計劃生育依法行政管理論文

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論文摘要：

由于我國的計劃生育工作是在計劃經濟體制下形成的，長期以來，帶有很強的計劃經濟的烙印和色彩，工作方式主要依靠政府政策和地方條例進行調整控制，基本上形成以行政制約、“人治”管理為主的運作模式。法制建設比較滯后，隨著國家民主法制建設的進程加快，相關社會經濟領域改革的深化，原來的工作方式不能適應現代工作的開展，迫切需要加快人口和計劃生育立法的步伐，改變工作方式。經過多的的醞釀，《中華人民共和國人口與計劃生育法》于2001年12月29日第九屆全國人民代表大會常務委員會第二十五次會議通過，2002年9月1日起頒布實施。《中華人民共和國人口與計劃生育法》頒布實施以來，它以國家法律的形式確立了人口與計生基本國策的地位，將具有中國特色綜合治理人口問題的成功經驗上升為國家的法律制度，把國家推行計劃生育的基本政策、方針、制度、措施以法律形式固定下來，為綜合治理人口問題，進一步做好人口與計生工作，特別是基層工作，保護公民的合法權利提供了法律保障。

關鍵詞：人口與計生基層工作依法行政管理

由于我國的計劃生育工作是在計劃經濟體制下形成的，長期以來，帶有很強的計劃經濟的烙印和色彩，工作方式主要依靠政策和地方條例調整，基本上形成以行政制約、“人治”管理為主的運作模式。法制建設滯后。計劃生育工作往往依靠行政強制手段多，提供服務少；要求群眾盡義務多，考慮群眾的權益少；考慮政府行使的權力多，而考慮政府應承擔的責任少。從某種意義上講計劃經濟是一種命令經濟，市場經濟是一種法制經濟。20多年的改革開放使我國的經濟體制發生了變化，即，計劃生育的外部環境發生了變化，計劃生育工作應該怎么辦？在新形勢下就要求計劃生育必須改變過去只注重控制人口數量，忽視提高人口質量、把優質服務只看作是技術問題、忽視尊重公民合法權益、只追求拓寬服務領域、忽視技術服務質量的傾向。因此，迫切需要立法。經過多年的醞釀，于2002年9月1日《中華人民共和國人口與計劃生育法》（以下簡稱《法》）正式頒布實施。《法》頒布實施以來，它以國家法律的形式確立了人口與計劃生育（以下簡稱人口與計生）基本國策的地位，將具有中國特色綜合治理人口問題的成功經驗上升為國家的法律制度，把國家推行計劃生育的基本政策、方針、制度、措施以法律形式固定下來，為綜合治理人口問題，進一步做好人口與計生工作，保護公民應享有的權利提供了法律保障。

一、基層人口與計生工作依法行政的必要性

法律是規范社會成員及集體在開展社會活動中做出各種實際行為的準則。人口與計生工作作為社會活動和政府行為的一部分，不僅是我國的一項基本國策，還關系著國家興衰、民族強盛與否的命運。特別是基層人口與計生工作，面對的是廣大群眾的切身利益，一言一行、一舉一止與蕓蕓眾生都有千絲萬縷的聯系，他們所應享受的權利和義務都體現在計生工作人員手中。怎樣實現廣大群眾與政府部門之間的權利、義務的對等交換?只能通過法律的途徑來實現。因此，依法管理人口與計生工作具有三個必要性：

