行政程序問題研究論文

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[內(nèi)容摘要]：在應(yīng)付突發(fā)危機的情況下，政府的力量，行政權(quán)的巨大權(quán)威無疑起著至關(guān)重要的作用，然而這也意味著公民權(quán)利的限制與縮減，從而構(gòu)成對人權(quán)的極大威脅。因此合理的程序設(shè)計成為解決問題的可行進(jìn)路。本文以此為基點對行政應(yīng)急程序的基礎(chǔ)理論及程序設(shè)計等問題作了具體詳細(xì)的分析，并提出了自己的初步設(shè)想。

[關(guān)鍵詞]：行政應(yīng)急程序緊急狀態(tài)法治原則效率原則

一、引言

當(dāng)非典肆虐的時候，當(dāng)洪水突然襲來的時候，當(dāng)一次次災(zāi)難意外降臨的時候，勇敢的人們并未屈服，在中央政府的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，群策群力，采取了一系列行之有效的措施戰(zhàn)勝這些困難，這不僅是我們的驕傲，也是全人類的驕傲。在應(yīng)付這些意外情況中政府行使的權(quán)力乃國家緊急權(quán)的一類，而國家緊急權(quán)乃是民主立憲國家為保護(hù)其國家的生存及維護(hù)現(xiàn)存的立憲秩序，于非常事態(tài)發(fā)生時所享有的采取暫時性應(yīng)變措施的國家權(quán)力。臺灣學(xué)者林紀(jì)東認(rèn)為：國家和個人一樣，平時固然應(yīng)該接受憲法或法律的嚴(yán)格拘束，但在緊急的時候，為了維護(hù)國權(quán)之完整，保護(hù)社會之秩序或增進(jìn)公共利益之必要,國家元首可以根據(jù)憲法或法律的授權(quán)，不顧憲法和法律的平時規(guī)定，為應(yīng)變之措施。恰和個人在緊急的時候，可以實施正當(dāng)防衛(wèi)或緊急避險一樣，國家在緊急避險的時候，也有不受平時法制拘束，為應(yīng)變措施的權(quán)力。如國家元首在戰(zhàn)爭或叛亂發(fā)生時，宣告戒嚴(yán)；在天然災(zāi)害、瘟疫或財政經(jīng)濟上有重大變故時，頒布緊急命令，為必要之處置，即為行使國家緊急權(quán)的表現(xiàn)[1].由此可見，在出現(xiàn)緊急情況下，政府的力量，行政權(quán)的巨大權(quán)威無疑起了至關(guān)重要的作用，但也正是這一異常強大的權(quán)力值得引起我們尤其是法律人的深思。它不僅意味著權(quán)力的集中與擴大，也同樣意味著公民權(quán)利的限制與縮減，從而構(gòu)成對人權(quán)的極大威脅。因此合理的程序設(shè)計成為解決問題的可行進(jìn)路。為了在秩序與自由、權(quán)力與權(quán)利之間尋找合理的界限，防止國家緊急權(quán)的濫用而造成的受侵，緊急狀態(tài)下的行政應(yīng)急程序值得也必須引起我們的關(guān)注。

