行政法立法與實施沖突論文

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摘要：文章以公共權利論觀點，通過對我國地方在行政法實施當中具體案例的分析，闡述行政法立法與行政法執(zhí)法當中的矛盾，提出應當嚴格遵從執(zhí)法結果與立法精神一致的觀點。

關鍵詞：行政法；立法；執(zhí)法；政府管理；公共權利

行政法是調整因行政主體行使行政職權而形成的特定社會關系的法律規(guī)范的總稱。任何一個國家制定行政法律及法規(guī)，完善行政法律制度，都要以行政法來調整其國家生活和社會生活，達到有效實現(xiàn)國家行政的目的。行政法對國家生活和社會生活所發(fā)生的積極影響，也就是行政法立法的最終作用。行政法作為國家政權法律體系的組成部分之一，必然具有法律的一般作用，即具有一般法律規(guī)范所具有的指導作用、評價作用、預測作用、教育作用和強制作用；作為國家生活和社會生活的調節(jié)器之一，行政法必然與其他法律一樣，要積極影響現(xiàn)實社會，發(fā)揮保障公民權益，維護和鞏固社會秩序，推動社會政治、經(jīng)濟、文化等事業(yè)發(fā)展的作用。[1]然而，行政法畢竟是獨立的法律部門，其作用應有特殊性。行政法作為獨立的法律部門，在對國家生活和社會生活的調整中，要積極發(fā)揮以下兩方面的作用：

1.保障行政主體有效行使行政職權，其具體體現(xiàn)是：確認行政權的相對獨立性，賦予行政主體相應的行政職權；明確行政主體與行政相對人的關系；明確行政主體與公務員、被委托人及個人之間的關系；明確行政主體行使行政職權的手段與程序；明確對違法行使行政職權的行為和妨礙行使行政職權的違法行為的制裁。

2.保障公民、法人和其他組織的合法權益，其具體表現(xiàn)為：建立和逐步完善保證行政主體及其工作人員認真執(zhí)行國家法律的各種規(guī)章制度；規(guī)定并發(fā)展公民、法人和其他組織的行政參與權；規(guī)定并發(fā)展公民、法人和其他組織的行政監(jiān)督權；預防、制止和制裁侵犯和損害公民、法人和其他組織合法權益的行為。[2]

行政法最主要的職能是行政的合法性和保護行政相對人的合法權益。因此，行政法在其立法和實施的過程中都要遵循這個原則，這也是憲法立法所要求的原則精神。

一、關于行政法立法

根據(jù)《中華人民共和國立法法》的有關規(guī)定，我國的行政立法權在全國人大及其常委會以及其授權的國務院等；行政法規(guī)的立法權在國務院及其部門。

但是，在這里要特別指出的是，在《立法法》的立法程序中明顯缺少公民參與立法過程或環(huán)節(jié)的原則意見。根據(jù)我國《憲法》第二條“中華人民共和國的一切權力屬于人民。人民行使國家權力的機關是全國程。公民應當有權參與與自身利益有密切關系的行政法的立法過程。這種權利被制約了。《憲法》中的”人民行使國家權力的機關是全國人民代表大會和地方各級人民代表大會“的規(guī)定與公民參與立法過程并不違背。這是一條原則。實際上，可以認為：民權與國權的爭論問題。雖然本文并不建議使用”國家權利由人民授予“或”國家權利的惟一來源是人民“的具體措辭，但是，不應該否認，國家權利不是第一位的，因而，公民立法權或公民參與立法過程是不違背《憲法》關于”中華人民共和國的一切權力屬于人民“這個定義的。現(xiàn)在的情況是，公民在立法過程中的意愿表達的途徑是不充分的，雖然在某些法律的制定過程中有公示或聽證會的做法。

從立法監(jiān)督的角度上講，公民參與行政法的立法過程，是公民對行政立法和行政執(zhí)法的監(jiān)督過程，是對政府行政的有效監(jiān)督。正是因為行政法的職能是調整行政相對人之間的關系的法律，在行政法實施的過程中，國家（政府）行政的相對人更多的是公民、法人和其他組織，公民等受到行政法管理制約最多。如果法律或規(guī)定不合理、法律有傾向性或歧視性，會對行政相對人造成從法律根源上的不平等，從而造成在法律適用面前的不平等，實際造成的危害將是系統(tǒng)性的，而不是偶然性的。