（一）具有加強社會主義民主與法制建設的必要性

實行人口與計劃生育依法管理是社會主義民主法制建設的重要內容，是貫徹依法治國基本方略的具體實踐；是新形勢下，順應時代潮流，與時俱進，為全面建設小康社會的具體體現；是以人的發展為中心，強化人民服務的宗旨，全面貫徹“三個代表”重要思想的關鍵之所在。特別是《法》和《條例》的頒布實施，以及相對應的法律、法規的出臺，順應了建設社會主義法制建設的客觀要求，依法行政，規范國家機關及其工作人員人口與計生工作的行政行為，維護公民實行計劃生育的合法權益，為構建以憲法為主線，以《法》為依據，以行政法規、地方法規為主體、以部門規章和地方政府規章相配套的人口和計生工作法制體系，結束了長期以來主要依靠政府和地方性法規開展人口與計生工作的歷史。依法管理人口與計生育工作，是維護公民的合法權益，規范政府行政行為與規范公民生育行為，以及公民實行計劃生育的義務的有機統一，進一步強化人民群眾在人口與計生工作中的主人翁地位，確立了以人為本，以人的全面發展為中心的工作思路。使人口與計生工作直接體現人民群眾的根本利益，有利于穩定低生育水平，調動廣大人民群眾參與人口與計生工作的熱情和積極性，促進家庭幸福、民族繁榮與人類進步，為人口與計生事業穩定、健康、持續發展提供了保障。

（二）具有規范政府行政行為的必要性

一是必須正確認識依法管理、依法行政與維護公民實行計劃生育的合法權益三者之間的關系。克服“官貴民賤”的觀念，糾正認為法律只是管老百姓的和片面強調法律對“民”的強制性的舊的、封建的觀點；克服“依習慣行政”的做法和觀念，認為有些做法過去就是這樣的，甚至效果不錯，現在也可以照舊這樣做。實際上，依法管理計劃生育不會損害公民的合法權益，在工作中依法辦事，既可以強化依法管理又可以維護公民的合法權益。二是在計劃生育依法行政過程中，做出的行政行為必須做到合法、合理、公平、公開。三是開展服務，維護公民實行計劃生育的合法權益。在維護公民人身權和財產權方面，從依法行政角度講，突出的就是要堅決執行國家人口與計劃生育行政執法中的“七個不準”的規定。

（三）具有合理調整廣大育齡群眾生育、節育行為的必要性

實行人口與計生依法管理是維護群眾民主權利，保證政府依法行政，群眾依法生育的迫切需要。計劃生育從根本上來說是符合國家和民族根本利益的，又是符合人民群眾根本利益的。群眾是計劃生育工作的主人，人民群眾既有按有關法律和政策履行計劃生育的義務，也有獲得晚婚晚育、優生優育、生殖健康等方面的需求，上升為國家的法律意志，從而更好地體現人民群眾當家作主的民主權力。在實行計劃生育工作中，只有堅持依法治理，才能切實保障群眾在實行計劃生育工作中的權利，才能維護人民群眾在計劃生育中的主體地位。

二、基層人口與計生依法行政之現狀

《人口與計劃生育法》頒布實施以來，得到較好的貫徹落實，但是還有一些基層計劃生育工作，由于地方經濟較落后，群眾的思想沒有轉變，執法人員的素質不高、法制意識不強，致使部分基層計劃生育依法行政水平不高，主要表現以下幾個方面：一是群眾的思想沒有得到根本轉變。在經濟較落后的農村，養兒防老、門頭風的思想依然存在。二是一些基層工作人員的法制意識不強、素質不高。還習慣于過去那種靠行政強制性干預的辦法。造成了基層農民的計劃生育沒有根本轉變，而法律意識、自我保護意思在不斷提高，計生工作人員的工作方法與新形勢下、新的情況不相適應。因此，計劃生育工作出現了一系列新的矛盾和問題。這些矛盾和問題中反映在“三個強化，三個弱化”上。即：有超生欲望的人群依法自我保護意識強化了，依法實行計劃生育的意識弱化了；民告官的意識強化了，服從政府管理的意識弱化了；計劃生育服務機制強化了，行政管理機制弱化了。這些矛盾的出現，使計劃生育管理增加了新的難度，產生了新的阻力，給長期習慣于依靠行政制約，習慣于集中突擊、暴風驟雨式工作方法的計生工作人員和基層干部帶來了新的困擾，提出了新的挑戰。

三、基層人口與計生工作依法行政的建議

（一）更新觀念，拓寬思路，達到“一個轉變”

