長江流域水資源保護(hù)問題論文

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一

長江流域地處我國中南部，它發(fā)源于唐古拉山脈主峰格拉丹東雪山西南側(cè)，干流經(jīng)青海、西藏、云南、四川、重慶、湖北、湖南、江西、安徽、江蘇、和上海十一個(gè)省（市、區(qū)）注入東海，全長6300公里。支流伸伸展到甘肅、貴州、陜西、河南、廣西、廣東、福建、浙江八個(gè)省（區(qū)）。流域面積180余萬平方公里，約占全國總面積的五分之一。

長江流域資源豐富，人口眾多，經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)。長江流域水資源特性突出：它流域多年平均降水量1070毫米，但時(shí)空分布不均勻；長江水量巨大，占全國徑流總量的35%，是黃河水量的20倍，且徑流年際變化不大，但水資源地區(qū)分布不均勻，年內(nèi)分布不均勻。

長江流域資源的基本狀況及其特征是長江水資源保護(hù)立法的對象屬性，也可以說是長江流域水資源保護(hù)立法的前提條件，立法的必要性正是建立在這一基礎(chǔ)之上的。

（一）長江流域水資源在中國可持續(xù)發(fā)展中的地位要求對其水資源保護(hù)問題予以充分重視

長江流域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展離不開資源的開發(fā)利用，水作為人類生存的基本環(huán)境要素，與其它環(huán)境要素和資源都息息相關(guān)，大氣環(huán)境、土壤環(huán)境、地理環(huán)境、地質(zhì)環(huán)境、海洋環(huán)境、生物環(huán)境與之進(jìn)行的能量流動(dòng)、物質(zhì)循環(huán)將它們連接為不可分的環(huán)境整體；水作為重要的經(jīng)濟(jì)資源，是一切生產(chǎn)活動(dòng)都不能離開的重要條件，在某種意義上講，水資源不僅與森林、草原、生物、土壤、礦藏等資源息息相關(guān)，而且是一定區(qū)域人文環(huán)境、社會環(huán)境的基礎(chǔ)要素。因此，可以說，長江流域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展與長江流域水資源豐富直接相關(guān)，對長江流域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的一切規(guī)劃與設(shè)想，也都是建立在長江水資源的基礎(chǔ)之上的。的確，在長江流域，優(yōu)越的自然地理?xiàng)l件、豐富的水資源伴隨其間的其它資源為長江流域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展帶來了開發(fā)利用資源、迅速發(fā)展經(jīng)濟(jì)的各種契機(jī)。但是，一切規(guī)劃和設(shè)想為我們描繪的美麗藍(lán)圖都是建立在長江流域資源可永續(xù)利用的前提之上的，如果沒有充足的水量或符合人類生存需要和經(jīng)濟(jì)發(fā)展要求的水質(zhì)，長江流域的經(jīng)濟(jì)發(fā)展也只能是一句空話或是一紙圖畫而已。而要真正實(shí)現(xiàn)這些設(shè)想，就必須對水資源有充分的認(rèn)識。

一方面，水是不可替代的資源，在當(dāng)今，水荒已成為全球性問題。工業(yè)發(fā)達(dá)國家中，當(dāng)年總用水量超過河川總徑流量的15%時(shí)，就會出現(xiàn)水荒和農(nóng)業(yè)干旱。我國河川年總徑流量約為26300億立方米，到2000年總耗水量將達(dá)到13000億立方米，供需矛盾十分突出。我國從70年代開始出現(xiàn)水荒，如今已蔓延到全國，目前我國的實(shí)際用水量已達(dá)5300億立方米。有關(guān)專家研究指出：由于自然條件和開發(fā)條件的限制，年取水量10000~12000億立方米，將是我國水資源可利用量的可能限度，再增加供水將十分困難。據(jù)1993年統(tǒng)計(jì)資料，長江流域水資源利用率僅為21%左右，可供水量比1980年僅提高128億立方米，當(dāng)流域出現(xiàn)枯水偏旱年，約缺水226億立方米。目前，長江流域經(jīng)濟(jì)發(fā)展已受到給水不足的制約?，F(xiàn)狀已不容樂觀，沿江經(jīng)濟(jì)帶的發(fā)展對長江水資源則會造成更大的壓力；而今天的長江流域，除供水已出現(xiàn)緊張外，水污染、水土流失等問題也不容忽視。

另一方面，水資源是可以不斷更新、不斷補(bǔ)充的可更新資源，可以尋求可持續(xù)開發(fā)的途徑，使當(dāng)代人和后代人都能源源不斷地永續(xù)利用。只要合理地開發(fā)利用水資源，水資源是可以實(shí)現(xiàn)永續(xù)利用的。但是，水資源的可更新、可補(bǔ)充能力又是受自然條件限制的，是有一定限度的。任何無節(jié)制的開發(fā)，都會導(dǎo)致其受到破壞，并使其更新能力下降。因此，必須要對水資源的開發(fā)利用進(jìn)行管理，以保護(hù)水資源的永續(xù)利用得以實(shí)現(xiàn)，否則，長江流域經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展是不可能實(shí)現(xiàn)的。