如果可以認為法律是一種公共契約的話，契約的訂立需要參與訂立契約各方處于平等的地位，這樣，契約的效果才是真實的、有效的。法律與此有相同之處。就目前情況而言，公民在不得不接受行政部門制定法律法規(guī)并執(zhí)法的現(xiàn)實。要充分發(fā)揮人民群眾的主觀能動性和偉大創(chuàng)造精神，保證人民群眾依法管理好自己的事情，實現(xiàn)自己的愿望和利益，[3]吸收更廣大民眾的意見或公布草案征求意見，將是立法過程的一個重要和必要的環(huán)節(jié)，也將是一種民主和法治的趨勢。

另外一個問題是抽象行政行為是否可以被提起訴訟的問題。

抽象行政行為是行政機關制定法規(guī)、規(guī)章和其他具有普遍約束力的規(guī)范性文件的行為。上至國務院，下至鄉(xiāng)政府，各級行政機關都有權依據(jù)《憲法》和《組織法》實施抽象行政行為。按照我國現(xiàn)行的行政訴訟法的規(guī)定，行政相對人對抽象行政行為不得提起訴訟，只能通過其他監(jiān)督途徑解決違法實施抽象行政行為的問題。本文認為，這一立法原則違背了《憲法》精神和公民權是一切法律權利來源的原則；更準確地講，違背了政府權利來自于公民權的國家/政府建立的法理原則。

國家（政府）是由于公民授權組成的，其權利和義務來自于全體公民，其行為從根本上是公民公共權利的集中行使。同樣的道理，這種權利的行使不能以損害公民普遍的基本權利為先決條件。請看一案例：

近年來，抽象行政行為被訴的案件接連發(fā)生，北京發(fā)生的一起案件就頗具代表性。私家車主劉工超狀告北京市環(huán)保局、北京市交通局及北京市公安交通管理局關于尾氣排放通告案。該案中，原告在自家轎車上安裝了韓國生產(chǎn)的尾氣凈化器，尾氣排放明顯低于《汽油車雙怠速污染物排放標準》（以下簡稱“雙怠速標準”）地方標準限值，達到北京市機動車年檢執(zhí)行的尾氣檢測標準。但不符合被告北京市環(huán)保局、交通局及公安交管局三家單位執(zhí)法機關聯(lián)合的《關于對具備治理條件輕型小客車執(zhí)行新的尾氣排放標準的通告》（以下簡稱“通告”）中“化油器小客車必須安裝電控補氣和三元凈化器，經(jīng)驗收達標取得綠色環(huán)保標志后，方可獲準年檢”的要求。劉工超由于未裝置“通告”中所指的尾氣凈化系統(tǒng)，其車當年未獲準年檢。劉工超經(jīng)行政復議后向法院提起訴訟，請求法院確認三被告聯(lián)合作出的“通告”有關內容違法。此案例中，原被告雙方爭議的焦點是“通告”究竟是不是具體行政行為。根據(jù)行政行為劃分標準，凡是針對非特定人且具有普遍約束力，能夠反復適用的行政行為均屬于抽象行政行為。由于“通告”是針對所有1995年1月1日以后領取牌證的桑塔納、富康、捷達等化油器小客車的車主和使用者，法院認為該三個執(zhí)法單位的行為的對象是不特定的，而且“通告”對上述所有人都具有普遍約束力，即所有在1995年以后購車的人都必須安裝電控補氣和三元凈化器，經(jīng)驗收達標取得綠色環(huán)保標志后，方可獲準年檢；加之“通告”并不是一次性的，而是可以反復適用的行為，無論什么人，購買幾輛車，都必須按照上述標準執(zhí)行，所以，該行為符合抽象行政行為的標準，不是具體行政行為。根據(jù)現(xiàn)行行政訴訟法第12條關于對行政機關抽象行政行為不可訴的規(guī)定，既然“通告”是一項抽象行政行為，法院就不能直接審查“通告”的合法性。但是，實際情況是