隨著我國民主與法制建設的強化、深入和計劃生育“七不準”規定及《法》的出臺，計劃生育工作開始進入“由人治向法制，由單純的行政管理向依法管理與服務并重”的重要轉折關頭。伴隨這一轉折，要做好新形勢下的計劃生育工作，必須靠深化改革，以改革促發展，以改革求突破。落實“七不準”，就必須走依法管理的路子，用法律手段解決現階段計劃生育工作中出現的新矛盾和新問題。要實行“黨政牽頭、輿論先導、部門聯動、綜合施治、依法管理”計劃生育的新思路。在具體運作中，堅持“思想教育引導，經濟處罰制約，部門聯動助陣，執法部門攻堅，政法部門護航”的原則。促使基層計劃生育工作正在從粗放型管理中解脫出來，開始由“人治”逐步走向“法治”軌道。

（二）找好載體，找準切入點，做到“四個強化”

依法管理計劃生育是實施依法治國戰略的必然要求，是市場經濟條件下做好計生工作的現實選擇，是計劃生育長期依賴行政管理后出現的新生事物，如何實現真正意義上的依法管理，思想、組織、措施保證是關鍵。在實施依法管理計劃生育的過程中，要抓好四個重點：

l、強化宣傳教育，創造法制環境。依法管理計劃生育，宣傳教育是先導。因此，要把解決基層干部和群眾知法、懂法的問題作為一項重要的內容來抓，要大力開展普法宣傳教育，并在宣傳內容和宣傳形式上進行了一些探索和突破。在宣傳內容上，突出《條例》中法律責任的宣傳，讓廣大群眾懂得違反計劃生育政策就是違法行為，必須承擔法律責任。突出強制案件的宣傳，通過對案件的跟蹤報道，公開曝光，增強宣傳的震動性和警示性。突出政法部門保駕護航的宣傳，營造令行禁止、違者必究的氛圍。在宣傳形式上，除了堅持“社會輿論揚法，辦班培訓講法，宣傳制品送法、文藝演出傳法”等形式外，還充分利用“進村入戶說法”（與民談心）、“公開審理示法”（召開依法強制執行現場會）形式，為群眾上了一堂堂生動的法制課，達到了“執法一人、教育一片，執行一戶、教育全村”的社會效果，把宣傳教育向廣泛性和深層次拓展。通過深入、廣泛、扎實、有效的法制宣傳教育，黨的計劃生育政策和有關法律、法規進一步深入人心，促使群眾實行計劃生育政策的自覺性得到明顯增強。

2、強化隊伍建設，提供組織保證。實施計劃生育依法管理，必須有一支素質高、能力強、作風硬的工作隊伍。在隊伍建設上，首先要抓好計生隊伍的整頓，要在計生系統中推行競爭上崗，擇優用人辦法，通過考試考核，精簡了一批文化低、素質差的人員。其次，抓好專業培訓，使計生人員掌握必要的法律知識和法律程序，減少在行政執法中的盲目性。每年要舉辦2—3期依法管理培訓班。在行政執法中，要堅持持證上崗，亮證執法，在立案、查證、下達處罰決定書、送達和申請法院強制執行這五個環節中，嚴格按照法律程序進行，一旦發現有違法違紀現象，經查實后，輕者批評教育，重者調離崗位，為人口計生依法管理提供強有力的組織保障。

3、強化管理機制，促工作上水平。建立健全執法程序管理制度，堅持公平合理的執法原則是依法管理計劃生育的關鍵所在。為在執法過程中做到有規可循、有矩可蹈、有章可依，要從基礎建設抓起，完善制度、規范程序，建立健全《執法人員上崗責任制》、《立案審批制度》、《錯案追究制度》、《計劃外生育費征管制度》等工作制度和《生育證發放審批程序》、《成人殘鑒定程序》等工作管理程序，嚴格規范了計劃生育工作中的各種行政行為，增強了原則性，克服了隨意性。為了保證制度和管理程序更好地得到執行和遵守，要建立起行之有效的管理措施，并長抓不懈，落實“三責任九合同”的管理辦法，逐級建立計劃生育工作目標責任制，并分九個工作口自上而下簽訂了管理服務合同書。把工作關系以合同形式固定下來，明確各自的義務和責任，有效地促進了依法管理工作的開展。

