見義勇為行政法思考論文

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摘要：從行政法角度分析，見義勇為是行政法上的行政協助行為，根據行政補償理論中的公共負擔平等說，見義勇為者及其家屬可以向國家請求行政補償，以彌補見義勇為者因其見義勇為行為所造成的損失。

關鍵詞：見義勇為行為；行政協助；公共負擔平等；行政補償

見義勇為不同于一般的好人好事，義士們更多的是面對窮兇極惡的歹徒，或與災害事故的斗爭。由于我國法律滯后，見義勇為者的損失往往得不到應有的賠償和補償，因而英雄流血又流淚的事時有發生，本文試從行政法角度分析見義勇為行為，以期為實踐中此類問題的處理提供理論思維。

一、對見義勇為行為的界定

見義勇為一詞最早源于《論語·為政》里的“見義不為，非勇也”這句話，意思是：看到正義的事，便勇敢地去做。①然而，“正義有著張普洛透斯似的臉，變幻無常、隨時可呈現不同形狀并極不相同的面貌”，②各地的見義勇為立法對見義勇為行為的界定也不盡一致。③筆者認為，見義勇為行為是對國家、集體和公民個人合法權益的維護，而這種維護的前提是國家、集體、公民、個人的合法權益正在處于危險狀態。這種“危險”不外乎來源于人和自然這兩方面的因素。人的因素表現為違法犯罪分子對國家、集體財產和公民個人的人身財產安全的侵犯，這時見義勇為表現為與違法犯罪分子作斗爭；自然的因素表現為自然力量對國家、集體和個人合法權益的損害，如洪水、火災等自然災害，這時見義勇為就表現為搶險救災。因而見義勇為行為應包括與違法犯罪作斗爭和搶險救災這兩類行為。另外，見義勇為行為對于見義勇為者來說應具有高度的人身危險性。社會之所以要對見義勇為者進行褒獎，視見義勇為為高尚的道德行為，其原因在于見義勇為者能為常人所不能為，在危難時刻，不顧個人安危，挺身而出，舍身而取義。這是常人很難做到的。假如我們將打雷下雨時幫人收衣服、雪中送炭之類一般的好人好事也稱為見義勇為，那是毫無意義的。這種高度的人身危險性，不是主觀上的想象，而是客觀表象。如犯罪分子拿著管制刀具對他人進行侵犯，這時，見義勇為者就有生命危險。

通過以上分析，筆者認為見義勇為行為是指，公民無法定或約定義務，為保護國家、集體和他人的合法權益，不顧個人安危，同違法犯罪作斗爭或者搶險救災，對其具有高度人身危險性的行為。

見義勇為行為有以下四個特征：

第一，高度的人身危險性。見義勇為者救人于危難之時，常常要冒著生命危險。實踐中，見義勇為者受傷致殘的為數不少，有的甚至獻出了寶貴的生命。

第二，緊急性。見義勇為行為常常是在非常危急的時刻，未能及時獲得國家力量的有效介入的情況下作出的。若當事人不能獲得及時援助，就有財產人身受到侵害的危險。

第三，利他性。見義勇為者實施其見義勇為行為純粹是一種利他行為，目的是為了保護國家、集體和公民個人的合法權益免受侵害，維護公共秩序與安全。這體現了見義勇為者無私奉獻的崇高品德，這也是我們對見義勇為者進行褒揚并鼓勵大家學習的重要原因。

第四，結果的雙重性。見義勇為者通過其行為，一方面，不但維護了國家、集體和他人的合法權益；另一方面，又給其他人帶來了公共安全感，維護了公共秩序和安全，所以，見義勇為行為也是對公共利益的維護。

判斷某一行為是否是見義勇為行為，要結合主客觀兩方面進行考慮。

首先，在主觀方面，行為人具有維護國家、集體和他人的合法權益，維護社會公共秩序與安全的目的。若行為人明知受害人的利益是非法的，而去“救助”，便不能被視為見義勇為者，而且還要受到相應的法律制裁；若行為人對加害人曾有怨恨，恰遇其有違法犯罪行為，行為人出于報復心理而對被侵害人實施救助，也不應視為見義勇為。

