。根據行政處罰的性質,行政處罰可以分為以下四個種類:一是人身處罰,如行政拘留等限制人身自由的處罰。二是財產罰,如罰款、沒收非法財產等的行政處罰。三是行為罰,如吊銷許可證或執照、責令停產停業等處罰。四是申誡罰,如警告等行政處罰。為此,《處罰法》規定了行政處罰6個基本的處罰種類:(1)警告;(2)罰款;(3)沒收違法所得、沒收非法財物;(4)責令停產停業;(5)暫扣或者吊銷許可證,暫扣或者吊銷執照;(6)行政拘留。同時還規定了法律、行政法規規定的其他行政處罰。在行政處罰立法中,除規定6個基本的處罰種類之外,還規定了其他的行政處罰,其目的主要有二:

一是為今后增設新的處罰種類提供法律依據,上述的6個處罰種類只是處罰的基本種類,隨著社會的發展,如果需要增設新的處罰種類則可依據該彈性條款的規定。二是避免與現行立法的矛盾,在現行的關于處罰種類的立法中,只要是法律、法規中確認的并且符合《處罰法》立法規定的處罰種類仍然有效。

由于行政處罰的設定權首先涉及的是立法權的劃分問題,各國在行政處罰的設定上具有不同的作法:在英國和美國,有關行政處罰的規定,原則上必須由議會以法律形式確定。經過議會的授權,行政機關也可以自行設定行政處罰。在德國,行政處罰的設定權集中在議會。聯邦政府和各州政府原則上不能超越聯邦議會規定的處罰種類和適用范圍,另行設定新的行政處罰。日本的行政處罰設定權分中央和地方兩個層次,在中央,設定權集中在國會。在地方,地方議會和行政長官經法律的一般授權,就可以設定行政處罰。在奧地利,行政處罰必須依據法律實施。在意大利,行政處罰的設定權在國會和地方議會,但地方議會的規定不得與國會的法律相抵觸,國會沒有規定的行政處罰,地方議會不得設定行政處罰。從上述國家對行政處罰設定權的不同規定來看,各國在行政處罰權的設定上,一般具有以下共性:一是行政處罰的設定權集中在立法機關。二是行政機關設定行政處罰必須要有法律的明確具體的授權。三是行政機關設定的行政處罰一般是程度較輕的處罰種類,并且要受議會和法院的嚴格控制。〔1〕

行政處罰的設定權必須與我國的立法體制相適應,我國的立法體制是統一的,同時又是分層次的。為此,我國行政處罰的設定權也應當是統一的和分層次的,《處罰法》規:第一,法律可以設定各種行政處罰。限制人身自由的行政處罰,只能由法律設定。第二,行政法規可以設定除限制人身自由以外的行政處罰。第三,地方性法規可以設定除限制人身自由、吊銷企業營業執照以外的行政處罰。第四,規章原則上不享有行政處罰的設定權,只是在以下兩種特殊的情況下才享有有限的設定權:一是可以在法律、法規規定給予行政處罰的行為、種類和幅度的范圍內作出具體的規定。二是在法律、法規沒有設定行政處罰的領域,規章可以設定警告或者一定數量罰款的行政處罰。對于規章應否賦予行政處罰的設定權,在立法時存在著不同的意見,一種意見認為,規章只能根據法律、法規,規定實施處罰的具體標準,法律、法規未作規定的,規章不能創設行政處罰。另一種意見認為,規章在我國目前的行政管理中發揮著十分重要的作用大量的行政管理是依據規章進行的,如果規章不能創設行政處罰權,行政管理將會處于十分被動的局面。為此,《處罰法》從我國目前的現實情況出發,對規章賦予了有限的行政處罰權,但同時又給予了較為嚴格的限制。