4、強化服務意識，提供技術保障。充分發掘基層衛生資源，利用各類職業技能培訓，為育齡群眾提供政策法規、科普知識及各種致富技能培訓服務，定期邀請醫院專家前來指導講課，為已婚育齡婦女開展生育、節育、不育、生殖保健等知識教育。注重發揮衛生醫療網點和醫療專業人員作用，在中小學開展人口國情教育與計劃生育專題講座，為學生講授人口理論、青春期生理及心理知識，向青少年普及計劃生育知識。全面開展以婦女病為重點的生殖保健服務。與衛生醫療部門密切配合，有計劃、有組織地開展婦科病普查。針對大部分育齡婦女工作較忙的實際情況，把婦科病普查與雙查工作結合起來，深受廣大群眾歡迎。進一步加大宣傳力度，積極推進避孕方法知情選擇、出生缺陷干預和生殖道感染干預三大工程。同時，加強基層技術服務網絡硬件建設，完善各項服務設施，為已婚育齡婦女自覺實行計劃生育創造一個良好的外部環境。

（三）完善措施，政策推動，力求“四個結合”

依法管理計劃生育工作是依法治縣和新形勢下開展計劃生育的客觀要求，如何開展依法管理，要做到“四個結合”。

l、力求職能管理與部門聯動相結合，形成綜合依法管理人口與計生工作的新局面。依法管理計劃生育，關鍵是一個“法”字，離不開法律部門的參與和支持。多年來的工作實踐告訴我們，依法管理計劃生育單靠計生部門是難以完成的，公、檢、法、司全面介入，各司其職、各盡其責、整體行動是突破行政執法難點，保證依法管理全面實施的有效途徑。為了加強執法力度，基層要聯合法院成立“計劃生育巡回法庭”，由縣法院行政庭庭長擔任計生法庭庭長。計生法庭做到當時接案，當時受理，保證了執法效率、執法質量與社會效果的統一。公安、檢察等部門緊密配合。快速反應，現場辦公，從快處理，為計劃生育行政管理創造了寬松的環境。

2、力求與村民自治、合同化管理相結合，積極推動人口與計生工作重心下移。把開展村民自治，落實計劃生育合同化管理，作為基層依法管理計劃生育工作的一個突出點，它是農村民主與法制建設進一步完善的體現，也是貫徹省計生委提出的“縣指導、鄉負責、村管理、戶落實、群眾參與”的具體實踐。一部分村委作為計劃生育村民自治示范村，逐步推進計劃生育村民自治工作，以計劃生育合同化管理為載體，努力加強村級計生管理，探索依法管理計劃生育工作的新路子。村委在與村民代表充分醞釀的基礎上，討論通過了《計劃生育村民自治章程》、《村規民約》，在雙方協商的基礎上，由村委會與育齡群眾簽訂《一（二）孩生育證管理服務合同》、《避孕節育管理服務合同》、《流動人口管理服務合同》、《全程優質服務合同》、《接受新婚期教育服務合同》等項計劃生育管理與服務合同。以雙方協議的形式，將《條例》和村規民約中所規定的權利和義務具體落實到合同中，既有甲方對乙方婚育行為的監控和優質服務的承諾，又有乙方履行義務的執行計劃生育政策、法規的保證。由于合同的內容實行民主決策，群眾感到公正、公平。為提高合同信譽，計生部門率先兌現服務承諾，落實各項優質服務。通過實行村民自治、合同化管理，不僅增強了村兩委班子依法管理計劃生育的責任感，也有效地調動了村民參與計劃生育，實行自我管理、自我教育、自我服務、自我監督的積極性，較好地解決了計劃生育工作中的熱點、難點問題。

3、力求與解決難點、熱點問題相結合，促后進村轉化。依法治理計劃生育后進村，是依法管理計劃生育必須解決的重點和難點問題。針對一些工作相對落后的村，要堅持依法集中治理，本著“重在思想教育、貴在政策疏導、慎在強制執行”的原則，在政法部門人員的配合下，由基層計生工作人員配合，駐村攻堅，運用法律手段解決計劃生育難點、熱點問題。要始終以思想教育這根紅線貫穿于依法治理工作的全過程，要本著不怕苦、不怕累的精神，做到以心待人、以誠感人、以情動人、以理服人、以法育人。

