行政法制度特色分析論文

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摘要：在世界行政法體系中，行政法大體可分為大陸模式、英美模式和混合模式。我國行政法在規(guī)范體系、制度構建上，與外國行政法相比具有如下特色：1、傳統(tǒng)重實體，趨勢是實體與程序并重；2、當下成文法為唯一依據(jù)，趨勢是以成文法為主、以判例法作補充；3、有獨立的行政訴訟制度，行政訴訟案件由普通法院管轄，趨勢是獨立行政法院的建立；4、體系上無公法私法之分，實踐及趨勢表明公法與私法各成一體；5、WTO規(guī)則所引發(fā)的變革：國內(nèi)行政法的統(tǒng)一化與一國主權范圍內(nèi)的“多法域化”。

關鍵詞：中國行政法比較特色

從已有的論著來看，學者們往往是從行政法的概念入手來分析和概括行政法的特點，如在概念分析的基礎上作出行政法在內(nèi)容上與形式上兩個方面特點的概括。①然而，對我國行政法體系及制度上特點的認識，僅從概念方面進行分析是遠遠不夠的。從這一角度所作的特征分析與概括，將不可避免地帶有語詞解析和泛論的局限性，而不便于對現(xiàn)實中實際運作的行政法作出真正的認識與剖析。有鑒于此，為了對我國行政法有一個整體上的制度認識及對其發(fā)展趨勢有一個恰當?shù)脑u估，我們有必要結(jié)合國外行政法之狀況將我國行政法置于一種全球性的背景下予以考察。這種考察也許可以起到“他山之石”的深刻洞見作用。在此，我們不妨從一個比較的視角來考察我國現(xiàn)行行政法，從而探尋我國行政法的現(xiàn)實特點與發(fā)展走勢。

一、國外行政法特點之觀照

關于行政法，盡管各國在性質(zhì)上的理解多有不同，但主要的關注點基本上是相同的：行政法是有關行政（權）的法，因而其內(nèi)容大致包括了行政主體、行政行為及其對違法不當?shù)木葷８髅裰鲊叶济媾R著對不斷擴大的行政權力加強法律控制的問題。這正是各國行政法的共通性。各國行政法雖有許多共通性的地方，但由于受本國政治、經(jīng)濟制度和社會環(huán)境、文化傳統(tǒng)等因素的影響，又有其各自的風格，在制度和實踐方式上多有不同。大體上，我們可以按大陸模式、英美模式和日本模式（混合模式）來概括當代各主要民主國家行政法的特點。當然，即使在同一模式下，不同的國家也會有不同的態(tài)度。同時，由于世界各國聯(lián)系越來越密切，英美模式與大陸模式也越來越靠近，其界限也并非不可逾越。

（一）大陸模式

大陸模式區(qū)別于英美模式的標準，主要在于行政行為因違法侵權而致的救濟，是否依照有別于私法的規(guī)則和特殊的訴訟機制。

法國的行政法具有如下鮮明的特點：第一，有獨立的行政法院系統(tǒng)。在法國，解決行政活動是否違法的爭端，不由普通法院管轄而由行政法院管轄，行政法院和普通法院是兩個互相獨立的審判系統(tǒng)，前者受理行政訴訟，后者受理普通訴訟。這一特點的形成是法國歷史的產(chǎn)物。②第二，行政法是獨立的法律體系。在法國，行政法是在私法以外獨立發(fā)展起來的法律體系。正是在這個意義上法國被稱為行政法的母國。第三，行政法的重要原則由判例產(chǎn)生。法國是一個成文法國家，并沒有英美司法制度中的遵守先例原則。但是，先例在行政法中卻起著主要作用。法國行政法的重要原則，幾乎全由行政法院的判例產(chǎn)生。最高行政法院的判例具有拘束力量。由于最高行政法院本身并不受過去判例的約束，因而法國的行政法也就不太保守，能夠不斷發(fā)展而創(chuàng)立一些能適應社會發(fā)展要求的法律原則；但這種做法也有它的缺點，即缺乏預見性和確定性。第四，行政法沒有編成完整的法典。法國行政法的數(shù)量很多，但沒有一部適用于全部行政事項的行政法典總則，只有關于某一部門行政的法典。行政法的一般性原則，主要包括在行政法院的判例和行政法學的研究中。③