其次，在客觀方面，還須滿足以下條件：

第一，行為人無法定或約定保護國家、集體和他人合法權益的義務。有無法定義務主要從行為人的身份上進行判定。若行為人是人民警察，則當然地認為有此義務。①有無約定義務，看行為人與受害人是否存在保護受害人的合同。如賓館中的保安就有義務保護賓館內旅客的人身財產安全的義務，這種義務是基于旅客與賓館之間的約定。

第二，國家、集體和他人的合法權益正處于危險狀態下，有受到危害的可能。正處于危險狀態下，是見義勇為行為實施的時間限制，即正在遭受違法犯罪分子不法侵害或正在遭受洪水、火災等自然災害的損害。若行為人在國家、集體和他人的合法權益受到侵害之后，進行救助，如將負傷的被害人送往醫院，幫助受害人民重建家園，則不應視為見義勇為行為，而是其他類型的好人好事。另外，可能出現行為人與受害人均處于危險狀態之下的情況。若行為人所受到的侵害明顯小于受害人，行為人通過自己的行為，不僅維護了自己的利益，而且也維護了其他人的合法權益，倘若我們無法客觀地判斷行為人的主觀動機目的，則推定其行為是見義勇為行為；若此時行為人所受到的侵害程度接近或大于其他受害人，則推定行為人的行為主要出于維護自身的合法權益，其行為不是見義勇為行為。

第三，行為人實施對國家、集體和他人合法權益進行維護的行為，對其自身有高度的人身危險性。這一點上文已有所述，在此不再重復。

二、見義勇為行為的行政法視角

在正式進入從行政法角度研究見義勇為行為前，筆者認為有必要簡述一下見義勇為行為在民法上的定位以及目前各地見義勇為立法的相關背景，這有利于我們更好地理解從行政法角度研究見義勇為行為的必要性。

見義勇為在民法上實際上是一種無因管理之債。見義勇為者在其高尚行為中，有財產損失、受傷致殘甚至死亡的，其本人或家屬可以向受害人請求適當的補償。“適當”意味著不能填補見義勇為者的全部損失。①在與違法犯罪分子作斗爭的情況下，還可以要求造成其財產損失的或人身損害的違法犯罪分子賠償全部損失。②但實踐中，由于違法犯罪分子或是未被抓獲歸案，或是雖被抓獲歸案，但無力賠償，因而見義勇為者及其家屬的利益難以得到切實有效的維護，見義勇為者致殘或死亡的，情況更加突出。根據中華見義勇為基金會對全國569位見義勇為者英烈的生活狀況的調查，因傷亡導致生活困難的占1/3左右。③針對這種情況，為了弘揚正氣、鼓勵見義勇為行為，各地紛紛成立了見義勇為基金會，對見義勇為者進行褒獎。但由于基金會的資金主要來源于社會捐贈，沒有國家財政支持，因而資金有限，基金會對見義勇為者及其家屬的獎勵無異于杯水車薪。同時，各地也對見義勇為的行為進行立法，對見義勇為者進行獎勵或保障，規定了見義勇為者可以享受諸種不同的待遇。

筆者認為，各地的立法實際上是對日益要求對見義勇為者進行保護或生活保障的輿論回應，其目的是在“雷鋒越來越少”的道德現狀下，通過對見義勇為進行行政獎勵，以弘揚社會正氣，維護社會治安，鼓勵更多的

人向見義勇為者學習，以促進社會主義精神文明建設，而缺乏對見義勇為行為的本質認識。筆者認為，見義勇為行為是行政法上的行政協助行為。對于行政協助行為，行政法學界并未引起較大關注，學者們一般在論及行政相對人的法律地位或權利時順便提及行政相對人有行政協助權。行政協助權，是指行政相對人有主動協助國家行政管理的權利。④據之，可以將行政協助行為定義為：公民主動協助國家行政管理的行為。行政協助行為有以下特征：第一，公民沒有協助行政機關的義務。也就是說，根據法律的規定，公民沒有協助的義務；同時，公民也沒有受行政機關的委托要求其協助。第二，公民所協助的事務屬于國家行政管理的范圍。