，如果法院不審查此類行為的合法性，就難以解決原被告之間的實質性爭議。取得綠色環(huán)保標志后，方可獲準年檢；第二，該通告同時規(guī)定了不執(zhí)行上述義務的法律責任。如果該通告適用范圍內的相對人不履行該義務，那么就無法通過汽車的年檢，不能上路行駛，而不經(jīng)過年檢的車輛在路上行駛，隨時面臨被交通管理部門處罰的危險；第三，該通告已經(jīng)對原告的財產(chǎn)權利產(chǎn)生實質性損害。對原告來說，盡管他為了達到“通告”關于減少尾氣的要求采取了必要的治理方式，自費安裝了1200多元的韓國生產(chǎn)的馬哥馬-3000尾氣凈化器，尾氣排放明顯低于“雙怠速標準”地方標準限值，達到北京市機動車年檢執(zhí)行的尾氣檢測標準，但由于未執(zhí)行“通告”中關于所指的車型必須到“各汽車制造廠家認定的特約維修站”安裝電控補氣和三元凈化器的規(guī)定，所以無法通過汽車年檢，“通告”成為限制其使用交通工具、影響其財產(chǎn)權利的行政行為。由此可見，法院不能對抽象行政行為進行審查的處理方式既不符合行政訴訟法監(jiān)督行政機關依法行使職權，保障公民、法人或者其他組織合法權益的訴訟目的，也難以解決已經(jīng)發(fā)生的行政爭議。從本案的結果看，由于存在現(xiàn)行法律的障礙，法院未對被告的抽象行政行為進行審查，本案以原告最終敗訴告終。

本文要鄭重指出的是：行政立法的目的是要達到行政的目的，兩者應該是統(tǒng)一的。行政部門行政的惟一目的是對汽車尾氣的治理，而不是在使用指定的某種產(chǎn)品的基礎上的汽車尾氣達標治理上。這就形成了立法與執(zhí)法的悖論。政府在指南性文件或推薦優(yōu)選的社會產(chǎn)品或服務時，更應當遵循市場經(jīng)濟的規(guī)律，借鑒社會契約關系原則，實施政府治理。

從此案件的審理依據(jù)和判決結果來看，對行政的抽象行政行為的不可訴訟的法律規(guī)定來看，行政立法的不合理性的結果損害了公民的權益；從權利角度看，立法過程的不合理，是對公民權利的實質侵害。

這是本文討論的關于行政法立法沖突的觀點。

二、關于行政法執(zhí)法

行政執(zhí)法與行政立法有同等重要的地位，就結果而言，行政執(zhí)法更具有現(xiàn)實意義。行政執(zhí)法更體現(xiàn)政府行政的實際意圖。但是，行政執(zhí)法要按照行政法的有關規(guī)定執(zhí)行，否則，對行政相對人權益的損害將是直接的。

下面再舉一個案例：運煤司機李某駕駛一輛超載的運煤卡車從S省經(jīng)B市到T市。由于該車超載，按照行政法的有關規(guī)定，S省、B市、T市的道路管理部門分別給予了同樣的處罰。按照《行政處罰法》的“一事不再處罰”的規(guī)定，李某提起行政復議。其結果是，各地道路管理部門分別答復是：他們按照有關法律執(zhí)法，處理適當，沒有違反“一事不再處罰”。本文在這里不就處罰的多次性進行討論，在這里要討論的是處罰的目的，即執(zhí)法的目的與法律立法精神和行政目的的統(tǒng)一性問題。政府道路管理部門的職責是維護道路的安全、暢通，保證公民使用道路的安全，這是有關法律、法規(guī)制定的惟一目的，也是行政的惟一目的。就本案例而言，三個地方的道路管理部門的具體行政行為并沒有真正達到行政的目的，甚至違背了行政的目的和立法的精神。

可以很簡單、很普遍地假設，道路管理部門的行政執(zhí)法是維護道路的安全、保護公民使用道路的安全性；而道路管理部門在具體執(zhí)法過程中只注重了形式上的罰款的具體行政過程，卻沒有使超載的車輛在管理過程中達到符合安全運輸標準的行政目的，也就是說，沒有對超載這個危害道路安全的問題實施具體的行政干預與強制解除危險的行政行為，依然維持了超載車輛對道路安全的危害性、對其他使用本道路的公民的危害性，可以認為這是行政部門和行政執(zhí)法人員的不作為行為。這種行為違反了其職業(yè)道德、職業(yè)規(guī)范和有關法律。因此，上述三地的道路管理部門在執(zhí)法過程中違法了，違背了立法精神。

