行政訴訟舉證責任分配分析論文

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「內容摘要」本文從行政訴訟舉證責任的分析入手，結合我國現行行政訴訟法律規范，進一步探討為何要對舉證責任進行分配，闡述了行政訴訟舉證責任分配的實質和依據等相關問題，從而對原、被告承擔的舉證責任進行初步分析。

「關鍵詞」舉證責任舉證責任分配

一、關于舉證責任分配的相關問題

所謂舉證責任是指承擔證明責任的當事人提供和運用證據，支持自己的主張，證明自己的主張是成立的，否則將承擔敗訴的不利后果。在訴訟中，當事人都會向法庭提交各種證據，以支持自己的主張，承擔舉證責任的當事人如果不能證明自己所主張的事實，而對方當事人所主張的事實即使沒有達到確信程度，只要能阻礙承擔舉證責任當事人的證明，使案件事實陷入真偽不明的狀態，就能達到證明的目的。所以，舉證責任總和敗訴風險相聯系。

根據訴訟理論，法院在裁判案件爭議時，首先確定作為裁判基礎的事實關系是否存在，然后才能適用相應的法律做出裁判。但在有的情形中，當事人所主張的事實由于沒有證據或證據不足，不能證明該事實存在與否時，即案件事實處于真偽不明的狀態，就發生了法院在此時應當如何裁判的情形。法律爭議一旦進入訴訟程序，法院必須對當事人之間的爭議，作出肯定原告的訴訟請求或者是否定原告的訴訟請求的裁決，而不得因案件存在疑難就拒絕作出裁決。所以，在訴訟中當事人為了獲得有利于自己的裁判結果，會盡力向法官提供證據證明自己的請求、反駁對方的主張，法官根據當事人提交的證據對案件進行審查，對于已查清案件事實的，作出實體判決，以明確當事人之間的權利義務。因此，為了使判決成為可能，只能假定該案件事實存在或不存在，以此為基礎作出產生或不產生法律效果的判斷，于是產生了舉證責任問題。法律根據當事人的舉證能力，規定了某一事實由哪一方當事人承擔舉證責任對相關事實加以證明，從而產生了舉證責任的分配，即當作為裁判基礎的法律事實要件在訴訟中處于真偽不明的狀態時，如果負擔舉證責任的一方當事人不能提供充分證據證明其主張，將承擔敗訴的風險。所以，在一定程度上，舉證責任的分配實質是在當事人之間進行訴訟能否成功之風險分配。

二、被告承擔的舉證責任

我國現行法律中關于行政訴訟舉證責任分配規則的規定主要在《中華人民共和國行政訴訟法》、（以下簡稱《行政訴訟法》）最高人民法院關于執行《中華人民共和國行政訴訟法》若干問題的解釋（以下簡稱《若干解釋》）、《最高人民法院關于行政訴訟證據若干問題的規定》（以下簡稱《證據規定》）。根據《行政訴訟法》第32條規定：被告對作出的具體行政行為負有舉證責任，應當提供作出該具體行政行為的證據和所依據的規范性文件。該法第43條規定：人民法院應當在立案之日起5日內，將起訴狀副本發送被告。被告應當在收到起訴狀副本之日起10內向人民法院提交作出具體行政行為的有關材料……《證據規定》第6條進一步規定：原告可以提供證明被訴具體行政行為違法的證據。原告提供的證據不成立的，不免除被告對被訴具體行政行為合法性的舉證責任。以及該規定第1條規定：……被告對作出的具體行政行為負有舉證責任，應當在收到起訴狀副本之日起10日內，提供拒以作出被訴具體行政行為的全部證據和所依據的規范性文件。被告不提供或者無正當理由逾期提供證據的，視為被訴具體行政行為沒有相應的證據。……因此，在我國，確立了被告在行政訴訟中承擔主要舉證責任的舉證責任分配基本原則，這種原則從表面看區別于“誰主張，誰舉證”的民事訴訟舉證責任原則，行政訴訟的特殊性就體現在這里，從形式上看原告處于主張者的地位，主張某一具體行政行為的違法性，而從事物的本質上分析“違法性”是和“合法性”相對應的，分別從不同方面反映了具體行政行為的性質。所以，從另一個角度分析，被告行政機關主張具體行政行為的合法性，并且承擔證明該具體行政行為合法性的舉證責任。因此，在行政訴訟中，被告負主要舉證責任并不違背“誰主張，誰舉證”的一般原理。行政訴訟確立被告對被訴具體行政行為的合法性負擔舉證責任主要基于下列原因：

1、由被告負擔舉證責任，是被告行政機關在行政程序中應當遵守“先取證，后裁決”這一規則的必然要求。在行政程序中，行政機關行使職權，作出具體行政行為必須堅持“先取證，后裁決”，它要求行政機關在作出具體行政行為前，應當認真調查、充分收集證據，在證據充分，事實清楚的基礎上正確適用法律，作出正確的行政行為。因此，一旦行政機關作出的行政行為被訴，由作出該行為的被告負擔證明其行為合法性的責任，實屬必然。

2、由被告負擔舉證責任，有利于發揮行政機關的舉證優勢。在行政訴訟中，進行司法審查的核心問題是被訴具體行政行為的合法性，而該具體行政行為是由被告作出的，所以被告對該具體行政行為的證據最為了解。并且在行政程序中，被告行政機關處于主導地位，其行使職權無須征得公民、法人和其他組織同意，所以被告的舉證能力較原告強，由被告負主要舉證責任是公平原則在行政訴訟中的體現。