見義勇為行為是行政協助行為。一方面是因為見義勇為者在國家、集體和他人的合法權益正在遭受違法犯罪活動的侵害或自然災害的損害時，沒有對其進行維護的義務。另一方面，國家有義務保護國家、集體和個人的合法權益免受侵害。①如《人民警察法》②第2條第1款規定：“人民警察的任務是維護國家安全，維護社會秩序，保護公民的人身安全、人身自由和合法財產，保護公共財產，預防、制止和懲治違法犯罪活動。”《中華人民共和國水法》③第38條第1款前段規定：“各級人民政府應當加強領導，采取措施，做好防汛抗洪工作。”《中華人民共和國消防法》④第3條規定：“消防工作由國務院領導，由各級人民政府負責。各級人民政府應當將消防工作納入國民經濟和社會發展計劃，保障消防工作與經濟建設和社會發展相適應。”第32條第4款又規定：“消防隊接到火警后，必須立即趕赴現場，救助遇險人員，排除險情，撲滅火災。”見義勇為者通過自己的行為，幫助國家履行了保護國家、集體和公民個人的合法權益的職責。國家也因為見義勇為者的行為在一定程度上實現了其維護公共秩序與安全、保護他人合法權益的職責。因而見義勇為行為是一種行政協助行為。

既然見義勇為行為是一種行政協助行為，見義勇為者通過這種行為從一定程度上維護了社會公共利益，而國家則是公共利益的代表和維護者，其維護公共利益的費用則由國家財政負擔，那么見義勇為者在見義勇為中的損失也應由國家財政負擔，以體現公平。故筆者主張，見義勇為者可以因其在實施行政協助時所受到的損失而向國家請求行政補償。行政補償是指行政主體的合法行政行為給行政相對人的合法權益造成損害，依法由行政主體對相對人所受損失予以補償的制度。⑤這里的合法行政行為，顯然應當包括行政機關積極主動的作為和由于客觀情況不能而不作為（在見義勇為的情形中，行政機關可能由于客觀條件的原因而未能及時行使其職權）。關于行政補償的理論，主要有公共負擔平等說、結果責任說、特殊犧牲說、社會保險論、社會協作論、人權保障論六種。⑥本文在此不逐一介紹。目前，學術界大都贊成公共負擔平等說。該說源自法國，認為政府的活動是為了公共利益而實施，其成本和費用應由全體社會成員平等負擔。公民由于行政活動而受到損害，是為了公共利益而承受的負擔，必須平等地分配予全體，不能由少數人負擔。⑦法國1970年10月9日的蓋納德案可以很好地印證這一理論。案件是講一名年邁的婦女跌進一條溝渠，并因此受傷。她大聲呼救，蓋納德先生聞訊之后趕赴現場救助，但他也不慎掉進該溝渠，并因此受傷。行政法院認為，由于蓋納德企圖救助這位婦女，從事的是一種市鎮當局的公共事務，因此他可以從市鎮當局處獲得賠償。⑧此處用“賠償”而非“補償”是因為法國行政賠償責任分為過錯責任和危險責任兩種，①危險責任是行政機關無過錯的合法行為給當事人造成損失的責任，實質上相當于補償。

如前所述，見義勇為行為是一種行政協助行為。見義勇為者從事的搶險救災或與違法犯罪活動作斗爭是行政機關的一部分公務，是對公共利益的維護。因而見義勇為者在其見義勇為行為中所遭受的損失，如受傷后的醫療費等，應視為其為維護公共利益所承受的負擔，并且相對于一般公民來說是一種額外負擔。因為，一般公民主要通過依法納稅來實現其對公共利益的負擔。納稅的方式、標準等均由國家法律規定，適用于所有人。因而，在通常情況下，公民的公共負擔是平等的。國家則運用這部分財政收入來組建和維持保護公共利益的力量，如警察隊伍等，對公共利益進行維護。當出現危害公共利益事件時，如發生違法犯罪活動或發生火災水災等，由國家出面加以維護。若國家工作人員因此受傷致殘等，國家可以從財政中拿出一部分來對這部分人的損失加以填補。在這種狀態下，一般公民沒有對公共利益進行維護的義務，一般公民也均未對公共利益有所負擔，因而他們對公共利益的負擔也是平等的。但在發生見義勇為的情形中，由于見義勇為者不是國家工作人員，就不享有國家工作人員因公負傷等一系列的待遇。實際上，此時見義勇為者所遭受的損失是他在已經履行了作為一般公民的納稅義務外，對公共利益的額外負擔。此時與其他公民相比，出現了公共負擔不平等的情況，即見義勇為者承受了比其他公民更多的公共負擔。根據公共負擔平等理論，國家應從財政中拿出一部分來對見義勇為者這種額外付出加以補償，對見義勇為者的額外負擔加以填補，使見義勇為者對公共義務的負擔達到其實施見義勇為行為前同等的狀態，從而實現公民公共負擔的平等。

