行政法工作解釋論文

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摘要：行政機關(guān)對法律規(guī)范的解釋分為法定解釋和工作解釋。工作解釋或自主解釋性規(guī)范不僅制定主體廣泛、數(shù)量眾多，而且有著特殊作用，但理論上鮮有總結(jié)和概括。本文簡要論述了工作解釋的含義、特點及其作用。

關(guān)鍵詞：法定解釋工作解釋

一、行政法上的工作解釋的含義

就我國現(xiàn)行體制而言，法律的漏洞是通過法律解釋來彌補的；固定的成文法在發(fā)展的現(xiàn)實生活中的適用，統(tǒng)一的法典到個案中的具體表現(xiàn)往往也是借助于法律解釋來進行的。法律解釋，包括立法解釋、行政解釋、司法解釋和地方解釋。其中，行政主體有解釋權(quán)的包括行政解釋和部分地方解釋。例如，國家工商行政管理局在答復(fù)深圳市工商局就《中華人民共和國企業(yè)法人登記管理案例》1第20條、第22條如何適用時所作的《關(guān)于企業(yè)注銷登記有關(guān)問題的答復(fù)》2，就是一個行政解釋。同時，在地方解釋中，有相當(dāng)一部分解釋也是有權(quán)行政機關(guān)的規(guī)范解釋。例如《武漢市城鎮(zhèn)暫住人口管理規(guī)定》3第18條規(guī)定：“本規(guī)定由市公安局負責(zé)解釋。”武漢市公安局根據(jù)這一規(guī)定，制定了《關(guān)于執(zhí)行（武漢市城鎮(zhèn)暫住人口管理規(guī)定）的具體辦法》，這一行政規(guī)范性文件就是一種地方解釋。另外，為了統(tǒng)一各個行政主體及其公務(wù)員對法律、法規(guī)和規(guī)章的理解及執(zhí)行活動，行政主體往往也要以規(guī)范性文件的形式進行眾多自行的工作解釋。例如，湖北省人民政府法制辦公室《關(guān)于（鄉(xiāng)規(guī)民約）能否作為審理行政復(fù)議案件依據(jù)的答復(fù)》4，該答復(fù)規(guī)定：“行政復(fù)議機關(guān)審理行政復(fù)議案件，不能以《鄉(xiāng)規(guī)民約》為依據(jù)。”

行政機關(guān)是執(zhí)法機關(guān)，執(zhí)行法律包括解釋法律。在我國，行政主體對法律規(guī)范的解釋主要分為兩大類：有權(quán)解釋和工作解釋或稱為法定解釋和自主解釋，根據(jù)全國人大常委會1981年6月的《關(guān)于加強法律解釋工作的決議》的規(guī)定以及我國法律解釋制度的實踐，只有國務(wù)院及其主管部門對法律、行政法規(guī)和規(guī)章的具體應(yīng)用問題所作的行政解釋以及有規(guī)章制定權(quán)的地方人民政府及其職能部門對地方性法規(guī)、規(guī)章的具體應(yīng)用問題所作的地方解釋，才屬于行政主體的法定解釋。擁有法定解釋權(quán)的行政主體在行政系統(tǒng)內(nèi)級別高但數(shù)量較少，而不具有法定解釋權(quán)的行政主體不僅數(shù)量眾多而且直接處于執(zhí)法第一線，行政管理的任務(wù)繁重、范圍廣泛，管理的事項具體、復(fù)雜、多變，而我國許多行政法規(guī)范對某些方面的情況卻只作了原則性的規(guī)定，或者有些問題雖然規(guī)定得較具體但也未必全面。這樣，行政主體就需要根據(jù)本地方本部門的實際情況和行政執(zhí)法的經(jīng)驗總結(jié)，進行相應(yīng)的工作解釋。通過數(shù)量有限的法定解釋和眾多的工作解釋便可以使這些行政法規(guī)范的制定原則和目的落到實處，對于彌補行政法規(guī)范的漏洞和行政法規(guī)范的具體化，有效地實現(xiàn)行政管理的目的和保障公民的合法權(quán)益都是十分必要的。