二、規范了行政處罰的主體

(一)行政機關——法定的處罰主體

行政處罰權是行政權力的一個重要組成部分,行政機關是行使行政權力的法定主體,當然也是行使行政處罰權的法定主體。為此,《處罰法》第15條規定:“行政處罰由具有行政處罰權的行政機關在法定職權范圍內實施。”這一規定表明,第一,行政機關是實施行政處罰的法定主體。第二,只有特定的行政機關才行使行政處罰權,具體哪些行政機關有權行使行政處罰權,由法律、行政法規規定。第三,特定的行政機關只能在其主管的范圍以內行使處罰權。第四,特定的行政機關在行使處罰權時具體給予何種處罰種類由法律、法規明確規定。

在處罰實施中,臨時機構行使主管部門的職權問題較為普遍。各級政府習慣于設立一些臨時機構來開展工作,如各級政府設立的財稅檢查辦公室、城市道路擴建辦公室、打擊走私領導小組、調處土地山林糾紛辦公室等。這些臨時機構是否具備行政處罰的主體資格目前存在著兩種不同的看法:一部分同志認為,應當確認臨時機構的處罰主體資格,因為這些臨時機構在實踐中以自己的名義實際行使了行政處罰的權力,并且臨時機構是行政機關系統中的一個重要的組成部分,應當視為法定的處罰主體。另一部分同志則認為,不應當確認臨時機構的處罰主體資格,因為處罰主體資格具有嚴格的法定條件,雖然臨時機構以自己的名義實際行使了處罰權,雖然行使這些處罰權力的依據來自于國務院或省級政府的政策文件的規定,但是,這都不能構成其成為合法的處罰主體的理由,目前在處罰實踐中大量存在的臨時機構行使處罰權的行為應當看作是一種規避法律的現象,應當通過完善我國的行政處罰制度,嚴格行政處罰執法來解決。〔2〕筆者認為后一種意見符合我國行政處罰的立法精神和目的。

(二)非行政機關——法定主體的必要補充

由于行政管理的范圍十分廣泛,單純依靠行政機關難以實施有效的管理,再加上在目前的行政執法隊伍中,有相當部分的主體是屬于非行政機關,如果完全否認非行政機關行使行政處罰權,那么,在行政管理的許多領域就會出現無法可依的混亂狀態。為此,《處罰法》規定了通過授權和委托兩種方式賦予非行政機關行使處罰權。

《處罰法》第17條規定了授權處罰:“法律、法規授權的具有管理公共事務職能的組織可以在法定授權范圍內實施行政處罰。”這一規定表明,授權處罰主體必須具備一定的條件:第一,授權的法律依據是法律、法規。第二,授權的對象是具有管理公共事務職能的組織。第三,授權的范圍必須是在授權對象的法定職權范圍以內。如根據《鐵路法》規定,國家鐵路運輸企業行使法律、行政法規授予的行政管理職能。對旅客無票乘車或者持失效車票乘車的,應當補收票款,并按照規定加收票款;拒不交付的,鐵路運輸企業可以責令下車。禁止旅客攜帶危險品進站上車,鐵路公安人員和國務院鐵路主管部門規定的鐵路職工,有權對旅客攜帶的物品進行運輸安全檢查。

《處罰法》第18條規定了委托處罰主體:“行政機關依照法律、法規或者規章的規定,可以在其法定權限范圍內委托符合本法第19條規定條件的組織實施行政處罰。行政機關不得委托其他組織或者個人實施行政處罰。委托行政機關對受委托的組織實施行政處罰的行為應當負責監督,并對該行為的后果承擔法律責任。受委托組織在委托范圍內,以委托行政機關名義實施行政處罰,不得再委托其他任何組織或者個人實施行政處罰。”由此可見,委托主體必須具備一定的條件:第一,委托的前提是有法律、法規或者規章的明確規定。即只有法律、法規或者規章明確規定了行政機關可以委托的,該行政機關才能夠依法進行委托處罰。法律、法規沒有明確規定委托的,行政機關不得自行決定委托。第二,委托的權限范圍只能在委托的行政機關自身的職權范圍以內。第三,委托的對象僅限于《處罰法》第19條規定的組織。即受委托的組織必須符合以下條件:

(1)依法成立的管理公共事務的事業組織。(2)具有熟悉有關法律、法規、規章和業務的工作人員。(3)對違法行為需要進行技術檢查或者技術鑒定的,應當有條件地組織進行相應的技術檢查或者技術鑒定。第四,委托主體不具有獨立的法律人格。具體表現在委托主體不能以自己的名義實施行為并且對自己的行為不能獨立地承擔法律后果。授權主體不同于委托主體,二者存在著以下幾方面的差異:第一,法律依據不同。授權的依據是法律和法規。委托的依據是法律、法規或者規章。第二,對象不同。授權的對象是具有公共管理事務職能的組織。委托的對象則是符合《處罰法》第19條規定條件的組織。第三,權限范圍不同。授權的權限范圍是法律、法規授權的范圍以內。委托的權限范圍則是只能在委托行政機關自身的法定職權范圍以內。第四,法律后果不同。授權主體以自己的名義進行處罰,并對其行為的后果獨立承擔法律責任。而委托主體則以委托的行政機關進行處罰，并且由委托的行政機關獨立地承擔法律責任。

(三)確立了相對集中行使處罰權的制度

《處罰法》第16條規定:“國務院或者經國務院授權的省、自治區、直轄市人民政

府可以決定一個行政機關行使有關行政機關的行政處罰權,但限制人身自由的行政處罰

權只能由公安機關行使。”確立相對集中行使處罰權的制度,其積極意義主要有:一是在處罰實踐中,有許多地方已成立了專門機構進行綜合執法,綜合管理衛生、工商、市容、交通等行政機關的行政處罰權,對社會秩序進行監督管理,已取得了較為明顯的收效。如廣州市人民政府設立的城市監察大隊,負責管理廣州市的城市建設、環境衛生、綠化保護、生活噪聲等問題。佛山市成立巡警大隊,負責管理佛山市的市容、治安、交通等問題。二是相對集中行使處罰權,有利于節省大量的人力、物力和財力,精兵簡政,降低行政執法的成本,提高行政管理的效率。三是能夠避免對同一管理對象的重復處罰。

根據《處罰法》的規定,相對集中行使行政處罰權應當遵守以下幾項基本規程:(1)相對集中行使行政處罰權必須是在綜合管理領域,如城市管理、市場管理、運輸管理等領域,在這些領域行政管理權限交叉的現象較為突出,相對集中行使行政處罰權有利于減少沖突,提高行政執法的效率。(2)相對集中行使處罰權不得違背專屬處罰的規定,即在處罰中不得超越法律明確規定的職權范圍,如治安處罰權只能由公安機關行使,海關處罰權只能由海關機關處罰,稅務處罰權只能由稅務機關行使等等。(3)相對集中行使處罰權必須報經特定的機關審批。根據《處罰法》的規定,有權進行審批的機關只能是國務院或經國務院授權的省級政府。

但是,相對集中行使處罰權的制度雖然在《處罰法》中確立了,但只有一個條款較為簡,在實踐中有許多問題難以解決。一是國務院授權的問題,根據《處罰法》的規定,相對集中行使處罰權需要國務院或經國務院授權的省、自治區、直轄市人民政府決定,但是,在實踐中,如何具體進行處罰授權的問題就是一個難題,如果全國各地每一個地方的相對集中行使處罰權都需要經國務院的批準,那么,這個工作量將十分巨大,具體操作起來也較為困難,國務院也疲于應付。如果國務院“一攬子”授權給各地的省級政府批準,在實踐中是否會失控,出現混亂的局面,又難以把握。有人把前者稱之為“零售”的方式,把后者稱之為“批發”的方式。在目前到底應當采取何方式值得探討。筆者認為,應當把這兩方式結合起來,根據不同的情形確定不同的授權方式,根據我國目前的實際,應當確立以“批發”為主的授權方式。