目前，我國并沒有對行政補償進行統一的立法，有關行政補償的規定散見于單行法律、法規中。對行政機關合法行政行為給當事人造成的損失，不補償是原則，補償是例外，即只有法律明文規定的，才可以補償。本文認為，鑒于見義勇為行為的特殊性，以及我們歷來強調要“兩個文明一起抓，兩手都要硬”的精神，有必要對見義勇為行為進行專門立法，對見義勇為者的損失進行補償。一方面，可以弘揚社會正氣，使更多的人向見義勇為者學習；另一方面，可以使見義勇為者及其家屬的生活有所保障，使其損失得以彌補，以實現實質正義。

三、見義勇為者行政補償請求權行使方案的初步設計義勇為者或其家屬可以要求國家對其進行行政補償。那么，見義勇為者應向哪個國家機關要求補償呢？應怎樣進行補償呢，下面，筆者將談一下自己的構想。

第一，關于補償的義務機關。筆者認為，見義勇為行為發生地的縣級人民政府作為補償的義務機關比較合適。這主要是基于以下兩方面的考慮。首先，中國的現行行政主體理論日益受到挑戰。有學者主張吸收國外的行政主體理論對我國現行行政主體理論進行重構。②而國外的行政主體一般可分為國家、地方團體和其他行政主體三種。地方行政團體是以一定的地區及在那居住的居民為基礎，以在該地區內實施有關公共服務目的而設置的，對該地區居民具有支配權的公共團體。①地方行政團體相當于我國的各級地方人民政府。因此筆者將補償義務機關定位為政府而不是依據現行行政主體理論以自己的名義行使行政職權而被視為“行政主體”的政府的各個部門。其次，“行政補償費一般不單獨在國家財政中列出，也不實行集中管理，而是由具體行政補償義務機關分散管理。這一點與國家行政賠償不同。行政賠償單獨列入國家預算，并且由國家行政機關實行集中管理。”②因而在設置補償義務機關時必須考慮到其經濟負擔能力。考慮到若將鄉鎮級人民政府作為補償義務機關，由于其財力有限，往往難以承擔一些見義勇為者的巨額補償費用。而我國各省的地域范圍比較大，若將省

級人民政府作為補償義務機關，那么就不易于離省會或者首都較遠的見義勇為者行使其補償請求權。而縣級人民政府作為補償義務機關，既能夠在財政上承擔，又能便于當事人行使權利。

第二，關于行政補償的范圍和標準。筆者認為補償的目的在于彌補見義勇為者的損失，以實現公共負擔的平等。我們應對見義勇為者在其見義勇為中所遭受的損失進行全部補償。見義勇為者有財產上損失的，應補償其財產上的損失；見義勇為者受傷的，應補償其醫療費用及醫療期間的工資損失；致殘的，除補償上述費用外，還應評定傷殘等級，使其享有與國家機關工作人員因公負傷的待遇；死亡的，應向其家屬補償其生前醫療費用和喪葬費，并發放撫恤金。以上工資、喪葬費及撫恤金補償標準應參照各縣的生活消費水平和工資水平。

第三，關于補償的程序，由于近來學者大都認為，“將行政補償作為一種具體行政行為看待，將其納入具體行政行為研究更為科學”。③故補償的程序應符合作出一般具體行政行為的程序要求，行政機關主動對見義勇為者及其家屬補償的，應先對當事人發出補償通知，并在通知中列明當事人陳述意見的權利及時限。然后，聽取當事人的意見，向其說明理由，答復其意見。最后，作出補償決定，并告知復議或訴訟的權利及時限。見義勇為者及其家屬向義務機關申請補償的，應以書面方式提出。申請書中，應說明要求補償的事實理由和數額。補償義務機關接到申請書后，應進行審查，并將擬作出的補償決定告知申請人，聽取申請人的意見。在此基礎上作出補償決定，并告知復議和訴訟的權利及時限。當事人對補償決定不服的，可以向其上一級人民政府提請復議，或向同級人民法院提起行政訴訟；對復議不服的還可以提起行政訴訟。以上關于復議和訴訟的時效，可參照《行政復議法》和《行政訴訟法》的有關規定。