德國與法國雖同為大陸法系國家，但它仍別具一格。同其他國家相比較，德國行政法有四個主要特點：第一，行政法作為公法與私法相區(qū)分。德國的法律體系同法國一樣，有公私法之分，行政法屬于公法的范疇。處理公法糾紛和私法糾紛適用不同的規(guī)則，公法糾紛一般由行政法院或?qū)ｉT法院管轄，私法糾紛則由普通法院管轄。第二，成文法多于判例法。德國和法國雖同為成文法國家，但法國行政法主要表現(xiàn)為判例法，而德國的行政法則主要表現(xiàn)為成文法。第三，程序與實體合一化。德國有發(fā)達而完整的行政程序法，德國行政程序法中不僅規(guī)定了程序問題，還涉及到實體問題，行政程序法吸收了行政實體法的內(nèi)容。第四，行政法院屬司法系統(tǒng)從而有別于法國的行政法院。

（二）英美模式

在行政法上，英美法與大陸法一樣，行政活動必須服從于法律。但是由于英美諸國不存在大陸法系國家行政法的產(chǎn)生條件，因而它有著不同的發(fā)展路徑和形式，從而呈現(xiàn)為英美模式。

英國行政法的主要特點表現(xiàn)為：第一，盡管承認有行政法的存在，但行政法與私法不存在形式上的區(qū)別，它不是相對于私法而自成一體的公法體系，行政法與普通私法糾纏在一起。普通法院在行政訴訟中適用一般法律規(guī)則（即行政法不是和一般法律不同的特別法律體系），行政機關和公民的法律關系與公民相互之間的法律關系都適用同樣的法律規(guī)則。當然，行政活動適用一般的法律規(guī)則只是原則，并不排除行政法上有特別的法律規(guī)則。第二，英國與法國一樣，在行政法律體系中判例法占有突出的地位。第三，行政訴訟和民事訴訟、刑事訴訟一樣由普通法院管轄，沒有獨立的行政法院系統(tǒng)，也沒有獨立的訴訟程序和訴訟規(guī)則。④第四，由于受歐共體法的影響，歐共體法不僅成為英國行政法的淵源，而且也使英國行政法出現(xiàn)了與大陸法系國家合流的趨勢。由于英國是歐共體成員，歐共體法同樣適用于英國并具有優(yōu)先于其國內(nèi)法和超過《議會法》的效力?！氨M管目前歐共體行政法只在歐共體內(nèi)起作用，但已顯現(xiàn)出影響英國行政法的跡象，隨著這兩種法律制度相互作用的發(fā)展，毋庸置疑，這種影響會越來越大?！雹?/p>

美國行政法同屬普通法系，與大陸法系行政法相比較，差異較大，其主要特點是：第一，行政法并不是建立在公法與私法二元劃分的基礎之上的，因而沒有公法和私法的嚴格區(qū)別。普通法院（聯(lián)邦法院和州法院）也受理行政案件，行政法適用一般法律原則，當然也不排除只在行政領域適用的特別規(guī)則。第二，在訴訟體制上，并沒有類似于大陸法系國家的獨立行政法院來解決行政爭議。第三，行政法所涉內(nèi)容比大陸法系國家甚至英國行政法的內(nèi)容窄。在美國，行政法一般不被認為是關于公共行政的法律，行政法主要是指有關行政程序和司法審查的法。

（三）日本模式（混合模式）

在日本，行政法由于歷史的原因，既具有大陸法系特色又具有英美法系的特點，是兩大法系的混合物。這是日本行政法的最大特點。日本的行政法，在產(chǎn)生上屬于大陸模式。二戰(zhàn)前，日本的行政法受德國的影響較大，形成了公法和私法的二元化。二戰(zhàn)結(jié)束后，在美國的壓力下，日本進行了改革，在司法體制上體現(xiàn)了英美法系的特征，在理論體系上則多有大陸法系的色彩。日本行政法的基本特色主要是：第一，重形式且以成文法為中心。日本的行政法重視成文法形式，且強調(diào)它的統(tǒng)一性和強制性，判例居于從屬性地位。第二，內(nèi)容廣泛，體系宏大。在日本，行政法是一個包

括國家行政組織、地方自治行政組織、公務員、公物及營造物、行政程序、行政救濟（包含國家補償、苦情處理、行政訴訟）以及警察、教育、衛(wèi)生、環(huán)境、社會保障、經(jīng)濟行政等分支部門的龐大體系。第三，現(xiàn)行司法體制具有混合性。一切訴訟案件皆由普通法院管轄，適用與民事訴訟不相同的訴訟程序和法律，即行政訴訟有自己單獨的法律規(guī)則和程序。