二、行政應(yīng)急程序的基本理論問題

（一）行政應(yīng)急程序的概念、特點

所謂行政應(yīng)急程序，是指在緊急狀況下，行政主體為了有效的克服危機，恢復(fù)社會秩序，維護(hù)公共利益，在行使權(quán)力，承擔(dān)義務(wù)時所應(yīng)當(dāng)遵循的方法、步驟和時限等構(gòu)成的一個特殊的（要求更高或更低的）連續(xù)過程。行政緊急程序的運行必須符合下列幾個條件：1、緊急狀態(tài)的存在。所謂緊急狀態(tài)，是指突然發(fā)生的嚴(yán)重危及全國或省、直轄市、自治區(qū)局部地區(qū)的人民生命安全、社會安全和秩序、國家安全和制度，不采取特別應(yīng)急法律措施不足以控制和消除社會危害和威脅的公共安全事件。其實質(zhì)是一種具有高度危險性的不合常態(tài)的社會秩序。2、目的的合理性、正當(dāng)性。行政應(yīng)急程序的運行必須是為了有效克服突發(fā)危機，恢復(fù)社會秩序、維護(hù)公共利益。目的決定手段，行政應(yīng)急程序目的的合理性對于避免國家緊急權(quán)的濫用無疑也有很大的作用。3、行政主體行使權(quán)力，承擔(dān)義務(wù)的過程性。行政應(yīng)急程序必須在政府行使國家緊急權(quán)時始得運行，且須貫穿于國家緊急權(quán)行使的全過程。4、程序的特殊要求。這主要指在緊急狀態(tài)下，國家緊急權(quán)的行使過程中遵循一些特殊的（要求更高或更低的）行為程序，例如可通過簡易程序緊急出臺某些政令和措施，或?qū)δ承┱詈痛胧┑某雠_設(shè)置更高的事中或事后審查門檻。

與常規(guī)狀態(tài)相比，在緊急狀態(tài)下，人們對于生命、健康、權(quán)利、信息、生活質(zhì)量等等的感受是不一樣的（深層原因是一種人本關(guān)懷、人文關(guān)懷的體現(xiàn)），對法律秩序和政府服務(wù)的需求也是不一樣的，政府權(quán)力行使的程序要求當(dāng)然也有很大的差別。因此，與常規(guī)狀態(tài)下的行政程序相比，行政應(yīng)急程序具有許多特點。主要特征有五：（1）權(quán)力優(yōu)先性，這是指在緊急狀態(tài)下，與立法、司法等其他國家權(quán)力相比，與法定的公民權(quán)利相比，行政緊急權(quán)力的運行具有某種優(yōu)先性和更大的權(quán)威性，例如可以限制或暫停某些憲定或法定公民權(quán)利的行使；（2）緊急處置性，這是指在緊急狀態(tài)下，即便沒有針對某種特殊情況的具體法律規(guī)定，行政機關(guān)也可按照行政應(yīng)急程序進(jìn)行緊急處置，以防止公共利益和公民權(quán)利受到更大損失；（3）程序簡易性，這是指在危機突發(fā)時，行政權(quán)的行使更要求高效、便捷，而常規(guī)狀態(tài)下的復(fù)雜程序無法適應(yīng)這種要求，因此行政應(yīng)急程序必須簡便易行。（4）社會配合性，行政程序法既包括了行政主體實施行政行為的程序要求，同樣也規(guī)定了相對人行為的程序法則，行政應(yīng)急程序也不例外。在緊急狀態(tài)下，有關(guān)組織和個人有義務(wù)嚴(yán)格按照程序配合行政緊急權(quán)力的行使，并提供各種必要幫助；[2]（5）有效救濟性，這是指在非緊急狀態(tài)下如果未按照相關(guān)應(yīng)急程序行使國家緊急權(quán)，那么該行政應(yīng)急行為或無效或可撤消，如果是嚴(yán)重違反，那么該行為可能根本不成立，如果該行為還造成行政相對人合法權(quán)益的損害，必須承擔(dān)賠償責(zé)任；而如果國家緊急權(quán)按行政應(yīng)急程序的要求行使，對相對人也可能造成一定的損壞，那么國家也應(yīng)提供適當(dāng)?shù)木葷缦喈?dāng)補償、適當(dāng)補償?shù)鹊龋ǖ坏眠`背公平負(fù)擔(dān)的原則）。

（二）行政應(yīng)急程序所應(yīng)遵循的原則

行政應(yīng)急程序作為緊急狀態(tài)下的特殊程序規(guī)則，目標(biāo)在于有效的監(jiān)督和約束國家緊急權(quán)的，確保其始終在憲政和公共應(yīng)急法制的框架下運行，充分保障相對人的權(quán)利；同時維護(hù)國家緊急權(quán)能夠在緊急狀態(tài)之下快速、高效的得以運行，從而盡快恢復(fù)社會秩序。這些目標(biāo)的確立也就要求了行政應(yīng)急程序在規(guī)范化、制度化、法定化的過程中必須堅持以下原則：