另外，由于見義勇為行為屬民法上的無因管理之債，見義勇為者可以向受害人請求適當的補償，與違法犯罪分子作斗爭的情況下，還可以向造成其人身財產損失的違法犯罪分子要求賠償。①這樣，見義勇為者就享有民法上的請求權和行政法上的請求權。那么見義勇為者應如何行使這兩種請求權呢？筆者認為，見義勇為者對國家、集體和他人的合法權益的維護，及違法犯罪分子對見義勇為者的侵害是第一位的，而見義勇為者對公共利益的維護則是第二位的，即見義勇為者實際上是通過對國家、集體和他人合法權益的維護，進而維護了公共秩序與安全。見義勇為者及其家屬應首先行使民法上的請求權，只有其行使民法上的請求權不能切實彌補其全部損失時，才可請求國家補償。這樣，既可在保障見義勇為者權益的前提下，又可以減輕國家財政負擔，是一種比較現實可行的做法。

參考文獻：

①籮竹風主編：《成語大詞典》，漢語大詞典出版社2000年版，第388頁。

②參見[美]E.博登海默：《法理學———法哲學與法律方法》，鄧正來譯，中國政法大學出版社1999年版，第252頁。

③如《青島市表彰與保護見義勇為公民條例》（l997年11月27日青島市第十一屆人民代表大會常務委員會第二十四次會議通過）第2條規定：本條例所稱見義勇為，是指公民為保護國家、集體和個人的合法權益免受侵害，同各種犯罪行為作斗爭，排除治安災害或采取其他措施進行保護和援助的合法行為；本條例所稱治安災害，是指由于違反治安管理規定的行為而引起的人身傷亡或財產損失的災害事件。而《浙江省見義勇為人員獎勵和保障條例》（1999年12月8日浙江省第九屆人民代表大會常務委員會第十七次會議通過）第2條第2款規定：本條例所稱見義勇為行為，是指公民在法定職責之外，為保護國家、集體利益和他人的人身、財產安全，不顧個人安危，同違法犯罪行為作斗爭或者搶險救災的行為。《北京市見義勇為人員獎勵和保護條例》（2000年4月21日北京市第十一屆人民代表大會常委會第十八次會議通過）第2條規定：本條例所稱見義勇為，是指為保護國家、集體利益或他人的人身、財產安全，不顧個人安危，與正在發生的違法犯罪作斗爭或者搶險救災的行為。

①《中華人民共和國警察法》（1995年2月28日第八屆全國人民代表大會常務委員會第十二次會議通過）第2條第1款規定：人民警察的任務是維護國家安全，維護社會秩序，保護公民的人身安全、人身自由和合法財產，維護公共財產，預防、制止和懲治違法犯罪活動。

①②參見周輝：《見義勇為行為的民法思考》，2000年5月27日《人民法院報》（京）。

③培填：《見義勇為呼喚法律維護傘》，《法苑》1996年第6期。

④胡建淼：《行政法學》，法律出版社1998年版，第211頁。

①參見姜明安主編：《行政法與行政訴訟法》，高等教育出版社1999年版，第99頁。

②1995年2月28日第八屆全國人民代表大會常務委員會第十二次會議通過。

③1988年1月21日第六屆全國人民代表大會常務委員會第二十四次會議通過。

④1998年4月29日第九屆全國人民代表大會常務委員會第二次會議通過。

⑤⑥⑦姜明安主編：《行政法與行政訴訟法》，北京大學出版社1999年版，第469頁；第475、476頁；第475頁。

⑧胡建淼：《比較行政法──20國行政法評述》，法律出版社1998年版，第255頁。

①胡建淼：《比較行政法———20國行政法評述》，法律出版社1998年版，第255頁。

②參見薛剛凌：《行政主體之再思考》，《中國法學》2001年第2期。

①薛剛凌：《行政主體之再思考》，《中國法學》2001年第2期。

②姜明安主編：《行政法與行政訴訟法》，北京大學出版社1999年版，第471頁。

③參見方世榮主編：《行政法與行政訴訟法》，中國政法大學出版社1999年版，第188頁；胡建淼：《行政法學》，法律出版社1998年版，第555頁。

①參見周輝，《見義勇為行為的民法思考》，2000年5月27日《人民法院報》。