二、我國行政法的特色

新中國成立后，20世紀50年代有關國家機關先后頒布了大量行政管理方面的法律和法規(guī)，但行政法作為一個法律部門的地位得以明確化，應該從1982年憲法和《民事訴訟法（試行）》出臺后開始算起。⑥1989年《中華人民共和國行政訴訟法》（以下簡稱《行政訴訟法》）的頒布與實施，標志著我國行政法開始成熟并將日趨發(fā)達。我國行政法起步雖晚，但發(fā)展迅猛，這是與我國政治、經(jīng)濟、社會發(fā)展相適應的，是民主的要求、改革的要求、融入“地球村”的時代要求。而加入WTO，則使中國行政法在外部世界的推動下有了一個前所未有的發(fā)展契機。從我國行政法的發(fā)展與現(xiàn)狀來考察，并與國外行政法體系和制度特點相比較，筆者以為，我國行政法的特色主要表現(xiàn)為：

（一）傳統(tǒng)重實體，趨勢是實體與程序并重

由于受傳統(tǒng)觀念的影響，我國法律制度向來都只重實體而輕視程序，這一態(tài)度在我國行政法中表現(xiàn)得尤為突出。立法上法律關注的往往是行政機關的職權、對行政相對人的管理與控制等，而程序所占比重小。在實施法律的實踐中，無論執(zhí)法者還是法官以及公民，由于行政程序意識淡薄，也往往是只管實體結(jié)果合法、正確，而不論行政程序和訴訟程序是否正當。甚至在行政審判實踐中，對程序違法而實體正確的行政行為，法院或者采取置之不理的態(tài)度，或者允許行政機關在撤銷違法行為之后重新作出與原具體行政行為相同的行為。⑦

目前，傳統(tǒng)的只重視實體的觀念正在開始發(fā)生轉(zhuǎn)變。在價值取向上，立法開始重視程序法規(guī)范的創(chuàng)制，從而試圖通過程序法以有效地控制行政權的行使和充分發(fā)揮行政法保障公民權益的功能?！吨腥A人民共和國行政處罰法》已在這方面邁出了可喜的步伐。該法首次較完整、系統(tǒng)地規(guī)定了行政程序的規(guī)范，并引入了聽證制度。但總體說來，行政程序法還存在若干問題。這些問題主要有：其一，偏重于保障行政效率，忽視了行政相對人程序方面的保障；其二，有關行政管轄的規(guī)定混亂，導致行政管轄沖突；其三，缺乏規(guī)定行政機關違反法定程序的有效法律責任制度；其四，大多數(shù)行政行為方式尚未進入程序法定化階段；其五，缺少基本的程序原則和程序理念作為行政行為的規(guī)范導向。因此，行政程序法尚須進一步健全、完善和發(fā)展。隨著入世后我國政府承諾的履行，我國行政程序的制度建設將進入快速發(fā)展時期，如行政程序的透明度、行政信息的公開化等將進一步顯現(xiàn)并得以加強。

但是，我國的行政法律制度的發(fā)展趨勢并不是簡單地從重實體轉(zhuǎn)向重程序。理論上曾有學者提出“法即程序”的論斷，認為程序法可以取代實體法，而實體法不能取代程序法。⑧這種主張針對中國不重視程序的客觀現(xiàn)實可以起到“矯枉不妨過正”的作用，具有促使觀念轉(zhuǎn)向的現(xiàn)實意義，蘊含了許多合理成分特別是階段上的合理性。然而，作為行政法的總體趨勢特征，則帶有片面性。

朝單一的方面發(fā)展，這不僅與我國法律傳統(tǒng)和現(xiàn)實不相符合，而且也不符合行政法的本來面目、實際需要以及未來走勢。因為行政活動必然包含實體和程序兩個方面，沒有程序之外的實體，也沒有無實體內(nèi)容的程序。實體性規(guī)范和程序性規(guī)范，往往相互交織在一起而共同存在于一個法律文件之中。如美國《聯(lián)邦行政程序法》、《聯(lián)邦德國行政程序法》等雖名為程序法但也包括了若干實體規(guī)范?？梢姡谛姓ㄉ蠈嶓w與程序不可各自獨立存在，無論否棄哪一方面行政法制建設都是不健全的。

當然，行政法為了適應社會需要和解決現(xiàn)實迫切問題的要求，必須不斷地調(diào)整其方向和確定其任務，在不同的階段或時期轉(zhuǎn)換其重心或側(cè)重點。如以美國行政法為例，它也有一個發(fā)展和重新評價的過程。美國當代行政法的特點就是以提供福利和服務為中心。美國傳統(tǒng)上的觀點認為行政法就是行政程序法，而這一基本觀念已開始動搖，很多學者就主張行政法是關于公共行政的法律，不僅包括行政程序法也包括行政實體法；行政法既包括外部行政法，也包括內(nèi)部行政法。⑨因而，從國外的有益經(jīng)驗來看，在我國行政法的發(fā)展及其推動上，應避免從一個極端走向另一個極端。我們既不能在“重實體輕程序”的傳統(tǒng)定勢下發(fā)展行政法，也不能在“行政法即行政程序法”的觀念支配下只重視行政程序，而應堅持實體法與程序法并重的二元化發(fā)展方向。