對行政主體的法定解釋性規(guī)范，我國學(xué)術(shù)界是作為行政法的淵源來對待的，而自主解釋性規(guī)范不能作為直接的行政法淵源，但可以把通過這些行政性規(guī)范所確立的行政慣例和體現(xiàn)的法律原則作為行政法的淵源來看待。5因此，行政主體的工作解釋雖然不是有權(quán)解釋，但它不同于學(xué)理解釋。自主解釋性行政規(guī)范并沒有獨立地設(shè)定、變更或消滅相對人的新的權(quán)利義務(wù)，并不具有獨立的新的法律效果，但是它指明了法律是什么或者表明了在行政主體的眼里法律是什么，規(guī)定了行政主體將如何適用相應(yīng)的行政法規(guī)范，統(tǒng)一了各行政主體對行政法規(guī)范的實施標(biāo)準或規(guī)則，因而對公民的權(quán)利義務(wù)具有重要的影響。另外，工作解釋或自主解釋性規(guī)范作為行政慣例和法律原則的載體，通過穩(wěn)定的適用確立了同等對待的行政慣例，據(jù)此約束行政機關(guān)自身。除非具有正當(dāng)理由，不得同等情況不同對待。行政機關(guān)在具體案件中無正當(dāng)理由偏離據(jù)此確立的行政慣例，構(gòu)成違反平等原則。

二、行政法上的工作解釋的特點

工作解釋或自主解釋，是不具有法定解釋權(quán)的行政主體為了統(tǒng)一所履行行政主體及其工作人員對法律、法規(guī)和規(guī)章及特定行政規(guī)定性文件的認識，對其進行的闡釋和說明。它主要具有下列特點：

1、解釋主體

自主解釋性規(guī)范的制定主體，即對法律、法現(xiàn)和規(guī)章進行解釋的行政主體是沒有法定解釋權(quán)的行政主體。例如，前文提到過的湖北省人民政府法制辦公室《關(guān)于（鄉(xiāng)規(guī)民約）能否作為審理行政復(fù)議案件依據(jù)的答復(fù)》，就是一個對《行政復(fù)議法》第28條有關(guān)審理依據(jù)的工作解釋，但是湖北省人民政府法制辦公室及其所代表的湖北省人民政府對該法并沒有法定解釋權(quán)，因而該解釋性規(guī)范屬于自主解釋性規(guī)范。既便根據(jù)全國人大常委會《關(guān)于加強法律解釋工作的決議》具有法定解釋權(quán)的行政主體，也并不是對所有的法律、法規(guī)和規(guī)章都具有解釋權(quán)。在特定的法律、法規(guī)和規(guī)章已經(jīng)把解釋權(quán)賦予某個行政主體后，其他行政主體對該法律、法規(guī)或規(guī)章進行解釋而形成的解釋性規(guī)范都是自主解釋性規(guī)范。例如，《國有企業(yè)職工待業(yè)保險規(guī)定》6第25條規(guī)定：“本規(guī)定由國務(wù)院勞動行政主管部門負責(zé)解釋。”在這種情況下，中國人民銀行和國內(nèi)貿(mào)易部等國務(wù)院有關(guān)行政主管部門并不是該規(guī)定的法定解釋主體，如果進行解釋則屬于自主解釋。

2、解釋對象

與法定解釋一樣，法律、法規(guī)和規(guī)章也是工作解釋的對象。但是，與法定解釋不同，工作解釋的對象不限于法律、法規(guī)和規(guī)章，還包括有關(guān)行政規(guī)范性文什。它所解釋的行政規(guī)范一般是上級行政主體所制定的行政規(guī)范。例如湖北省衛(wèi)生廳《轉(zhuǎn)發(fā)衛(wèi)生部“關(guān)于調(diào)整藥品審批監(jiān)督檢驗收費標(biāo)準的通知”的通知》，7則是針對衛(wèi)生部通知而制定的自主解釋性規(guī)范。但有時，行政主體也會對自己以往的行政規(guī)范性文件或沒有隸屬關(guān)系的行政主體的行政規(guī)范性文件進行解釋，制定自主性解釋規(guī)范。