1、行政法治原則

行政法治原則的核心是政府依法辦事，政府的活動必須符合憲法和法律。其可分解為行政合法性原則、行政合理性原則和行政應(yīng)急性原則三項具體原則。行政應(yīng)急性原則是行政合法性、合理性原則的重要補充，即在“必要”情況下為了國家利益和社會公共利益，為了迅速處理突發(fā)事件并減少損失，政府可以運用緊急權(quán)力，采取各種有效措施，包括采取必要的對個別人正常權(quán)利和利益帶來某些限制和影響的措施來應(yīng)對瘟疫、災(zāi)害、事故等緊急情況。著名的德國社會法學(xué)派代表人物耶林曾經(jīng)提出過這樣一種思想，他認(rèn)為：法律本身不是目的，而是為達(dá)到社會公共利益所運用的手段，行政緊急權(quán)力必須合乎憲法和法律，必須體現(xiàn)法律的目的和精神。行政應(yīng)急程序的規(guī)范化、法定化也正是行政法治原則的最好詮釋。

2、效率原則

從緊急狀態(tài)的特點可以看出，緊急事件的突發(fā)性質(zhì)及其可能帶來的嚴(yán)重后果，要求政府部門采取高效、迅捷的對抗措施來排危解難。效率原則主要體現(xiàn)在：第一，執(zhí)法程序的快捷性；第二，權(quán)力的集中性。第三、權(quán)力運用的高度裁量性。第四，緊急權(quán)的追認(rèn)制度。而這些都需要通過行政應(yīng)急程序的規(guī)范化、制度化才能最大程度的得以實現(xiàn)。

3、公民權(quán)利最低限度保障原則

在緊急狀態(tài)時期，基于維護(hù)公共利益的目的，國家機關(guān)行使緊急權(quán)力可以限制公民憲法和法律上的權(quán)利，但是，這種限制不能剝奪個人的最基本自由和權(quán)利。如人格、人身自由和尊嚴(yán)不受侵犯；不受非法驅(qū)逐和流放；公民資格不得取消；宗教信仰自由應(yīng)得到尊重；語言使用權(quán)不受侵犯；個人生活和家庭生活得到尊重；允許思想自由；受教育的權(quán)利不受侵犯；不得有罪推定和兩次審判同一犯罪事實等?！豆駲?quán)利和政治權(quán)利國際公約》第4條第2款規(guī)定，即便是在緊急狀態(tài)時期，締約國也不得克減該公約所規(guī)定生命權(quán)，免于酷刑的權(quán)利，不得為奴或強迫勞役的權(quán)利，不受溯及既往的刑法追溯的權(quán)利，法律人格得到承認(rèn)的權(quán)利以及思想、良心、宗教和信仰自由等。

4、緊急行為目的之公益性原則

實施緊急狀態(tài)通常會中止正常的憲法和法律秩序，限制公民憲法和法律上的權(quán)利，因此，緊急狀態(tài)時期，國家機關(guān)行使緊急權(quán)力必須要具有明確的公共利益的目的。如果缺少明確的公共利益，那么，國家機關(guān)行使緊急權(quán)力就缺少必要的正當(dāng)性基礎(chǔ)。一般來說，實施緊急狀態(tài)的公共利益的目的包括國家領(lǐng)土完整、國家安全、基本的憲法和法律秩序、公共財產(chǎn)的安全、人民的生命和財產(chǎn)安全等等。國家機關(guān)在緊急狀態(tài)時期，基于實現(xiàn)公共利益的目的，才能在行使緊急權(quán)力的過程中，對公民憲法和法律上的權(quán)利加以必要的限制。