現(xiàn)實生活中行政執(zhí)法的具體問題很多，多是這樣的執(zhí)法違法的行為（如《北京晚報》2003年6月19日第13版），具體講就是違背行政法立法原則，只注重執(zhí)法過程，沒有達到執(zhí)法目的的行為；甚至借執(zhí)法之名行違法行政之實。

三、關于行政立法與行政實施的沖突

本文較為簡單地舉例討論了行政立法與行政執(zhí)法問題。這些問題的出現(xiàn)，實際反映了對待權利觀念上的差異。立法須尊重的是權利來源這個核心問題，執(zhí)法同樣是這樣。這種沖突的本身反映了目前行政依然是權利行政的觀念，即“天賦權利”的延伸和發(fā)展。

實施立法的權利和職責在國家立法機關，從法理和事實上都沒有爭議。但是實際運作當中將權利的惟一來源的公民排除在立法過程之外，就體現(xiàn)了國家機關將公共權利視為獨享的權利了。這種授權與權利惟一來源的沖突的核心是否定權利來源，即國家權利的民有、民享以及國家的民治性，依然是精英治國的觀念。

世界銀行在其1997年的世界發(fā)展報告中指出，“每一個政府的核心使命”包括了五項最基本的責任，即：⑴確定法律基礎；⑵保持一個未被破壞的政策環(huán)境，包括保持宏觀經(jīng)濟的穩(wěn)定；⑶投資于基本的社會服務和社會基礎設施；⑷保護弱勢群體；⑸保護環(huán)境。[4]為實現(xiàn)上述目的，國家建立的本身就奠定了公權的使用。實施行政的權利和責任在政府，這是不能被否認的。但是，行政和行政執(zhí)法的目的在于普遍維護公民的權益，而不能損害公民的基本權利。如果行政執(zhí)法的目的損害了公民權利，這種行政及其執(zhí)法的公權必將回歸于民，如民眾起義、政府更迭。出現(xiàn)上述行政執(zhí)法的問題，其本質依然是將政府的行政立法權和行政執(zhí)法權看成獨享的權利，只考慮到權利的使用，而不顧及權利運用的目的。推行公民監(jiān)管政府與社會輿論或政黨監(jiān)督政府的行政行為成為新公共管理的主要內容，也是社會發(fā)展的趨勢。

另外的一種沖突表現(xiàn)為國家權利與公民權利的沖突。這種沖突體現(xiàn)在行政立法與實施的過程和結果上。沒有人可以否定自國家建立以來所固有的權利——國家權利；同時，同樣不能否定為建立國家而固有的公民的權利。這兩種權利的同時存在是國家存在的基礎。不可以想象只有國家權利而沒有公民權利，就像是奴隸社會。同樣，不可以想象只有公民權利而沒有國家權利，就像是原始社會。但是，必須看到，這兩種權利有一種是另一種的根源，這個根源權利是公民權利。只有在清晰地認識權利之間的從屬關系，理順相互關系，沖突才可以避免。國家權利一定要服從公民權利。當然，這里的公民權利是全體公民的權利總和，而不是單個或部分公民的權利。

人類自結成社會、組織國家以來，關于權利的爭論和斗爭就從來沒有停止過，也不會停止。解決沖突的惟一方式就是正本清源，還事實的本來面目。享有權利就要履行義務，國權與民權是一樣的。

四、結論

本文以行政法為對象，從行政法的立法和實施角度，簡要討論了行政法現(xiàn)實沖突的問題。本文的基本觀點是：全體公民權利是所有國家權利的惟一來源。在我國現(xiàn)在行政法立法與實施中的沖突問題可以依據(jù)權利來源的原則調整。

參考文獻：

[1]張正釗行政法與行政訴訟法[M]北京：中國人民大學出版社，2

001。

[2]全國干部培訓教材編審指導委員會公共行政概論[M]北京：人民出版社，2002。

[3]在慶祝中國共產(chǎn)黨成立八十周年大會上的講話[M]北京：中共黨史出版社，2001。

[4]歐文E休斯公共管理導論[M]北京：中國人民大學出版社，2001。