3、解釋內(nèi)容

具有法定解釋權(quán)的行政主體作出法律解釋，應(yīng)當(dāng)以法律、法規(guī)和規(guī)章的規(guī)定在具體執(zhí)行中的問題為限。同理，不具有法定解釋權(quán)的行政主體作出工作解釋時，亦應(yīng)當(dāng)以法律、法規(guī)、規(guī)章以及特定行政規(guī)范性文件的規(guī)定在具體執(zhí)行中的問題為限，不得隨意擴大解釋，不得在被解釋的法律規(guī)范外創(chuàng)設(shè)新的權(quán)利義務(wù)的規(guī)定，否則將破壞行政法制的統(tǒng)一性。《焦點訪談》2001年8月份播出的一則案例就是一個違法的工作解釋。為了方便公路收費站附近單位和個人的過往車輛繳費，浙江省交通廳一份文件規(guī)定，收費站附近車輛可自愿實行統(tǒng)繳，而可以不分次繳納。浙江省慈溪市政府一份文件將“收費站附近”解釋為整個慈溪市區(qū)，引起該市廣大車主的不滿。

三、行政法上的工作解釋的作用

從總體上說，工作解釋與法定解釋的作用是相同的，即闡明法律、法規(guī)和規(guī)章的意義，從而進一步控制行政自由栽量權(quán)，實現(xiàn)行政公平。譬如在行政處罰領(lǐng)域，許多法律、法規(guī)規(guī)定處罰幅度較大，致使行政機關(guān)及其工作人員在裁量處罰時存有隨意性的可能，或難于確定處罰額度。這樣，就需要行政主體按照相對人不同行為性質(zhì)、嚴重程度、危害后果劃分不同檔次的處罰標(biāo)準，進行相應(yīng)的解釋，從而確定公平裁量的行政慣例。

例如，有的地方公安機關(guān)根據(jù)不同情況將拘留劃分為：5日、7日、10日、13日、15日五個檔次，克服了“十五貫（慣）”作法（即一行使行政拘留權(quán)，便習(xí)慣于確定為15日的作法。）但具體地說來，工作解釋又有其特殊的作用。

1、對內(nèi)作用。工作解釋或自主解釋性規(guī)范往往并不對外，只發(fā)送到相關(guān)機關(guān)及負責(zé)人，因而對外并不具有法律效力。日本行政法學(xué)家鹽野宏認為，這種解釋性行政規(guī)范只能拘束下級行政主體，而不能拘束外部相對人，不具有外部法律效果，也不能作為法院審理行政案件的依據(jù)。8盡管在當(dāng)前自主解釋性規(guī)范已越來越外部化，可能直接或間接地影響到公民的權(quán)利義務(wù)，但它的作用重點仍然在內(nèi)部而不在外部。

2、統(tǒng)一行動。由于行政主體各種各樣，公務(wù)員的素質(zhì)參差不齊，各行政主體及公務(wù)員所處的執(zhí)法環(huán)境條件差異極大，因而往往導(dǎo)致對法律規(guī)范的理解上的不一致，執(zhí)行上的不統(tǒng)一。這就有必要進一步闡明和確定法律規(guī)范的涵義，統(tǒng)一認識、協(xié)調(diào)行動，對法律規(guī)范和行政規(guī)范進行工作解釋，從而避免各級各類行政主體或公務(wù)員在操作上各行其是，確保行政的統(tǒng)一性。

3、明確效力。行政系統(tǒng)是一個長官意志濃厚的系統(tǒng)。當(dāng)一個法律、法規(guī)或規(guī)章生效時，下級行政主體及其公務(wù)員往往并不會積極主動地去實施它，而總是等待上級的指示或安排。只有在上級行政主體作出一個貫徹實施某某法律、法規(guī)或規(guī)章的通知后，下級行政主體及其公務(wù)員才會行動起來。因此，從法律上講，自主解釋性規(guī)范起到了說明和強調(diào)特定法律、法規(guī)或規(guī)章在本地方本部門具有約束力，并要求所屬各行政主體予以執(zhí)行和自覺接受約束的作用。

參考文獻：

1.國務(wù)院1988年6月3日頒布。

2.工商企字（1995）第107號。

3.1990年7月28日武漢市人民政府令第23號。

4.1991年8月7，日鄂府法辦][1991]10號。

5.參見羅豪才主編《行政法學(xué)》，[M]北京大學(xué)出版社1996年版，第8頁。

6.1993年4月12日中華人民共和國國務(wù)院令第110號。

7.鄂衛(wèi)藥字（1986）第19號。

8.參見[日]鹽野宏著、楊建順譯：《行政法》，[M]法律出版社1999年版，第74頁。