社會保障法與行政法關系論文

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摘要：社會保障法和行政法雖屬于不同的法律部門，但關系十分密切。作為社會法部類和公法部類相應的組成部分，它們在法律關系的構成上表現出的復雜程度不同，社會保障法律關系較為復雜。社會保障法體系中包含著行政法的內容，這在部門法之間的關系中是頗具特色的。社會保障行政法作為社會保障法的組成部分，其目的是為了保證社會保障基本法律規范的實施。

關鍵詞：社會保障法；行政法；法律關系；法律關系主體

社會保障法作為一個獨立的、基本的、重要的法律部門已被理論界所認可。但是，由于社會保障法成立較晚，不僅從其他部門法中汲取了不少立法理論、立法技術上的成果，而且在調整的社會關系領域上與其他法律有交叉之處。因此，為加深理解社會保障法的地位和作用，有必要把社會保障法置于整個法律體系中與其他法律進行比較。本文僅對社會保障法與行政法的關系做初步探討。

一、社會保障法和行政法分屬于社會法部類和公法部類

自從古羅馬法學家烏爾比安（Domitiusuipianus）（約170—228年）提出公法與私法的分類以來，大陸法系國家的學者對法律體系的劃分一直沿用公法與私法的“兩分法”。他們認為近代的國家和市民社會是相分離的，存在著對立統一的關系，與此相對應，出現了公法部類與私法部類的劃分。[1]

古羅馬人認為公法是有關國家事務的法律，現代人認為公法是有關整個社會或國家利益的法律，它規定的是國家組織、政府機構及其機構的設置、管理、權限和責任等事項。一般認為，憲法、行政法、刑法和訴訟法等屬于公法部類。烏爾比安認為，私法是與個人利益有關的法律。現代西方學者認為，私法關系的主體雙方都是私人或私人團體；私法以保護私人利益為目的，民法和商法屬于私法。

現代西方學者認為，資本主義進入壟斷階段之后，國家為緩和社會矛盾，避免社會危機，通過社會政策性立法對私法產生干預，此種現象被稱為“私法公法化”，由此產生了介于公法私法之間的第三部類即社會法。社會法是國家為干預社會經濟和社會生活而制定的各種社會法律規范的總稱。社會保障法與經濟法、勞動法、環境保護法等都歸屬于社會法。

社會保障法是社會法中的核心。社會法中的各個部門法是基于國家的社會政策性立法所涉及領域不同而劃分開來，例如，對社會經濟領域和社會教育領域的立法分別形成經濟法、教育法。社會保障法則是對社會生活領域的立法，社會生活不但關系到公民的生存、社會的安定，而且對社會經濟發展產生深刻的影響。由此可見，社會保障法在社會法中是居于核心地位的。

二、社會保障法和行政法均以行政機關為法律關系的主體

行政法是調整國家行政機關在履行其職能過程中發生的各種社會關系的法律規范總稱。一般情況下，國家行政機關是各類行政法律關系必要的當事人，[2]行政機關的參加是法律關系具有行政性質的必要前提和根本標志。因此，行政機關又被稱為行政主體，行政法律關系的另一方稱為行政相對人，它可以是國家機關、社會組織、企事業單位和公民，外國人、無國籍人和外國企業也可以成為行政法律關系的相對人。行政機關即行政主體，作為行政法律關系的主體一方是確定的、惟一的，行政相對人則是廣泛的、不確定的，某一個組織或個人不管何時何地都是潛在行政相對人，它能否變為現實的行政相對人，則依賴于行政法律關系的成立。

社會保障法律關系中，既有主體一方為行政機關的法律關系，又有雙方主體都不是行政機關的法律關系。我們可以從社會保險、社會福利、社會救助這些主要的社會保障項目的分析中看到這一特點。社會保險法調整的社會關系包括：（1）行政機關與社會經辦機構之間的關系；（2）行政機關與被保險人（公民或其親屬）或者投保人（用人單位）之間的關系；（3）社會保險經辦機構與被保險人的關系；（4）用人單位（投保人）與職工（被保險人）的關系。很顯然，（1）、（2）兩種法律關系中，因為行政機關（我國的勞動和社會保障部門）是依法履行管理社會保險事務的主體，因此形成的法律關系是行政法律關系。（3）中的社會保險經辦機構是事業單位，是政事分開原則貫徹的產物，它是由國家指定的、依法負責保險受理、保險費計收、保險金給付和保險基金管理的機構。從性質上說，社會保險經辦機構與被保險人之間的權利義務關系不完全是一種行政法律關系，而是兼具民事和行政的法律關系某些特性的一種獨立的法律關系。（4）中的用人單位（雇主）往往以投保人身份出現，它與被保險人（職工）的法律關系是基于現存勞動關系和勞動合同而發生的具有勞動法律關系的特征。[3]此外，在社會醫療保險中，還會有保險經辦機構與醫院、藥店的法律關系，被保險人與醫院、藥店的法律關系。這些法律關系則具有民事法律關系的性質，比行政法律關系要復雜得多。

社會福利與社會救助中，其法律關系雖然更多地表現為國家行政機關（我國的民政部門）與保障對象之間的行政法律關系，但隨著市場經濟的發展、社會化管理與服務的推行，在這些社會保障項目中還會有行政機關與福利機構之間的法律關系、福利機構與保障對象之間的法律關系、社會慈善團體與福利對象之間的法律關系、社區組織與福利機構或者保障對象之間的法律關系等。這些法律關系可以是行政法律關系，也可以是民事法律關系。以上情況是社會保障法律關系復雜的多角關系的體現，既有垂直關系又有橫向關系的這種特點反映了社會法和行政法的區別。