（二）當下成文法為唯一依據(jù)，趨勢是以成文法為主、以判例法作補充

一般來說，一國行政法的存在形式，大體上分為成文法（制定法）和非成文法（非制定法）兩類。從世界范圍來看，各國大都采取了成文法主義，但也在一定范圍內(nèi)或條件下承認了不成文法，即制定法與判例法同時并存（只是何為主次的問題）。從行政法的發(fā)展史來看，不僅英美而且法、德、日等國判例，對其本國行政法的奠立、發(fā)展和完善都產(chǎn)生了至關重要的作用。

在我國行政活動和行政審判實踐中，只以成文法為唯一依據(jù)。但筆者認為，這一在行政法體系中只承認成文法的制度未免過于絕對，并具有自我封閉之局限性。對于我們這樣一個正處于轉(zhuǎn)軌階段的國家而言，新的情事和現(xiàn)象層出不窮，而成文法的規(guī)定不可能對行政現(xiàn)象包攬無余，成文法（不論在公法領域還是私法領域）總有其自身不可克服的局限性，諸如不合目的性、不周延性、模糊性、滯后性等。因而，需要有活的原則與具體的判例予以補充和發(fā)展。在行政法體系中，基于克服現(xiàn)行行政法的局限性的理由，也需要實行以成文法為主、以不成文法為輔的制度轉(zhuǎn)向。當然，如果承認判例法并試圖建立判例制度的話，我們應建立一種比較完備和嚴謹?shù)呐欣贫?，以使判例能真正發(fā)揮彌補成文法不足的作用。從我國當前的行政審判實踐來看，諸多現(xiàn)行法律不能解決而又必須解決的問題（如行政訴訟中的公益訴訟問題、規(guī)范性文件的可訴性與審查程序等問題）大量擺在法官面前，而這又只能通過判例才可以及時解決。從發(fā)展趨勢來看，我國行政法體系在制度實踐上將難以回避這一課題。同樣，在理論上也必須對判例制度的建立進行探討以發(fā)揮理論先導作用。

（三）有獨立的行政訴訟制度，行政訴訟案件卻由普通法院管轄，趨勢是獨立行政法院的建立

在我國，現(xiàn)行行政訴訟制度與民事訴訟制度相分離，行政訴訟制度及程序規(guī)則不同于民事訴訟，而且兩大訴訟分別適用行政訴訟法和民事訴訟法。我國有獨立的行政訴訟制度，但并沒有像法、德等大陸法系國家那樣建立獨立的行政法院系統(tǒng)，行政訴訟案件與民事案件和刑事案件一樣，統(tǒng)一由人民法院（普通法院）行使審判權，具體則由人民法院的行政審判庭負責案件的審理工作。與國外行政訴訟制度相對照，我國的行政訴訟制度，在訴訟體制上與日本司法體制的混合性特征近似。

在我國建立何種行政訴訟制度的設想上，理論及實務上曾有兩種不同的主張：一種是模仿法

、德等國家的模式建立獨立的行政法院；另一種觀點就是行政訴訟體制的現(xiàn)狀。當初，在《行政訴訟法》出臺之前，就曾有人呼吁建立獨立的行政法院，但這種觀點未被立法所采納；之后又多有學者和實踐部門的同志作此類似建議。至于今后的行政訴訟制度是否會朝建立行政法院的方向發(fā)展，在加入WTO后，此種態(tài)勢已出現(xiàn)明朗化。根據(jù)“中國加入（世貿(mào)組織）議定書”的要求，中國應在與貿(mào)易有關的領域建立專門的行政法庭并獨立于行政機關。內(nèi)外因素的結(jié)合，筆者以為我們應建立一種類似于德國行政法院的行政法院體制。當然，考慮到中國司法體制的現(xiàn)狀，可以在最高人民法院之下在各地方設立若干專門的行政法院，以區(qū)別于一般的人民法院。我們姑且不論其理論意義與可行性，僅就目前中國的整個司法體制中行政訴訟領域所存在的弊端來說，此種行政訴訟體制的建立是確有其必要的。行政訴訟在現(xiàn)有司法體制下運作，在實踐的操作上至少存在如下弊端：一是行政案件的審理缺乏獨立性，來自內(nèi)部與外部的干預皆較大。二是行政庭的行政法官并不具有專業(yè)性和獨立性。在法院內(nèi)部經(jīng)常實行法官輪換，民事庭、刑事庭或執(zhí)行庭的法官常常充任于行政庭，而行政庭的法官則又常抽調(diào)入其他業(yè)務庭或研究室，因而行政庭的法官并不具有長期的穩(wěn)定性，缺乏行政法和行政訴訟法的專業(yè)知識和實踐經(jīng)驗。三是立案的把關與案件的審理相分離，從而使許多本應作為行政案件的案件被排除于行政訴訟的審理范圍。在司法的內(nèi)部體制中，人民法院通過設立立案庭來統(tǒng)一把握案件的受理，由立案庭對案件的性質(zhì)進行認定并決定是否受理以及案件的內(nèi)部分工。此種做法，使得大量本屬于行政案件性質(zhì)的案件被劃歸為民事案件由民事庭進行審理或根本不予立案?？梢?，僅從現(xiàn)行法院體制來看，行政案件統(tǒng)一由一般的人民法院審理的做法有著諸多弊端，我們完全可以借入世的契機成立獨立的行政法院以革除這些弊端并走向較為完整的司法審查制度。