二是相對集中行使處罰權的主體的地位問題。目前在實踐中,相對集中行使行政處罰的主體主要有以下兩種:一是由政府建立綜合執法機構,其中較有代表性的是一些城市建立的巡警大隊,在市內廣場和主要街道由巡警負責檢查,對治安、市政、衛生、工商等進行綜合管理并實施處罰。二是兩個以上的行政機關實行聯合檢查,根據具體的違法行為,分別以不同行政機關的名義進行處罰,以誰的名義處罰,誰就作為行政訴訟的被告。這種情況在實踐中多一些。我們認為,第一種情況,確立一個相對獨立的主體,其優點是便于管理,保證處罰的效率。其困難主要在于設立一個相對獨立的主體與行政機關職權法定、各司其職的原則不一致,在行政訴訟中其被告的主體資格不確定,如果將設立的綜合執法機構作為一個實體,又不利于行政機構的精簡。第二種情況的做法比較可行,與職權法定原則相符合,并且在行政訴訟中較易確定其適合的被告,但在行使處罰權的過程中如何強化其內部的管理則是處罰實踐中面臨的一個難題。

為了規范行政處罰行為,防止在行政處罰中出現積極的和消極的沖突,《處罰法》明確規定:第一,實行一事不再罰的原則。即對同一違法行為,不得給予兩次以上罰款的行政處罰。第二,明確了處罰管轄的標準,規定由違法行為發生地的行政機關管轄。第三,明確出現管轄爭議的解決途徑,規定對管轄權有爭議的,報請共同的上一級行政機關指定管轄。

三、在行政處罰程序的設計上注重處罰權力與救濟權利的平衡和協調

(一)重視對處罰權力的制約

1.區分了簡易程序和一般程序。

在《處罰法》的第5章中分別規定了簡易程序和一般程序。《處罰法》第33條至第35條規定了簡易程序,第36條至第41條規定了一般程序。并且用專條規定了簡易程序適用的法定條件:(1)違法事實確鑿。(2)有明確的法定依據。(3)符合《處罰法》規定的處罰種類和幅度。其種類有兩種:警告和罰款。其罰款的幅度是,對公民處以50元以下,對法人或者其他組織處以1000元以下的罰款。在一般程序中,具體規定行使處罰權力的規程,主要有以下幾個程序:表明身份、調查取證、聽取聲辯、作出處罰決定、送達處罰決定書。

2.設立了聽證程序

《處罰法》第42條規定:“行政機關作出責令停產停業、吊銷許可證或者執照、較大數額的罰款等行政處罰決定之前,應當告知當事人有要求舉行聽證的權利。當事人要求聽證的,行政機關應當組織聽證。……”并且規定當事人不承擔行政機關組織聽證的費用以及具體規定了聽證的程序。

3.實行行政處罰的承辦人與決定者相分離的原則。

在《處罰法》的第37、38條中確認了行政處罰的承辦人與決定者相分離的原則,確立這一原則的目的是為了加強對行政處罰行為的監督和制約,克服和防止腐敗現象,提高行政處罰的質量。在某些地方,處罰案件從立案、調查、處罰到執行,全部環節都是由一個人負責,這樣就容易滋生腐敗現象。為此,在一般程序中,執法人員在調查終結之后,應當提出處理意見,交由行政機關負責人對調查結果進行審查,根據不同情況,分別作出不同的處罰決定。對于確有應受行政處罰的違法行為的,根據情節輕重及具體情況,作出行政處罰決定。對情節復雜或者重大違法行為給予較重的行政處罰的,要由行政機關負責人集體討論決定。適用簡易程序,由執法人員當場作出行政處罰決定的,必須報所屬行政機關備案。

4.實行罰繳分離的原則。

《處罰法》第46條確立了罰款的決定機關與收繳罰款的機構相分離的原則。實行這一原則的目的是為了從根本上解決亂罰款的問題,剪除基于經濟利益上的驅動所進行的罰款行為的毒瘤。為此《處罰法》明確規定作出罰款決定的行政機關應當與收繳罰款的機構分離。除法定的當場收繳的罰款外,由當事人在規定的時間內,到指定的銀行繳納罰款,作出行政處罰決定的行政機關及其執法人員不得自行收繳罰款。并且規定,罰款必須全部上繳國庫,任何行政機關或者個人不得以任何形式截留、私分,不能將行政經費拔款與上繳罰款多少相“掛鉤”。