（三）行政應(yīng)急程序法治化的意義

隨著行政程序法典化的呼聲越來越高，《行政程序法》已被提到人大議事日程，行政應(yīng)急程序作為在緊急狀態(tài)下的特殊行政程序可謂意義重大。

1、法定化的行政應(yīng)急程序促進(jìn)了依法治國的平衡發(fā)展，有利于彌補我國在緊急狀態(tài)下的法治空缺。在法治社會，政府和民眾都必須接受法律的約束，緊急狀態(tài)也不例外。在一定程度上，政府能否在緊急狀態(tài)下依法行政的問題也就轉(zhuǎn)化為行政緊急權(quán)力能否依法定程序行使的問題。依法治國作為我國的治國方略也必然要求行政程序的法定化。

2、制度化的行政應(yīng)急程序?qū)崿F(xiàn)了利益兼顧的要求，有利于達(dá)成權(quán)力控制與權(quán)利濫用的和諧發(fā)展?？梢哉f合理的程序設(shè)計是較好的解決公共利益與個人利益，國家權(quán)力與公民權(quán)利之間矛盾沖突的一方良藥。而行政應(yīng)急程序的制度化使得國家緊急權(quán)的行使在維護(hù)公共利益的前提下最大限度的保護(hù)個人利益，在確保國家緊急權(quán)的高效運行的同時，最大限度的保障了公民的基本人權(quán)。

3、系統(tǒng)化的行政應(yīng)急程序加快了國家應(yīng)急法制建設(shè)的進(jìn)度，有利于實現(xiàn)公正與效率的完美結(jié)合。國家應(yīng)急法制建設(shè)作為一個系統(tǒng)工程并非一蹴而就，它需要完善的應(yīng)急法律規(guī)范，完整的行政應(yīng)急程序，規(guī)范的責(zé)任追究制度等。以公正和效率為目標(biāo)的行政應(yīng)急程序的合理設(shè)置必然有利于我國應(yīng)急法制建設(shè)的完善。

4、規(guī)范化的行政應(yīng)急程序提高了行政應(yīng)急行為的社會可接受性程度，有利于促進(jìn)行政主體與相對人的溝通。

三、行政應(yīng)急程序初步設(shè)計

憲政國家實施緊急狀態(tài)的程序嚴(yán)格復(fù)雜而且精密，是制定緊急狀態(tài)法,行政程序法能否成功的關(guān)鍵。權(quán)力分立制衡的原則要求緊急狀態(tài)的各個程序分別由不同的機關(guān)行使。誠如哈耶克所言：“防止緊急狀態(tài)權(quán)力被濫用的最佳方法似乎是：有權(quán)宣告緊急狀態(tài)的機構(gòu)，必須據(jù)此放棄它在正常狀態(tài)下所享有的那些權(quán)力，而僅保有這樣一項權(quán)力，即任何時候都有權(quán)廢除它授予某個權(quán)力機構(gòu)的緊急狀態(tài)權(quán)。”因此，具體包括如下幾個程序：

1、行政應(yīng)急預(yù)防程序

基于緊急狀態(tài)的突發(fā)性、危害嚴(yán)重性以及緊迫性，我們必須堅持預(yù)防為主，時刻作好充分準(zhǔn)備，這就需要在整個行政應(yīng)急程序中規(guī)定好完善的預(yù)防程序[2].具體包括各級人民政府應(yīng)當(dāng)依法建立迅速高效的突發(fā)公共安全事件預(yù)警機制，資源儲備機制與調(diào)動機制、危機化解機制等。危機預(yù)警以及危機管理準(zhǔn)備是整個危機管理過程的第一個階段，做好這一階段的工作有利于預(yù)防和避免危機事件的發(fā)生。在某種程度上，危機狀態(tài)的預(yù)防比危機事件的解決更富有意義，因為可以避免社會財富的浪費，節(jié)省人力、物力、財力，有效地保障社會秩序的穩(wěn)定。因此，各國都非常重視作為危機管理基礎(chǔ)的危機預(yù)警機制。如法國特別強調(diào)預(yù)防原則，遵循預(yù)防原則是政府的職責(zé)。美國著名的聯(lián)邦應(yīng)急計劃（FRP）也規(guī)定了在預(yù)警也無法避免危機的情況下，針對緊急狀態(tài)如何調(diào)動資源、化解危機[4].