（四）體系及制度上無公法私法之分，實踐及趨勢表明公法與私法各成一體

雖然理論上可將行政法歸于公法范疇，但我國法律體系中并無公法與私法劃分的明確確認，二者并無明晰的界線。如在行政案件的審判規(guī)則上，除專門關于行政的法律規(guī)則、原則外，立法上并無限制私法規(guī)則適用的規(guī)定。從現(xiàn)行有關法律的規(guī)定中，我們可以推定，民商法的規(guī)定在行政審判及行政活動中同樣也可適用或參照。我國《行政訴訟法》第52條規(guī)定，人民法院審理行政案件以法律、行政法規(guī)和地方性法規(guī)為依據(jù)，并沒有按規(guī)定的內(nèi)容是公法性質(zhì)還是私法性質(zhì)來區(qū)分。由于法律體系上沒有公法與私法之分，因此，公民的權利義務也無所謂“公權利”或“公義務”與“私權利”或“私義務”之分。公民只要認為其合法權益（無論是公權益還是私權益）受到行政機關的違法侵害，即可依法申請復議或提起訴訟。盡管公法與私法的劃分在我國法律體系中的態(tài)度并不明朗，但我們?nèi)匀豢梢钥傮w上認為，我國行政法自成體系而與民商法相獨立、相區(qū)分，有其不同于私法規(guī)則的特殊規(guī)則和糾紛解決機制。在我國，有關行政的法，并不與民商法相混同，而往往有其特殊的、明顯區(qū)別于民商法的法律規(guī)定，如地方政府組織法、行政處罰法、行政復議法等。在私法的立法取向上也是主張二者分離的，如《中華人民共和國合同法》就沒有將行政合同納入該法的調(diào)整范圍。行政機關的行政活動所遵循的法律依據(jù)是明顯不同于民商法的公法規(guī)則。在行政爭議的解決上，盡管統(tǒng)一由人民法院來行使審判權，但是行政案件的解決卻有專門的行政訴訟法依據(jù)和規(guī)則、專門的行政訴訟途徑。盡管可以參照適用民事訴訟法的規(guī)定，但這只是例外。從傳統(tǒng)來看，我國曾為大陸法的繼受國；從發(fā)展趨勢來看，我國大陸的公法與私法相互獨立、界分及并行發(fā)展的勢頭將越來越明顯。

三、加入WTO將促進國內(nèi)行政法的統(tǒng)一化并形成一國主權范圍內(nèi)的“多法域化”

我國業(yè)已加入WTO，而這一加入必然對我國國內(nèi)法其中主要是行政法帶來沖擊與革命性的變化?！癢TO協(xié)議，一方面充實和豐富了我國行政法體系，使我國行政法體系更為龐大和復雜，另一方面也對我國現(xiàn)有行政法體系提出了挑戰(zhàn)，行政法體系的變化與革新在所難免。”這一變革，也必然使行政法產(chǎn)生一些新的特點，如，行政法將進入大規(guī)模的修改與創(chuàng)制時期，其體系將呈開放性的特點，其內(nèi)容將得以充實和發(fā)展，等等。但筆者認為，其突出的特點則表現(xiàn)為國內(nèi)行政法的統(tǒng)一化與行政法的多法域化（即在我國一國主權范圍內(nèi)所形成的獨特的“一國四法域”）。