1、長江流域水資源保護(hù)過程中的市場無功能和流域資源保護(hù)的特殊性在客觀上要求實(shí)行統(tǒng)一管理。

長江流域經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略要求對長江水資源進(jìn)行保護(hù)，而要保護(hù)水資源首先必須解決誰來付費(fèi)的問題，在市場機(jī)制下，這卻是一個(gè)無法解決的問題。

另外，長江流域水資源又是一種公共資源，它不同于一般私人物品，不具有消費(fèi)上的排他性，不是你用了我就不能再用，而是只要它存在，你可以消費(fèi)，我也可以消費(fèi)。長江水資源的這種特性，會引起需求與供給無法自動(dòng)通過市場機(jī)制相互適應(yīng)的問題。

并且，由于長江流域水資源是一種流域資源，它具有整體流動(dòng)的自然屬性，以流域?yàn)閱卧?，水量水質(zhì)、地上水地下水相互依存，組成一體，上下游、左右岸、干支流的開發(fā)利用、治理互為影響；它同時(shí)具有多種社會功能，可用于灌溉、發(fā)電、供水、養(yǎng)殖、航運(yùn)和旅游等多方面，有著開發(fā)的多部門性和對城鄉(xiāng)供水、衛(wèi)生保健、工農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、城市發(fā)展、水力發(fā)電、內(nèi)陸漁業(yè)、水上運(yùn)輸、休閑娛樂等人類活動(dòng)的多方面利益。另外，還存在著洪水泛濫成災(zāi)的危害以至于開發(fā)利用的同時(shí)必須始終貫穿于防洪和洪水控制的考慮。長江雖然從生態(tài)系統(tǒng)上看它是一個(gè)完整的系統(tǒng)，但其干支流、上下游卻被人為地劃分成了多個(gè)行政區(qū)域，形成了實(shí)際上的分割管轄的現(xiàn)象。

2、長江流域水資源開發(fā)利用現(xiàn)狀及存在的問題客觀上要求加強(qiáng)對水資源保護(hù)的統(tǒng)一管理

從理論上論述長江流域水資源保護(hù)的必要性僅僅是問題的一個(gè)重要方面，但絕不止于此；事實(shí)上，長江流域水資源開發(fā)利用中已經(jīng)存在著許多方面的問題。

1.長江流域水質(zhì)性缺水問題嚴(yán)重。

2、工程性缺水問題嚴(yán)重。

3、對長江流域水資源開發(fā)利用缺乏環(huán)境保護(hù)意識，出現(xiàn)了國外污染轉(zhuǎn)移、資源破壞、自然景觀破壞等種種不良現(xiàn)象。

4、長江流域水土流失問題嚴(yán)重。

（二）長江水流域水資源的公共資源和流域資源屬性要求對其進(jìn)行統(tǒng)一管理。

長江流域水資源保護(hù)的市場無功能性、對可持續(xù)發(fā)展的基礎(chǔ)資源性以及其開發(fā)利用形勢的嚴(yán)峻性均在客觀上要求設(shè)置公共權(quán)力，對經(jīng)濟(jì)個(gè)體盲目地開發(fā)利用長江流域水資源的行為加以干預(yù)，通過采取"集體行動(dòng)"，解決資源保護(hù)的"付費(fèi)"問題，切實(shí)保證長江流域水資源的永續(xù)利用。過去，我國對長江流域水資源的保護(hù)也采取了行動(dòng)，建立了管理機(jī)構(gòu)，但效果卻不明顯，各種問題不僅沒有得到很好的解決，反而出現(xiàn)了惡化的趨勢。究其原因，是我們目前設(shè)置的公共權(quán)力不符合長江流域水資源保護(hù)的特性或要求所造成的后果。

長江流域水資源保護(hù)管理體制是依照一定的決策原理和環(huán)境觀念形成的。對此，必須要有正確而清醒的認(rèn)識。

長江流域水資源首先是一種公共資源，它具有公共資源的一般屬性，如供應(yīng)的聯(lián)合性、有限性、和使用的分散性、高度相互依存性與不可分性。作為共同財(cái)富和公共產(chǎn)品，對水資源的使用，必須集體行動(dòng)。個(gè)體對公共資源的自由選擇與利用和社會的公共資源的分散管理，將產(chǎn)生破壞性競爭。根據(jù)決策理論，在公共管理中，管理主體越多越分散，管理責(zé)任就會愈是趨于松弛，對資源的保護(hù)就愈為無力，資源的狀況則愈壞。反之，權(quán)力越統(tǒng)一，責(zé)任就越大；權(quán)力越是集中并趨向單一中心，責(zé)任就越明確，越統(tǒng)一，責(zé)任就越大；權(quán)力越是集中并趨向單一中心，責(zé)任就越明確，權(quán)力主體之間的破壞性競爭和摩擦就越小。因此，在構(gòu)建整個(gè)水資源保護(hù)體制時(shí)，必須實(shí)行統(tǒng)一指揮，加強(qiáng)調(diào)控，推行主要管理功能部門化，