綜上所述，雖然行政法和社會保障法均以行政機關為法律關系的主體，但也存在著差異，即行政法律關系的主體一方必須是行政機關，而社會保障法律關系的主體一方可以是也可以不是行政機關。

三、社會保障行政法構成社會保障法體系的主要組成部分

按照法律在實施過程中的作用，社會保障法由社會保障行政法、社會保障給付法和社會保障爭議法三部分組成。[1]社會保障法中直接具有行政法的內容，這是社會保障法與行政法的關系區別于社會保障法與其他部門法的關系之最具特色的表現。

社會保障給付法是社會保障法的主體部分，國家通過給付法的實施，最終實現社會保障的目標，使公民享受到社會保障的權利。給付關系是社會保障法律關系中最基本的關系。保險給付，使遭遇風險的公民得到了補償；救濟給付，使陷入貧困中的公民得以維持社會最低生活；優撫給付，使社會有功人員和承擔社會特殊責任的人員得到應有的待遇和保障；福利給付，使公民的基本生活有質的提高。

社會保障爭議法的立法目的在于保障公民在社會保障方面的合法權益。具體表現為：保護公民的社會保障權，限制社會保障權的不正當行使；保證國家、用人單位、個人履行社會保障義務，杜絕社會保障領域的違法行為；保證社會保障方面的爭議能夠得到公正的調解、仲裁和審判。

社會保障行政法產生于社會保障事業的需要。社會保障，總是由國家通過立法強制施行的。由于其施行范圍

廣，施行內容繁多，施行與否事關重大，為了從行政上保證社會保障立法得到實施，國家必須建立相應的社會保障管理機構。社會保障管理機構是社會保障事業的組織者、實施者和管理者，由此產生了社會保障行政法。

社會保障行政法是調整國家行政機關在行使社會保障管理職能過程中，與行政管理相對人關系的法律規范的總稱。社會保障管理體制和管理機構的層次、結構、管轄范圍和權限，行政工作人員的招聘、培養、考核機制等，通過立法予以確定即形成社會保障行政組織法。有關繳費、給付申請、查詢等行政手續方面的立法，有關社會保障行政處罰、行政處分的立法，有關社會保障行政爭議和訴訟方面的立法，都必須遵循“行政程序法”的法律規范。有關社會保障基金的籌集、計賬規則、統計方法、會計制度、財務管理、發放辦法等方面的法律規范構成社會保障基金管理法。為保證國家有關社會保障的法律能夠嚴格地執行和實施，監察管理機構在實施社會保障過程中有無違反法律和政策的行為，需要進行社會保障的行政監督；對基金籌集、管理、發放過程實行同步監督，形成基金監督，對此進行立法形成社會保障行政監督法。總之，社會保障行政組織法、基金管理法、行政監督法構成了社會保障行政法體系。

四、社會保障基本法律關系的實現以社會保障行政法的實施為前提

給付關系是社會保障法律關系中最基本的關系。如前所述，社會保障法律關系非常復雜，但是無論是社會保障管理機構與用人單位、醫療服務機構之間的關系，還是社會保障管理機構在經辦具體業務時與社區、工會、金融系統等發生廣泛的委托關系，其發生的目的都在于形成一種給付關系，即社會保障管理機構能夠履行給付義務，公民可以享有給付的權利。

社會保障管理機構作為社會保障行政法的主體是國家向保障對象提供給付的直接履行者。給付關系是國家通過社會保障立法，約定給予符合法定要件的公民以各種社會保障給付，而社會保障管理機構則代表國家履行約定的內容。因此，給付關系實質是一種合同關系，不存在依賴行政權利而產生的管理與被管理的關系，這就是說，給付關系直接發生于社會保障行政機關（管理機構）與保障對象（公民）之間，而實際上體現的是國家根據憲法對公民承擔的義務。[4]就給付本身而言，給付者即社會保障管理機構，由國家賦予其義務（或權利），接受者即受保障的公民，由憲法賦予其權利，因此，給付者與接受者之間是平等主體之間基于法律規定產生的權利義務關系。但是給付多少，接受多少又不能依當事人的意愿而確定。由此可見，給付階段的關系既不是當事人地位平等依自愿原則產生的民事法律關系，又不同于體現國家行政權利的行政法律關系，這正是給付關系作為社會保障法律關系的最基本關系的原因，也正是社會保障法不屬公法也不屬私法而是社會法的原因。

社會保障活動中的上述給付行為相對于保障對象而言，是整個過程的結果。這一結果的實現必須以基金的籌集為前提，尤其是市場經濟條件下基金籌集與管理，作為社會保障法律行為幾乎存在于社會保障活動的整個過程。在基金籌集與管理過程中，社會保障管理機構（行政機關）的參與必不可少，由此形成的社會保障行政法律關系，其行政權利的色彩十分濃厚。例如，社會保障管理機構強制用人單位繳納社會保險費，必要時可以作出行政處罰、行政處分的決定等。由此可見，社會保障行政法對社會保障的基本關系即給付關系的實現起著前提性的作用，既可以保證社會保障基金足額籌措到位，又能依靠行政權利管理好社會保障基金。

社會保障行政法除了對社會保障的上述核心作用外，還有一些基本作用。如前所述，通過行政法確定社會保障管理體制；確立管理機構的層次、結構、管理范圍和權限；確立社會保障行政工作人員的招聘、培養、考核機制；審核給付對象的資格和條件，監督社會保障的運行，等等。這些都影響著社會保障基本給付關系的實現。

[參考文獻]

[1]方樂華。社會保障法論[M].上海：世界圖書出版公司，1999。

[2]姜明安。行政法學[M].北京：法律出版社，1998。

[3]楊燕綏。社會保險法[M].北京：中國人民大學出版社，2000。

[4]種明釗。社會保障法律制度研究[M].北京：法律出版社，2000。