我國現(xiàn)行行政法體系在形式上主要由法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例、部門規(guī)章和政府規(guī)章等構成，與這種多元體系相應，有關地方人大和地方政府、國務院各部門也都有一定的立法自主權，從而使行政法在體系及其內(nèi)容上經(jīng)常發(fā)生沖突。加之，由于我國經(jīng)濟發(fā)展不平衡和出于對外經(jīng)濟交往的考慮，國家對不同的地方也不同對待，如經(jīng)濟特區(qū)、沿海開放城市、經(jīng)濟技術開發(fā)區(qū)和特別關稅區(qū)與其他地域之間，在關稅稅則上就不統(tǒng)一，從而有違競爭的公平和法制的統(tǒng)一?！督⑹澜缳Q(mào)易組織協(xié)定》第16條第4款規(guī)定：“每一成員應當保證其法律、規(guī)則和行政程序，與所附各協(xié)議中的義務相一致?！鼻以摋l第5款明確要求“不得對本協(xié)議的任何規(guī)定提出保留”。作為世貿(mào)組織的成員，我國必須無條件地履行這一義務。“修改國內(nèi)法以達到與WTO協(xié)議的一致，是WTO組織對成員方政府的要求和申請加入WTO的條件之一和代價之一?！币蚨?，國內(nèi)行政法必須保持統(tǒng)一從而以使之與WTO的要求和我國政府所承諾的義務相一致。為與WTO協(xié)議相一致，我國行政法（特別是在經(jīng)濟行政法領域）的統(tǒng)一化，既應包括立法上的統(tǒng)一化也應包括適用上的統(tǒng)一化。WTO規(guī)則要求成員方必須保證WTO協(xié)議的統(tǒng)一實施，無論中央政府還是地方政府，都必須一體遵循、統(tǒng)一實施，應以統(tǒng)一、客觀、公正和合理的方式實施相關的法令、條例、判決和決定或從事管理活動，而不允許區(qū)別對待、各自為政。地方立法和地方政府所采取的行政措施，都必須與中央政府對WTO所承擔的國際義務保持一致，這一要求需要我們盡快消除各種制度上、觀念上和法律上的障礙，在這方面我們還面臨著相當大的困難。從內(nèi)容上來說，行政法的統(tǒng)一化既表現(xiàn)在一般行政法上，如行政法必須體現(xiàn)最惠國待遇、國民待遇、透明度等的要求，又表現(xiàn)在特別行政法上主要是經(jīng)濟行政法上，如有關貨物貿(mào)易的一些具體協(xié)議（如《農(nóng)業(yè)協(xié)議》、《紡織品與服裝協(xié)議》等）必然在一些特別行政法領域有所體現(xiàn)。在經(jīng)濟行政法領域?qū)⒛承￤TO規(guī)則轉(zhuǎn)化為國內(nèi)法，具有一定合理性和可行性。如歐共體各成員對待歐共體法的態(tài)度就值得我們借鑒。在經(jīng)濟行政法領域中，“成員國國內(nèi)行政法越來越成為具體化了的歐共體法。”各歐共體成員國的經(jīng)濟行政法呈現(xiàn)出一體化的趨勢。我們至少可以斷言，WTO協(xié)議將對我國國內(nèi)經(jīng)濟行政法及其統(tǒng)一化顯示出特殊的意義。

中國（大陸）與中國香港、中國澳門和中國臺北在WTO體系內(nèi)作為獨立的成員方，業(yè)已成為現(xiàn)實。由于WTO規(guī)則主要是對政府（包括單獨關稅區(qū)的政府）的要求，即其規(guī)則就其性質(zhì)而言主要是行政法規(guī)則，因而，這一現(xiàn)實就使我國行政法在WTO規(guī)則之下形成了四個不同的法域，即在我國一國主權內(nèi)存在四個獨立的不同行政法律體系及其制度。中國香港、中國澳門及中國臺北是