5.嚴格對行政處罰的監督制度。

《處罰法》首先在總則中確定了公正、公開原則,明確規定,給予行政處罰,必須查明事實,以事實為根據,與違法行為的事實、性質、情節以及社會危害程度相當。有關行政處罰的規定要公布,使公民和組織能夠知道,實施行政處罰要公開,以便人民群眾進行監督。第54條又具體規定:行政機關應當建立健全對行政處罰的監督制度。縣級以上人民政府應當加強對行政處罰的監督檢查。行政機關對有關行政處罰的申訴或檢舉,應當認真審查,發現行政處罰有錯誤的,應當主動改正。

6.行政處罰的法律責任。

為了從根本上規范行政處罰行為,行政處罰法從不同方面對行政機關及其執法人員濫用處罰權規定了嚴格的法律責任,主要表現在:(1)行政機關在進行處罰時,擅自改變行政處罰種類、幅度或者違反法定的處罰程序的。(2)不使用罰沒單據或者使用非法定部門制發的罰沒單據的。(3)不按法定程序收繳罰沒所得或者將罰沒所得截留、私分或者變相私分的。(4)為牟取本單位私利,對應當依法移交司法機關的拒不移交,以罰代刑的。根據上述行為情節的輕重,對直接責任人員或直接負責的主管人員,區分不同情況,分別給予行政處分、或追究刑事責任。在執法中造成的損害,要依法給予賠償。

(二)重視對行政相對人救濟權利的保護

無救濟便無處,在我國行政處罰的立法中,重視對行政相對人救濟權利的保護是我國行政處罰制度的一個重要特征。

在我國行政處罰的立法中,從以下兩個方面體現了對行政相對人救濟權利的保護:

第一,在權利的賦予上,全面具體地規定了行政相對人的救濟權利。(1)在處罰實施之前,相對人享有知情權、對案件事實的陳述權和包括聽證在內的聲辯權。知情權源于公民的了解權,在行政處罰的過程中,受處罰人有權知曉以下情況:a.執法人員的身份。b.行政處罰所依據的違法事實、證據和法律依據。c.受處罰人在行政處罰過程中所享有的各項權利,包括在處罰過程中和處罰之后所應享有的各項權利。〔3〕行政機關及其執法人員在作出行政處罰決定之前,不依照本法第31條、32條的規定向當事人告知給予行政處罰的事實、理由和依據,或者拒絕聽取當事人的陳述、聲辯,行政處罰決定不能成立。(第41條)(2)在處罰實施的過程中,當事人依法享有聽證權。(3)在處罰決定作出之后,如果相對人不服行政處罰決定,依法享有申請行政復議或者提起行政訴訟的權利。(4)在處罰決定作出之后,還享有請求行政賠償的權利。如果行政相對人對于行政機關違法給予行政處罰受到損害的,有權依法取得賠償。

第二,從程序的設計上,充分重視對行政處罰相對人權利的保護。(1)在簡易程序中用專門的條款規定相對人的救濟權利,當事人對當場作出的行政處罰不服的,可以依法申請行政復議或者提起行政訴訟。(第35條)(2)在一般程序中,明確規定如果不按照法律的規定向當事人告知給予行政處罰的事實、理由和依據,或者拒絕聽取當事人的陳述、聲辯,行政處罰決定不能成立。并且在行政處罰決定書中,將“不服行政處罰決定,申請行政復議或者提起行政訴訟的途徑和期限。”作為法定的內容之一予以規定。

(3)如前所述,在《處罰法》中,還專門設立了聽證程序來保護相對人的聲辯權。

注:

〔1〕高志新主編:《中華人民共和國行政處罰法釋義》,紅旗出版社1996年4月第1版,第25～26頁。

〔2〕李季:《行政管理中的法律規避問題》,《政法論壇》1997年第4期,第92～98頁。

[3]柳硯:《論保障受行政處罰人基本權利原則》,《法學》1997年第10期,第12～13頁。