確立單一權(quán)力結(jié)構(gòu)和單一行政領(lǐng)導(dǎo)系統(tǒng)。同時(shí)，水資源作為公共資源可以聯(lián)合使用和各種可能使用方式的互相依存的重要性質(zhì)及其因此而產(chǎn)生的復(fù)雜難題，在水資源管理中需要有廣泛的協(xié)調(diào)和處理機(jī)構(gòu)間沖突的機(jī)制，需要有必要的權(quán)力交叉與分割。伸言之，在同一背景和理由下，水資源保護(hù)管理既需要集權(quán)，也需要分權(quán)與平衡。因此，在水資源管理體制中，一般都存在著權(quán)力分散的特點(diǎn)，形成了權(quán)限重疊、權(quán)力分散的多元化體制。事實(shí)上，在水資源保護(hù)管理體制的構(gòu)建中，一直存在著集權(quán)與分權(quán)的難題。一方面，統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)須在部門協(xié)調(diào)的原則下實(shí)現(xiàn)，集權(quán)不是大一統(tǒng)的權(quán)力壟斷；另一方面，功能上的權(quán)力分散又將形成權(quán)力行使和管理責(zé)任的混淆，導(dǎo)致管理的無責(zé)任性與混亂性。如何合理解決這一矛盾，的確需要進(jìn)行探索。這一問題也是世界性難題，許多國家經(jīng)過多年實(shí)踐，大都選擇了趨向集中和傾向單一決策、指導(dǎo)、控制、與執(zhí)行中心的方向；水資源保護(hù)管理的權(quán)力越來越向一個(gè)政府部門聚集，越來越向中央政府聚集。中國水資源保護(hù)管理實(shí)際上也正在走上這條道路，只是由于在集權(quán)與分權(quán)的問題上還未形成有效的協(xié)調(diào)與處理機(jī)制，才造成了一些問題。

其次，長江流域水資源保護(hù)又有著自身的特點(diǎn)，它作為一種流域資源，既是一種環(huán)境資源又是一種經(jīng)濟(jì)資源，具有生態(tài)系統(tǒng)的完整性、跨行政區(qū)域性和使用的多元性特征，而無論是對流域水資源的何種使用都涉及到對資源的保護(hù)與管理問題。一方面，長江流域水資源被行政區(qū)劃分割為不同的管轄范圍，由不同的主體分別行使管理權(quán)；另一方面，長江流域生態(tài)系統(tǒng)并不因?yàn)樾姓^(qū)劃而改變其發(fā)展規(guī)律。我國目前水資源所有權(quán)主體嚴(yán)重缺位，加之水資源的多重使用價(jià)值，使得地方利益、部門利益、個(gè)體利益的考慮遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于長江流域水資源保護(hù)的考慮，使用水資源的外部不經(jīng)濟(jì)性和事實(shí)上的無償性雖然在各種立法中通過規(guī)范公民個(gè)人和企業(yè)事業(yè)單位的行為、建立各種監(jiān)督管理制度似乎得到了解決，但由于種種原因卻疏忽了對地方利益、部門利益的限制，其結(jié)果只能是整個(gè)流域水資源保護(hù)的失范，最終導(dǎo)致流域水資源的污染和破壞?；春恿饔驀?yán)重污染的原因正是如此，我國水資源保護(hù)立法只注重規(guī)范市場主體而忽視政府機(jī)關(guān)，管理體制的設(shè)置只重視區(qū)域機(jī)構(gòu)而忽視流域機(jī)構(gòu)的弊端暴露無遺。因此，在長江流域水資源保護(hù)管理體制的構(gòu)建中，同樣也存在著集權(quán)與分權(quán)的問題，存在著管理權(quán)力是否向一個(gè)部門、一個(gè)方向聚集的問題；但是，其集權(quán)與分權(quán)的對象卻不是同一級政府的不同部門或中央政府與地方政府，而是必須從流域管理的特征出發(fā)，建立專門的符合流域水資源保護(hù)要求的機(jī)構(gòu)，站在全流域水資源保護(hù)的高度，摒棄地方觀念和部門利益，統(tǒng)一管理長江流域水資源保護(hù)工作。只有設(shè)置這樣的專門機(jī)構(gòu)并由中央特別授權(quán)，并在此基礎(chǔ)上形成分權(quán)與平衡機(jī)制，確立協(xié)調(diào)原則和程序，才能真正解決長江流域水資源保護(hù)與可持續(xù)發(fā)展問題。

（三）長江流域水資源保護(hù)立法和實(shí)踐現(xiàn)狀在客觀上要求制定專門的法律，統(tǒng)一規(guī)范長江流域水資源保護(hù)行為。

對長江流域水資源的保護(hù)與公共權(quán)力的設(shè)置在實(shí)質(zhì)上具有同一性，保護(hù)需要采取集體行動(dòng)，而目前最經(jīng)濟(jì)也是最大的集體行動(dòng)和公共權(quán)力體就是國家及其行動(dòng)。國家要采取任何行動(dòng)，都必須設(shè)置相應(yīng)的職能部門，以代表國家行使權(quán)力。在現(xiàn)代法治觀念下，無論是國家權(quán)力機(jī)關(guān)的設(shè)置還是國家權(quán)力的行使，都必須具有法律依據(jù)。法律也以其特有的規(guī)范性、概括性、普遍性、強(qiáng)制性發(fā)揮著其它手段和措施所不具備的作用，成為國家保護(hù)長江流域水資源的有力武器。因此，制定法律并實(shí)施法律對于長江流域水資源的有效保護(hù)是完全必要的，法律在這一領(lǐng)域中的作用也是得到了充分認(rèn)可的。在我國目前長江流域水資源保護(hù)中存在的問題不時(shí)要不要立法，而是立什么樣的法？該立法的目標(biāo)、任務(wù)、功能、作用是什么？目前已有的法律制度為何不能發(fā)揮應(yīng)有的作用？