以單獨關稅區(qū)的地位入世的，不享有國家主權，如此，則在我國的四個不同地區(qū)形成了四個“域內(nèi)法”。WTO體系下的“域內(nèi)法”是指WTO成員的關稅區(qū)域內(nèi)法律、法規(guī)、條例、規(guī)章等。我國一國主權下行政法“四法域”的形成，是中國（大陸）和中國臺北入世后所出現(xiàn)的前所未有的新格局。我們主要面臨著兩個難題：一是如何處理各法域與WTO規(guī)則的關系，二是如何處理中國主權范圍內(nèi)的各法域相互之間的關系。這一新格局的形成，給祖國大陸行政法學界和臺灣地區(qū)行政法學界都提出了全新的課題。有學者認為，祖國大陸與香港、澳門之間有關爭端或沖突的解決，可能不會出現(xiàn)難以解決的法律障礙，可以預計，這類因貿(mào)易發(fā)生的爭端會在磋商階段得以解決，或者在向WTO提起磋商的要求之前，經(jīng)雙方協(xié)商解決以免使一國兩地的貿(mào)易爭端解決國際化。但在祖國大陸與臺灣地區(qū)之間，則面臨著許多難題，諸如對待不同法域內(nèi)的法律的態(tài)度、適用范圍及效力、不符合WTO規(guī)則的域內(nèi)法、祖國大陸與臺灣地區(qū)之間發(fā)生在GATT下的權利義務關系等問題。在不同的行政法體系及制度上，不只是祖國大陸面臨著大量法律的修改與統(tǒng)一化，而且臺灣地區(qū)同樣也需要對現(xiàn)有規(guī)定作出調(diào)整，如“臺灣地區(qū)與大陸地區(qū)人民關系條例”就需要修改，“三不”政策則應完全禁絕。在內(nèi)容上，如臺灣地區(qū)不能規(guī)定祖國大陸產(chǎn)品只能間接進口，否則即屬歧視祖國大陸產(chǎn)品而違反GATT；反之，亦不能規(guī)定臺灣地區(qū)的產(chǎn)品只能間接輸出至祖國大陸，否則也屬出口的歧視而違反GATT之規(guī)定。

面對兩岸四地的復雜關系，各方皆應采取積極合作的態(tài)度，特別是祖國大陸更應居于主動地位，以經(jīng)濟貿(mào)易往來和法律變化為契機盡快促使我國四地經(jīng)濟一體化的形成和祖國的最終統(tǒng)一。在“一國四法域”下不同行政法域的良性互動，同樣將突出地體現(xiàn)在經(jīng)濟行政法領域中。建議：在一些可以統(tǒng)一的領域，兩岸四地共同商定一些統(tǒng)一的規(guī)則；建立對話協(xié)商機制以先期解決紛爭；并可針對不同法域的行政法沖突問題設置“區(qū)際行政法”規(guī)則，使相互間的法律承認與適用、行政決定和行政判決的承認與協(xié)助執(zhí)行等問題在沖突規(guī)則下得以有序解決。

注釋：

①如有人認為，行政法形式上的特點有：沒有統(tǒng)一、完整的法典，法律形式、法律文件數(shù)量多；內(nèi)容上的特點表現(xiàn)為：內(nèi)容廣泛，行政法規(guī)范易于變動，實體性規(guī)范與程序性規(guī)范相交織。參見羅豪才主編：《行政法學》，北京大學出版社1996年版，第14～16頁。關于行政法的特點，筆者也曾結(jié)合概念作過分析，將行政法的特點概括為：國內(nèi)公法，具有政治性與技術性相統(tǒng)一的特性，既是控制法又是保障法，形式、內(nèi)容及效力具有多元性，乃實體法與程序法之綜合體。參見楊解君：《行政法是什么？———行政法概念的哲學視野》，《東南大學學報》2001年第2期。

②法國的行政法院最初建立于拿破侖一世時期，是法國的封建階級和資產(chǎn)階級矛盾對立的結(jié)果。法國在大革命前除有少數(shù)特別法院外，行政訴訟也由普通法院管轄。當時的普通法院代表封建殘余勢力，對于行政上反映資產(chǎn)階級利益的改革多方阻撓，因此，在行政部門和司法機關之間存在一種對立情緒。大革命后根據(jù)三權分立學說，禁止普通法院受理行政訴訟。最初階段，行政訴訟由行政機關管轄，拿破侖一世設立國家參事院受理行政訴訟（1799年成立國家參事院作為國家元首的咨詢機關，事實上也行使行政審判權，1872年國家參事院在法律上成為最高行政法院）。參見王名揚：《法國行政法》，中國政法大學出版社1988年版，第553～555頁。

③關于法國行政法的特點概括，在此引用了王名揚先生的觀點。參見王名揚：《法國行政法》，中國政法大學出版社1988年版，第18～24頁。另外，我國臺灣地區(qū)學者城仲模先生將法國行政法的特點概括為：第一，法國行政法具有特殊性格，具體包括行政制度系行政法體系的基礎，個人權利自由系行政法精神之所寄，行政法（與私法）另立門戶而具有自律性。第二，判例法之形成及學理之統(tǒng)一，即行政法以判例為中心，且學說相因相成，觀點比較統(tǒng)一或接近。第三，以“公務”表現(xiàn)行政法概念。第四，公務營建機構之普遍設置。第五，行政之危險責任制度。這是法國行政賠償制度的風格。該制度在世界各國之中，法國獨占鰲頭，居于領先的地位。它包括基于職業(yè)的危險責任、基于社會的危險責任、使用危險物的行為之責任、基于行政的危險活動之責任、基于社會安全的要求致產(chǎn)生個人財產(chǎn)收益上的危險之責任等項內(nèi)容。參見城仲模：《行政法之基礎理論》，臺灣三民書局1983年再版，第28～36頁。