4、力求與推行政務公開、便民服務及嚴格依法監督相結合，提高依法管理人口與計生管理的水平。為了更好地實施依法管理計劃生育工作，應從三個方面加強監督：一是堅持計劃生育政務公開，對生育證發放、二胎審批、流動人口管理、計劃外生育處罰等辦事程序、內容以及辦理情況全部向社會公開，實行“陽光作業”，接受群眾監督；二是每年兩次邀請人大代表、政協委員到基層視察計劃生育工作情況，并根據人大代表、政協委員的評議意見，及時提出改進措施；三是電視臺公開計劃生育“七不準”及《法》的內容，設立舉報箱和舉報電話，接受社會各界對計劃生育工作人員執法情況監督。

四、對基層人口與計生工作依法行政的思考

（一）行政管理與規范行政行為關系的思考

一是在工作思路上著眼大局，跳出“就計劃生育抓計劃生育”的小圈子。由過去的“兩張皮”向基層組織建設，發展農村經濟轉變；由過去計劃生育部門“唱獨角戲”，向黨政牽頭，部門配合，齊抓共管轉變；由“靠行政強制性管理”向“教育穩定服務多數人”轉變；由過去只重人口控制結果，向重控制效果及重黨政干群，樹立良好為形象轉變。真正建立起“依法管理，村民自治，優質服務，政策推動，綜合治理”的計劃生育管理機制。

二是積極學習依法治理計劃生育的新措施，新辦法。以推進各項工作落實為出發點，對管理中的難點、弱點、盲點，建立有效的工作責任機制，動員社會各方面的力量，對人口問題進行綜合治理。加大力度推進計劃生育工作“村為主”和村民自治，全面推行計劃生育合同化管理；要將合同管理辦法逐步下移；更逐步建立和完善利益導向制度；大力推進優質服務，努力拓寬服務領域，逐步提高服務質量，不斷滿足群眾對優生優育、生殖保健、避孕節育以及對計生業務工作的需求。更積極創建型生育文化。通過大力推進計劃生育民主管理，開展全民大學習，大宣傳、大討論，促進婚育新風進入千家萬戶，人口控制由過去的“大海撈針”式的追堵，轉向以信息反饋、孕情跟蹤、共同配合。流入地為主的管理方式，降低管理成本，提高管理效益。

三是創建完善計劃生育行政執法工作監督檢查機制。依法管理人口與計劃生育工作做的好壞，直接影響國家的大政方針和人民群眾的切身利益。為此必須建立有效的監督機制，采取黨的監督、人大監督、司法監督、群眾監督、輿論監督等多種監督形式，對政府和計劃生育行政機關所制定的計劃生育行政法規，是否符合現行憲法、法律、法規以及黨和國家現行方針、政策；對各級政府及計生行政機關，進行是否依法履行義務的監督，并對其做出的具體行政行為，進行是否合法監督；對計生行政機關工作人員，進行是否遵守國家法律、政府規章、社會主義行政管理的各項具體原則以及職業道德等的監督，以維護憲法、法律的尊嚴，防止和及時糾正違法和不合理行為，促使其真正做到正確執法，文明執法，為減少或避免計劃生育行政訴訟創造一個良好的環境。

（二）依法行政與加強黨群、干群關系的思考

進一步深化認識，在廣大黨政干部和計生工作者中，深入基層計劃法制室宣傳教育，樹立好群眾觀、法制觀、服務觀、正確理解和把握依法治理計劃生育工作的實質。堅持以人為本，服務群眾的原則，樹立新時期人口與計劃生育工作的良好形象。進一步轉變工作作風，在“深入到戶”上下功夫。發揮黨的密切聯系群眾的優良作風，深入群眾、深入基層、進村入戶，傾聽群眾呼聲，找準問題，摸清情況，研究對策，尊重群眾，力戒官僚主義，形式主義，把提高干部隊伍的思想、作風、業務建設作為大事來抓，深入開展實踐“三個代表”加快“兩個轉變”的學習教育，做到文明執法，正確引導，弘揚正氣，努力推進基層計劃生育系統工作作風的大轉變。

參考文獻資料

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