在我國，國家保護(hù)自然資源，保護(hù)環(huán)境是寫進(jìn)憲法的一項(xiàng)基本國策。以憲法為基礎(chǔ)，國家也已制定了一系列法律法規(guī)，基本上實(shí)現(xiàn)了水資源保護(hù)活動(dòng)的有法可依。但這些法律法規(guī)都還不夠健全和完善，尤其是在對流域水資源保護(hù)方面，存在的問題更為嚴(yán)重突出。我國現(xiàn)行的有關(guān)水資源保護(hù)的法律主要有四部，它們是《環(huán)境保護(hù)法》、《水法》、《水污染防治法》、《水土保持法》，從表面上看，這四不法律對我國的水資源保護(hù)問題已作出了全面的規(guī)定，但實(shí)際上在立法理論與實(shí)踐中，這四部法律本身及其相互之間都存在著問題。其主要問題表現(xiàn)為：

1.四個(gè)法律的關(guān)系不清。上述四部法律均為全國人大常委會制定，具有同等法律效力；但從理論與實(shí)踐上看，水資源管理與水土保持.環(huán)境保護(hù)與水污染防治顯然都不是同一層次的問題,在立法上也應(yīng)有不同的法律效力等級，才有利于對不同的行為形成規(guī)范體系，目前這種立法模式顯然不能滿足水資源管理與保護(hù)的需要。

2.幾部法律之間的關(guān)系不協(xié)調(diào)。四部法律都對管理體制作出了規(guī)定，確立了水資源管理與保護(hù)的主管部門和協(xié)管部門，但四部法律實(shí)際上是由兩個(gè)主管部門分別起草然后報(bào)全國人大常委會通過的，立法時(shí)缺乏綜合平衡，立法時(shí)間有先有后，也缺乏通盤考慮，污染防治法早于水法，水法又早于環(huán)境保護(hù)法，不可能使得幾部法律很好地協(xié)調(diào)。各個(gè)法律規(guī)定過于原則，可操作性不夠，缺乏相應(yīng)的配套法規(guī)，特別是缺乏程序性規(guī)定，致使一些法律制度的適用范圍不明、具體實(shí)施時(shí)困難重重。

3.各管理部門之間的職權(quán)范圍不明。由于我國目前行政機(jī)關(guān)的設(shè)立都沒有專門的組織法，各部門的職權(quán)都是由各部門自己先制定方案，后報(bào)經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)，各部門難免從自身利益出發(fā)來考慮問題，從而忽視整體利益，造成權(quán)力設(shè)置的重復(fù)或空白，只有分工沒有協(xié)作，既不能充分發(fā)揮各部門的作用，又不能形成整體效益；反而因?yàn)楦鞑块T的權(quán)力競爭造成對整體利益、長遠(yuǎn)利益的損害。這種現(xiàn)象在流域水資源保護(hù)中十分典型：污染管理者、資源開發(fā)者、排污者相脫節(jié)，管理者只收費(fèi)不治理、資源開發(fā)者既要開發(fā)又要治理、排污者只交費(fèi)什么都不管。其結(jié)果只能是流域水資源得不到有效保護(hù)。

4.一些管理機(jī)構(gòu)的法律地位不明，職權(quán)不定，難以實(shí)現(xiàn)法律規(guī)定的管理目標(biāo)。在四部法律中，關(guān)于流域水環(huán)境保護(hù)僅有《水污染防治法》有所規(guī)定，但其規(guī)定卻是相互矛盾的。該法第四條規(guī)定："……重要江河的水源保護(hù)機(jī)構(gòu),結(jié)合各自的職責(zé),協(xié)同環(huán)境保護(hù)部門對水污染防治實(shí)施監(jiān)督管理。"而根據(jù)我國目前的機(jī)構(gòu)設(shè)置，水行政主管部門下設(shè)水資源保護(hù)機(jī)構(gòu)，根本沒有什么水源保護(hù)機(jī)構(gòu)；然而從《水污染防治法》關(guān)于流域水污染防治的其它規(guī)定來看，顯然流域水污染防治就是流域水資源保護(hù)機(jī)構(gòu)的職責(zé)。由于流域水資源保護(hù)機(jī)構(gòu)的法律地位不明、權(quán)力不清、職責(zé)不定，當(dāng)然無法發(fā)揮對長江流域水資源統(tǒng)一管理的作用，致使流域水資源保護(hù)舉步維艱。