2、行政應(yīng)急公開程序

應(yīng)急機制下行政公開的本質(zhì)仍然集中在知情權(quán)以及知情權(quán)的限制問題上。它對公民來說是一種權(quán)利，對政府來說是可一種義務(wù)。緊急狀態(tài)一旦宣布，除了法律規(guī)定的不應(yīng)公開的文件和信息之外，政府就應(yīng)把緊急狀態(tài)的有關(guān)信息即時、充分、真實地公布于眾，同時建立信息查詢法律制度，任何公民都有權(quán)通過網(wǎng)絡(luò)、媒體、政府出版物等法定渠道和方式獲取相關(guān)信息。行政應(yīng)急公開程序主要包括信息的收集制度、信息的報告制度和信息的公布制度。信息的收集應(yīng)采納多元化、多渠道的方式，而信息的報告程序則應(yīng)堅持迅速、及時和準(zhǔn)確的原則，信息的公布同樣確保其及時、客觀、真實、準(zhǔn)確，且應(yīng)采取多種途徑和方式進(jìn)行。

3、制定緊急處理計劃程序

緊急處理計劃的制定強調(diào)迅速、及時，強調(diào)專家的參與，而正常狀態(tài)下的聽證、民眾參與等程序則須相應(yīng)縮減。其同時需要強調(diào)因地制宜，除中央制定處理計劃外，地方可根據(jù)自身的具體情況，參照中央的規(guī)定制定具體計劃，并報中央批準(zhǔn)備案，而且這些計劃必須公之于眾，允許民眾對計劃明顯不合法之處提出異議，但通常只能尋求事后救濟。

4、采取行政應(yīng)急措施簡易程序

行政緊急措施由于自身的特性更要求程序的簡易性，行政機關(guān)采取緊急措施可以用書面方式作出，也可以以口頭方式作出，但其事后均應(yīng)在記錄或報告中說明。同時為尊重、保護(hù)民眾的合法利益，采取行政緊急措施的事實、法律依據(jù)仍然必須公開說明。而且如果涉及到當(dāng)事人的實體權(quán)益時，還必須告知其各項程序權(quán)利和義務(wù)。

5、緊急狀況下排除妨礙程序

在采取緊急行政措施的過程中，若出現(xiàn)任何妨礙行政緊急措施順利實施的行為，行政機關(guān)有權(quán)作出決策，或采取必要、適當(dāng)?shù)某绦蛴枰耘懦?。排除措施的實施也必須向?dāng)事人告知其作出該行政行為的事實和法律依據(jù)，以及當(dāng)事人享有的權(quán)利等。

6、救濟程序

如果行政緊急措施明顯違法，當(dāng)事人不服，認(rèn)為其侵犯自身的合法權(quán)益，可針對相應(yīng)的行政緊急措施（如行政強制隔離、治療、行政征用等）提起行政復(fù)議，對復(fù)議決定不服，可尋求訴訟救濟。也可以不經(jīng)復(fù)議直接提起行政訴訟。當(dāng)然如果合法的行政緊急措施給相對人的合法利益造成了一定的損害，相對人理應(yīng)獲得相應(yīng)的賠償，必要時當(dāng)事人也可依法申請。

當(dāng)然，以上這些僅是行政應(yīng)急程序的概略設(shè)想，由于行政緊急措施的多樣性、復(fù)雜性，如行政緊急征用程序、行政緊急強制程序、行政緊急救助程序等，他們不僅要遵循本文所列的相關(guān)程序，也要考慮到征用程序、行政強制程序、行政救助程序等特殊之處，這里不再對其一一詳述。

參考文獻(xiàn)：

[1]林紀(jì)東：《國家緊急權(quán)論》，載《政治評論》第1卷第1期，P13

[2]莫于川，《公共危機管理的行政法治現(xiàn)實課題》,摘自法律教育網(wǎng)。

[3]李立：《緊急狀態(tài)法應(yīng)注重公民權(quán)利保護(hù)》，載自《法制日報》

[4]莫于川，《SARS危機引出的我國應(yīng)急法制課題》,摘自網(wǎng)刊，《公法天地》