3、由被告負擔舉證責任，可以有效促進行政機關依法行政。要求被告行政機關對被訴具體行政行為合法性承擔舉證責任，實質上是要求行政機關在行政訴訟程序之前的行政程序中在具有事實根據和法律根據的前提下，作出具體行政行為。否則，其作出的具體行政行為就是違法的，面臨著其行為被撤銷或者其他否定性法律評價的后果。行政訴訟舉證責任分配雖然強化了被告在行政訴訟中的舉證責任，有利于保護原告的合法權益，促進行政機關依法行政，但現行法律的這種規定未免過于單一了，隨著行政訴訟理論和實踐的發展，未必適應各種類型的行政訴訟案件。或許行政訴訟在承載解決法律糾紛的使命外，還承載了監督行政機關依法行政，保護處于弱者地位的相對人，通過行政訴訟程序來平衡行政程序中雙方的權利義務關系，以實現權利義務一致性的要求。

三、原告承擔的舉證責任

雖然行政訴訟中被告對具體行政行為承擔舉證責任，但并非意味著原告在任何類型的行政訴訟中不承擔任何舉證責任。《行政訴訟法》沒有對原告的舉證責任進行規定，《若干解釋》第27條規定：原告對下列事項承擔舉證責任：（一）證明起訴符合法定條件，但被告認為原告起訴超過法定期限的除外；（二）在起訴被告不作為的案件中，證明其提出申請的事實；（三）在一并提起的行政賠償訴訟中，證明因受被訴行為侵害而造成損失的事實（四）其他應當由原告承擔舉證責任的事項。《證據規定》第4條和第5條與《若干解釋》的上述規定有所不同，表現在：第一，《若干解釋》規定……在起訴被告不作為的案件中原告應當提供其在行政程序中提出申請的證據材料，《證據規定》增加了下列除外情形：被告依職權主動履行法定職責的；原告因被告受理申請的登記制度不完備等正當事由不能提供相關證據材料并能作出合理說明的。……第二，《證據規定》進一步明確了被告認為原告起訴超過法定期限的，由被告承擔舉證責任。第三，《證據規定》取消了“一并提起的行政賠償訴訟中”的限制，規定為：在行政賠償

訴訟中，原告應當對被訴具體行政行為所造成的損害事實提供證據。第四，《證據規定》取消了“其他應該由原告承擔舉證責任的事項”的兜底條款。

所以，原告在行政訴訟中提供證據僅限于下列情形：

1、公民、法人或者其他組織向人民法院起訴時，應當提供其符合起訴條件的相應的證據材料。具體而言就是《行政訴訟法》第41條的規定：提起訴訟應當符合下列條件：（一）原告是認為具體行政行為侵犯其合法權益的公民、法人或者其他組織；（二）有明確的被告；（三）有具體的訴訟請求和事實根據；（四）屬于人民法院受案范圍和受訴人民法院管轄。因此，為了保證人民法院正確受理案件，起訴人應當提供證據證明他的起訴符合法定起訴條件的相應證據。但就起訴期限問題，如果被告認為原告起訴超過法定期限的，則應由被告承擔舉證責任。

2、在起訴被告不作為的案件中，原告應提供其在行政程序中曾提出申請的證據材料。但有下列情形的除外：（一）被告依職權主動履行法定職責的；（二）原告因被告受理申請的登記制度不完備等正當事由不能提供相關證據材料并能作出合理說明的。被告不作為案件多屬依申請的行政行為，以相對人提出申請為前提，沒有申請人的申請行政機關不得從事該行為。因此，對依申請的行政行為，既然原告起訴被告不作為，他就應當提供證據證明自己在行政程序中曾向行政機關提出過申請，否則其要求被告履行法定職責就失去了基礎。不過，只要原告證明其提出過申請，被告就應當證明其不作為符合法律規定。起訴被告不作為的案件中由原告提供證據的情形僅限于依申請的行政行為，不包括行政機關應該依法主動履行職責沒有履行的情形。所以，在該情形下原告無須對是否提出申請的事實承擔舉證責任，如警察對所看到的正在遭受不法侵害的公民，不依職權進行保護。另外，為了避免在實踐中由于行政機關申請登記制度不健全，導致申請人在確實已提出申請，但因行政機關的原因而無法證明曾提出過申請的現象，為此，法律規定了原告因被告受理申請的登記制度不完備等正當事由而不能提供相關證據材料但能夠作出合理說明的，可以免除原告對提出申請的事實的舉證責任。

3、在行政賠償訴訟中，原告應當對被訴具體行政行為造成損害的事實提供證據。在行政賠償訴訟中，原告因被訴具體行政行為遭受損害，是原告主張被告給予賠償的前提，原告在行政賠償訴訟中僅對損害已經發生、損害是由具體行政行為造成的承擔舉證責任，對于造成損害的具體行政行為的合法性問題則應由被告承擔舉證責任。

由于當事人所承擔的舉證責任關系到當事人訴訟成功與否的風險，只有根據現行有效法律所規定的舉證責任分配原則，確定原、被告的舉證責任，才能使法院的判決符合法律規定，使當事人的權利義務關系得以確定。