正是由于以上幾個(gè)方面問題的嚴(yán)重存在，才造成了流域水資源保護(hù)管理體制的混亂，以致于在淮河流域出現(xiàn)嚴(yán)重的水污染時(shí)，現(xiàn)行制度無法發(fā)揮作用的現(xiàn)象。為理順淮河流域該的水資源保護(hù)管理體制，不得已在《淮河流域水污染防治條例》中設(shè)立淮河流域水資源保護(hù)領(lǐng)導(dǎo)小組，授予該小組以行政權(quán)，行使淮河流域水資源保護(hù)的行政管理職能。拋開已有的機(jī)構(gòu)，另設(shè)臨時(shí)機(jī)構(gòu)并委以重任，無論如何都不能說是正常現(xiàn)象；更何況，淮河流域是在污染已萬分嚴(yán)重的情況下進(jìn)行的事后立法.如果每一流域都要等到象淮河流域一樣了再來設(shè)置臨時(shí)機(jī)構(gòu)，那么，《環(huán)境保護(hù)法》也好.《水法》也好.《水污染防治法》也好,都不過是一紙空文.預(yù)防為主也好.可持續(xù)發(fā)展也罷,只不過是空中樓閣,毫無意義.因此,必須認(rèn)真吸取淮河流域水污染的教訓(xùn),通過立法和修訂現(xiàn)行法律，理順各有關(guān)法律之間的關(guān)系，以保證各項(xiàng)制度能在流域水資源保護(hù)中發(fā)揮作用，保證流域水資源保護(hù)的目標(biāo)得以順利實(shí)現(xiàn)。

還需特別指出的是，流域水資源保護(hù)的流域特性是不可忽視的，即使在對現(xiàn)行法律作出修訂使之能適應(yīng)流域水資源保護(hù)的要求后，根據(jù)流域特點(diǎn)制定專門性立法也是必須的。每一個(gè)流域地理位置不同、流域范圍不同、資源開發(fā)利用的目標(biāo)不同、徑流量不同、所擔(dān)負(fù)的社會功能不同，等等。諸多的自然因素與社會因素的差異導(dǎo)致了各流域資源保護(hù)重點(diǎn)的區(qū)別，如淮河流域以防治已經(jīng)出現(xiàn)的嚴(yán)重水污染為主，黃河流域以水土保持為重點(diǎn)，松遼流域預(yù)防與治理并重，長江要以預(yù)防為主；即使是每一流域都共同負(fù)有防治水污染的責(zé)任，由于每一流域的經(jīng)濟(jì)發(fā)展的戰(zhàn)略部署、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和社會結(jié)構(gòu)、污染源與污染物的數(shù)量種類成分等不同，對每一流域所設(shè)置的保護(hù)制度也應(yīng)該是有差別的。尤其是對長江流域水資源保護(hù)立法屬于預(yù)防性立法，它要更關(guān)注或注重對未來可能發(fā)生的各種現(xiàn)象的法律調(diào)整，更大程度上保護(hù)長江流域水資源的可持續(xù)發(fā)展。雖然目前國務(wù)院的《淮河流域水污染防治暫行條例》一些原則和制度可以在全國適用，但卻不具有長江水資源保護(hù)的特征針對性；也有松遼流域、太湖流域水資源保護(hù)由流域各?。▍^(qū)）聯(lián)合會簽管理規(guī)定，但對長江流域這樣一條涉及范圍廣、涉及地方省市多、資源保護(hù)任務(wù)和重點(diǎn)差異大的流域來說，不僅僅是達(dá)成協(xié)議的難度大，而且協(xié)議達(dá)成后的執(zhí)行難度更大、也很脆弱。因此，從對長江流域水資源有效保護(hù)的角度出發(fā)，當(dāng)然需要制定專門的法律，根據(jù)具體情況設(shè)置制度體系，建立切實(shí)可行的保護(hù)體制。