④參見[英]威廉·韋德：《行政法》，徐炳等譯，中國大百科全書出版社1997年版，第13～17頁；王名揚：《英國行政法》，中國政法大學出版社1987年版，第3～4頁。

⑤[英]威廉·韋德：《行政法》，徐炳等譯，中國大百科全書出版社1997年版，第17頁。

⑥雖然我國1954年《憲法》第97條規(guī)定，公民有控告國家機關工作人員的權利并有取得賠償?shù)臋嗬鄙倏刹僮鞯木唧w法律規(guī)定，行政訴訟制度也未能建立。1982年《中華人民共和國憲法》第4條對行政訴訟制度有原則上的確認，1982年3月8日公布的《中華人民共和國民事訴訟法（試行）》使憲法的原則性規(guī)定得以落實，撤銷或糾正違法的行政行為成為了現(xiàn)實。

⑦我國《行政訴訟法》第54條規(guī)定，對違反法定程序的具體行政行為，法院應判決撤銷并可判決被告重新作出具體行政行為。該法第55條規(guī)定：法院判決被告重新作出具體行政行為的，被告不得以同一的事實和理由作出與原具體行政行為基本相同的具體行政行為。而最高人民法院《關于貫徹執(zhí)行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的意見（試行）》（1991年）第68條規(guī)定：法院以違反法定程序為由，判決撤銷行政機關具體行政行為，行政機關重新作出具體行政行為時，不受行政訴訟法第55條規(guī)定的限制。1999年《最高人民法院關于執(zhí)行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》第54條第2款又重申了這一規(guī)定。最高人民法院的這一規(guī)定，表明了目前司法對待行政程序的態(tài)度。我們也由此可推斷，人們在實踐中對行政程序在行政法中的地位認知。這一特征與英美法系國家中的程序至上實有天壤之別。

⑧參見肖鳳城：《論“法即程序”》，《行政法學研究》1997年第1期。

⑨參見王名揚：《美國行政法》（上），中國法制出版社1995年版，第40～41頁，第56～60頁。

10.參見徐國棟：《民法基本原則解釋———成文法局限性之克服》，中國政法大學出版社1992年版，第137～143頁。

11.我國的行政訴訟法是從民事訴訟法中逐步分離出來的。在行政訴訟法出臺之前，行政訴訟活動為民事訴訟的一個特別部分而適用民事訴訟法的規(guī)定。1982年3月8日公布的《中華人民共和國民事訴訟法（試行）》第3條規(guī)定：“法律規(guī)定由人民法院審理的行政案件，適用本法規(guī)定?！?989年4月4日出臺的《中華人民共和國行政訴訟法》正式確立了獨立的行政訴訟制度。

12.參見鄭傳坤：《我國應當建立行政法院》，《法學季刊》1986年第2期。

13.參見陳有西：《我國行政法院設置及相關問題探索》，《中國法學》1995年第1期；馬懷德、解志勇：《行政訴訟案件執(zhí)行難的現(xiàn)狀及對策———兼論建立行政法院的必要性與可行性》，《法商研究》1999年第6期。

14.17.楊解君：《加入WTO與中國行政法的任務》，《中國法學》2000年第6期。

15.于安：《WTO協(xié)定的國內(nèi)實施問題》，《中國法學》2000年第3期。

16.[德]羅爾夫斯特博：《德國經(jīng)濟行政法》，蘇穎霞、陳少康譯，中國政法大學出版社1999年版，第94頁。

18.19.參見張乃根、張家琦：《略論WTO法與中國“一國四域”法律關系》，《政治與法律》2000年第4期。

20.參見羅昌發(fā)：《我國加入GATT所涉兩岸法律關系若干問題》，載翁岳生教授祝壽論文集編輯委員會編輯：《當代公法理論》，臺灣月旦出版公司1997年版，第863頁。

21.“區(qū)際行政法”，是指解決一國主權內(nèi)部不同法域的行政法律沖突的法，它乃借用國際私法中的“區(qū)際私法”概念而為筆者所創(chuàng)設。參見楊解君、肖澤晟：《行政法學》，法律出版社2000年版，第37頁。