二

在關(guān)于長江水資源保護(hù)立法的研究中，我們首先看到長江流域水資源的特點(diǎn)和現(xiàn)狀，它具有顯著的雙重屬性：長江流域水資源既是一種環(huán)境資源，具有公共資源的一般屬性，即供應(yīng)的聯(lián)合性、有限性和使用的分散性、高度相互依存性與不可分性；又是一種經(jīng)濟(jì)資源，具有以長江流域?yàn)楸倔w的特殊性，即生態(tài)系統(tǒng)的完整性、管轄的跨行政區(qū)域性和開發(fā)利用方式的多元性。其次，我們也看到了長江流域水資源在中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展和環(huán)境保護(hù)中的地位以及由此而顯現(xiàn)出的長江流域?qū)χ袊沙掷m(xù)發(fā)展的不可替代性。但是，目前長江流域水資源開發(fā)利用和環(huán)境保護(hù)現(xiàn)狀令人堪憂，已經(jīng)出現(xiàn)的質(zhì)量性缺水、區(qū)域性污染呈上升趨勢等問題和目前才初露端倪將來可能出現(xiàn)的因不合理開發(fā)利用長江流域水資源而嚴(yán)重影響整個(gè)流域乃至全國可持續(xù)發(fā)展的問題使我們認(rèn)識到及早進(jìn)行長江流域水資源保護(hù)專門立法的必要性。記憶猶新的淮河流域嚴(yán)重污染狀況和先污染后治理的慘痛教訓(xùn)，時(shí)刻在告誡我們，長江水資源保護(hù)必須切實(shí)貫徹"預(yù)防為主"原則，如果等到長江流域變成了又一個(gè)淮河流域，中國的經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)將不堪設(shè)想。法律作為規(guī)范人們行為的基本準(zhǔn)則，以其特有的概括性、普遍適用性、規(guī)范性和國家強(qiáng)制性為人們設(shè)定行為模式，通過引導(dǎo)、激勵(lì)、限制、禁止等各種形式告知全體公民可以做、應(yīng)該做、不能做的條件、范圍和程序；它可以將未來可預(yù)見的各種情況納入規(guī)范的軌道，也可以避免各種沖突與矛盾。從法律的功能與作用來看，它必然是保護(hù)長江流域水資源的最有力的武器。另外，長江流域水資源的公共資源屬性，也決定了市場機(jī)制或價(jià)值規(guī)律的無功能，必須要設(shè)置公共權(quán)力，而在現(xiàn)代社會條件下，能夠代表全體社會成員的公共權(quán)力機(jī)構(gòu)當(dāng)然是也只能是國家。而在權(quán)力法定的現(xiàn)代法治觀念下，設(shè)置公共權(quán)力機(jī)關(guān)并賦予其一定的職責(zé)權(quán)限，規(guī)定其活動(dòng)原則和活動(dòng)范圍，也是法律的基本職能。因此，無論從哪一方面看，制定長江流域水資源保護(hù)的專門法律都是必要的。

建立在必要性、可能性基礎(chǔ)之上的長江流域水資源保護(hù)立法當(dāng)然還必須具備科學(xué)性、邏輯性、嚴(yán)謹(jǐn)性、可操作性、和內(nèi)外部的協(xié)調(diào)性，根據(jù)課題組的研究成果和長江流域水資源保護(hù)的實(shí)踐，可以對《長江流域水資源保護(hù)辦法》作出如下基本設(shè)想：

（一）《長江流域水資源保護(hù)辦法》的基本結(jié)構(gòu)。

《長江流域水資源保護(hù)辦法》可由六大部分構(gòu)成：

1、總則。規(guī)定長江流域水資源保護(hù)的立法依據(jù)、基本概念、基本對策或原則、適用范圍等。

2、監(jiān)督管理。規(guī)定長江流域水資源保護(hù)的管理體制、管理機(jī)構(gòu)及其權(quán)限、機(jī)構(gòu)間勾通協(xié)調(diào)原則和程序以及適用于整個(gè)流域的水資源保護(hù)管理制度。

3、流域水資源開發(fā)利用的保護(hù)。具體規(guī)定長江流域水資源開發(fā)利用的各種行為及其開發(fā)利用者在水資源保護(hù)方面的權(quán)利義務(wù)，規(guī)定各項(xiàng)保護(hù)制度。

4、流域水污染防治。具體規(guī)定各種向長江流域排放水污染物的行為，規(guī)定排放水污染物的管理程序和具體制度。

5、法律責(zé)任。具體規(guī)定各種違反《長江流域水資源保護(hù)辦法》的行為及其應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的法律責(zé)任。

6、附則。規(guī)定《長江流域水資源保護(hù)辦法》的生效、解釋、對相關(guān)法律法規(guī)的適用等。

（二）長江流域水資源保護(hù)管理體系的設(shè)置原則

在長江流域水資源既是公共資源、其具有公共資源的一般屬性，又是流域資源、也具有流域的特殊屬性的認(rèn)識基礎(chǔ)上，構(gòu)建長江流域水資源保護(hù)管理體制必須遵循如下原則:

1、效率原則。效率原則在許多國家都是評價(jià)政府活動(dòng)及體制的合理性的重要標(biāo)準(zhǔn)之一，管理的有效性和管理機(jī)構(gòu)的效率始終應(yīng)作為設(shè)置體制的基本目標(biāo)。而管理系統(tǒng)的專門化和管理體制的單一權(quán)力機(jī)構(gòu)，有助于減少決策和辦事過程中的消耗，可以增長效率、克服無責(zé)任性和混亂性。如果將長江水資源保護(hù)管理權(quán)分散于多個(gè)政府部門或各區(qū)域性部門，不只是簡單的確定權(quán)力分工，為實(shí)質(zhì)上是使機(jī)構(gòu)之間具有了競爭性，這種競爭既有正面效應(yīng)，如調(diào)動(dòng)個(gè)部門的積極性，形成保護(hù)長江流域水資源的共同努力；也有負(fù)面效應(yīng)，為鼓勵(lì)個(gè)部門利用一切可行的機(jī)會去追求短期利益提供了便利。因?yàn)?，如果一個(gè)部門不這樣做，則其他部門便會這樣做。其結(jié)果是導(dǎo)致長江流域水資源這樣的公共資源的開發(fā)走到可悲的地步。當(dāng)相關(guān)的方面包括了大量的權(quán)力重疊和交叉的小公共權(quán)力，而各個(gè)小的公共權(quán)力又只能夠規(guī)范幾個(gè)較小的與作用方面有關(guān)的權(quán)力的行為時(shí)，"公眾悲劇"就會在幾個(gè)較小權(quán)力的競爭中發(fā)生：而個(gè)較小的權(quán)力機(jī)構(gòu)沉溺于權(quán)力的病態(tài)競爭，則無法去注意和實(shí)現(xiàn)該權(quán)力的真正目標(biāo)，從而導(dǎo)致效率低下或不計(jì)效率，使公共權(quán)力變成否定性的負(fù)值游戲。因此，應(yīng)充分認(rèn)識"系統(tǒng)專門化才能增長效率"的意義，吸取過去水資源保護(hù)管理體制中普遍存在的因權(quán)力分散而導(dǎo)致的低效率的慘痛教訓(xùn)，避免"公眾悲劇"和"非集權(quán)化的惡性循環(huán)"的發(fā)生。在此意義上，長江流域水資源保護(hù)管理體制的構(gòu)建必須以效率作為基本目標(biāo)，選擇通過加強(qiáng)大權(quán)力者或通過增加專門機(jī)構(gòu)的決策能力、增加對專門化系統(tǒng)的組建、合并與強(qiáng)化的體制。具體而言，就是要真正賦予長江流域水資源保護(hù)機(jī)構(gòu)以決策權(quán)、監(jiān)督權(quán)、協(xié)調(diào)權(quán)和執(zhí)行權(quán)，使其能夠擔(dān)負(fù)起統(tǒng)一管理的責(zé)任，保證管理的效率。

2、協(xié)調(diào)原則。長江流域水資源的公共性和對其使用方式的多元性決定了其資源保護(hù)管理的任務(wù)絕對不可能是單一機(jī)構(gòu)就能完成的，必須有各相關(guān)部門的配合，而這種配合必須是協(xié)調(diào)的。協(xié)調(diào)是為了避免采取互不相容的政策，控制各機(jī)構(gòu)的活動(dòng)與決定，使大家步調(diào)一致地追求已確定的共同目標(biāo)和目的。協(xié)調(diào)既要避免矛盾、又要解決矛盾，既有預(yù)防性、又有戰(zhàn)略性，既有程序性、又有實(shí)質(zhì)性。在對長江流域水資源保護(hù)的管理過程中，必然會產(chǎn)生權(quán)力的交叉與分割，存在實(shí)際上的權(quán)力相對分散的多元化體制，也必然會出現(xiàn)分權(quán)與平衡的問題。這種情況下，就必須正確處理統(tǒng)一管理與分權(quán)的關(guān)系，在保證管理效率的前提下，確立合理解決矛盾的原則，建立廣泛的處理機(jī)構(gòu)間權(quán)力沖突的機(jī)制。這種機(jī)制表現(xiàn)在法律上就是要明確各管理部門的具體職責(zé)與權(quán)限，明確各部門行使職權(quán)的法律程序和行為范圍，以協(xié)調(diào)各部門在長江水資源保護(hù)管理中的關(guān)系。在協(xié)調(diào)原則下，統(tǒng)一管理是基本目標(biāo)，各部門在這一目標(biāo)下分權(quán)與平衡：必要的權(quán)利交叉既有側(cè)重點(diǎn)又有勾通程序，適當(dāng)?shù)臋?quán)力分割也不是互相推諉和扯皮的借口。統(tǒng)一管理機(jī)構(gòu)與分管機(jī)構(gòu)之間的關(guān)系也是相互配合和依存的關(guān)系，它們各自均有明確的地位、功能和作用，既不能相互替代，也不能相互競爭，而是為了實(shí)現(xiàn)共同的管理目標(biāo)各負(fù)其責(zé)。具體而言，長江流域水資源保護(hù)管理機(jī)構(gòu)在長江流域水資源管理體制中處于核心地位，長江流域內(nèi)的各區(qū)域性環(huán)境保護(hù)部門、水利管理部門以及漁政漁港管理部門、航道管理部門等均是協(xié)管部門，各部門應(yīng)在法律賦予的職權(quán)范圍內(nèi)進(jìn)行管理；同時(shí)，還必須接受統(tǒng)一管理部門的宏觀調(diào)控，及時(shí)調(diào)整工作方向，避免因權(quán)力的競爭損害權(quán)力目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。過去，正是由于沒有統(tǒng)一的長江流域水資源保護(hù)立法，才出現(xiàn)了管理上的種種混亂，現(xiàn)在要制定有關(guān)法規(guī)，當(dāng)然首先要解決好管理體制的協(xié)調(diào)問題，

確立各部門間的正常關(guān)系，以保證管理目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

3、民主決策原則。長江流域水資源保護(hù)管理從一定意義上看就是對長江水資源這種公共資源的分配與控制。在對長江水資源供給的分配中，不僅需要有效，也需要公正、合理。使這種分配有益于實(shí)現(xiàn)環(huán)境保護(hù)的總體目標(biāo)，有益于實(shí)現(xiàn)社會的共同利益，即公眾的長遠(yuǎn)利益。而集體決策、民主決策，便是應(yīng)用正義與公平的必要條件。這就需要合作與參與，需要有對決策過程的了解和提出批評的權(quán)利，更需要有參與和對決策進(jìn)行修改的程序。因此，在功能性權(quán)力集中的同時(shí)，還必須建設(shè)決策性權(quán)力的協(xié)調(diào)合作機(jī)制，以使決策科學(xué)、公正、合理。保證合理、公正的長江流域水資源管理體制存在于民主決策與功能權(quán)力集中的復(fù)合結(jié)構(gòu)之中。多元的決策與集中的控制執(zhí)行相結(jié)合才能構(gòu)成"完善"的長江流域水資源保護(hù)管理體制。為保障民主決策原則的實(shí)現(xiàn)，在長江流域水資源保護(hù)管理體制的構(gòu)建中，就必須充分注意各管理機(jī)構(gòu)、各管理相對人的民主權(quán)利，在法律上賦予他們相應(yīng)的地位與權(quán)力，設(shè)置必要的程序，保證這些權(quán)力的實(shí)現(xiàn)。

（三）長江流域水資源保護(hù)機(jī)構(gòu)的職權(quán)。

要使長江流域水資源保護(hù)機(jī)構(gòu)承擔(dān)起統(tǒng)一管理長江流域水資源保護(hù)的責(zé)任，必須改變其僅作為流域協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)的現(xiàn)狀，使起成為真正的流域水資源保護(hù)的執(zhí)法主體。其職權(quán)范圍因包括：

1、規(guī)劃計(jì)劃權(quán)。具體為負(fù)責(zé)制定長江流域水資源保護(hù)的規(guī)劃和計(jì)劃、總量控制計(jì)劃、污染防治計(jì)劃、供水計(jì)劃等。

2、監(jiān)督檢查權(quán)。具體為監(jiān)督檢查流域規(guī)劃和各項(xiàng)計(jì)劃的實(shí)施和流域內(nèi)各行政區(qū)的水資源保護(hù)工作，檢點(diǎn)工程對長江水資源的影響，檢查各項(xiàng)制度的實(shí)施情況并提出相應(yīng)的意見和建議。

3、獲取信息權(quán)。具體為流域內(nèi)各行政區(qū)對所轄江段水資源保護(hù)工作的匯報(bào)，要求各地區(qū)進(jìn)行排污申報(bào)，指定重點(diǎn)工程、重點(diǎn)區(qū)域、重點(diǎn)單位定期匯報(bào)，根據(jù)具體情況要求個(gè)別部門和單位進(jìn)行臨時(shí)匯報(bào)等。

4、監(jiān)測權(quán)。具體為負(fù)責(zé)長江的水文、水質(zhì)監(jiān)測及省（市、區(qū)）界水質(zhì)變化情況監(jiān)測。

5、建議權(quán)。建議流域內(nèi)各行政區(qū)決定限期治理、綜合開發(fā)利用和綜合整治等。

6、許可權(quán)。包括取水許可、沿江設(shè)置排污口許可、污染物排放許可等。

7、糾紛處理權(quán)。包括對跨行政區(qū)的水污染糾紛、用水糾紛等的處理權(quán)。

8、行政強(qiáng)制權(quán)。對長江流域水資源造成危害的單位和個(gè)人采取直接的和間接的強(qiáng)制措施的權(quán)力。

9、行政處罰權(quán)。對長江流域水資源造成損害的單位和個(gè)人予以行政處罰的權(quán)力。

（四）《長江流域水資源保護(hù)辦法》的制度體系。

長江流域水資源保護(hù)的制度體系應(yīng)是一個(gè)相對完備的系統(tǒng)，各項(xiàng)制度間也應(yīng)具有邏輯的聯(lián)系，根據(jù)對長江流域水資源保護(hù)立法的整體構(gòu)想，其制度體系與結(jié)構(gòu)緊密聯(lián)系，主要制度包括：

1、關(guān)于全流域水資源保護(hù)監(jiān)督管理的制度。具體包括規(guī)劃計(jì)劃制度、目標(biāo)責(zé)任制度、環(huán)境影響評價(jià)制度、"三同時(shí)"制度、水資源保護(hù)基金制度、總量控制制度、現(xiàn)場檢查制度和獎(jiǎng)勵(lì)制度。

2、關(guān)于全流域水資源開發(fā)利用保護(hù)的制度。具體包括開發(fā)利用許可證制度、供水分配制度、生態(tài)補(bǔ)償費(fèi)制度、水利工程的水資源保護(hù)制度、岸邊工程的水資源保護(hù)制度、航道利用的水資源保護(hù)制度、漁業(yè)資源開發(fā)的保護(hù)制度、水土保持制度。

3、關(guān)于全流域水污染防治的制度。具體包括污染防治許可證制度、排污申報(bào)制度、排污收費(fèi)制度、限期治理制度、重大水污染事故申報(bào)與應(yīng)急措施制度、船舶污染源控制制度、陸源污染的控制制度、開發(fā)利用項(xiàng)目污染的控制制度。

4、關(guān)于法律責(zé)任的制度。具體包括行政法律責(zé)任制度、民事法律責(zé)任制度、刑事法律責(zé)任制度。