行政訴訟主體法理分析論文

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摘要：本文主要從四個方面闡述了中國足協(xié)作為行業(yè)性社會團(tuán)體，具備行政訴訟被告的主體條件，理應(yīng)承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任。

關(guān)鍵詞：中國足協(xié)；行政訴訟主體；體育社會團(tuán)體

2001年10月16日，中國足協(xié)對長春亞泰等幾個足球俱樂部做出了“中國足球史上最嚴(yán)厲的處罰”[1]“足紀(jì)字（2001）14號處理決定”（以下簡稱14號處理決定）。[2]長春亞泰足球俱樂部對此處理決定不服，于2002年1月20日向北京市第二中級人民法院正式提起行政訴訟，請求法院依法撤銷中國足協(xié)對他們作出的處罰決定。北京市第二中級人民法院于2002年1月23日作出裁定，以“不符合法律規(guī)定的受理?xiàng)l件”為由，裁定不予受理。這在法律界引起了很大反響。

對長春亞泰足球俱樂部狀告中國足協(xié)案涉及的法律問題，法律界有不同的意見。一種意見認(rèn)為應(yīng)當(dāng)尊重社會團(tuán)體包括行業(yè)協(xié)會的自治權(quán)，認(rèn)為行業(yè)協(xié)會的行業(yè)管理行為是以自治為基礎(chǔ)的內(nèi)部行為，司法不應(yīng)對其干涉；另一種意見則認(rèn)為，足球協(xié)會對俱樂部實(shí)施行業(yè)管理的權(quán)力來自《體育法》的授權(quán)，是行使一種社會管理性質(zhì)的公權(quán)力行為，足球協(xié)會是法律授權(quán)組織，而且足球協(xié)會本身就是一個官辦社會團(tuán)體，可以作為行政訴訟的被告。

筆者認(rèn)為，中國足協(xié)作為行業(yè)性社會團(tuán)體，行使法律、法規(guī)規(guī)定的與行業(yè)管理有關(guān)的職能時，理應(yīng)具有行政訴訟被告的主體資格，并應(yīng)承擔(dān)相應(yīng)法律責(zé)任。

一、中國足協(xié)具有行政訴訟被告的適格條件根據(jù)中國足協(xié)章程，中國足球協(xié)會是在《國際足聯(lián)章程》和《亞洲足聯(lián)章程》的指導(dǎo)下，依照《民法通則》成立的社團(tuán)法人，是依法負(fù)責(zé)管理全國足球競賽活動的全國性單項(xiàng)體育協(xié)會。

《中華人民共和國體育法》第29條規(guī)定：全國性的單項(xiàng)體育協(xié)會對本項(xiàng)目的運(yùn)動員實(shí)行注冊管理。經(jīng)注冊的運(yùn)動員，可以根據(jù)國務(wù)院體育行政部門的規(guī)定，參加有關(guān)的體育競賽和運(yùn)動隊(duì)之間的人員流動。第31條規(guī)定：國家對體育競賽實(shí)行分級分類管理。全國綜合性運(yùn)動會由國務(wù)院體育行政部門管理或者由國務(wù)院體育行政部門會同有關(guān)組織管理。全國單項(xiàng)體育競賽由該項(xiàng)運(yùn)動的全國性協(xié)會負(fù)責(zé)管理。第49條規(guī)定：在競技體育中從事弄虛作假等違反紀(jì)律和體育規(guī)則的行為，由體育社會團(tuán)體按照章程規(guī)定給予處罰；對國家工作人員中的直接責(zé)任人員，依法給予行政處分。第50條規(guī)定：在體育運(yùn)動中使用禁用的藥物和方法的，由體育社會團(tuán)體按照章程規(guī)定給予處罰；對國家工作人員中的直接責(zé)任人員，依法給予行政處分。

由此可見，中國足協(xié)作為全國性的單項(xiàng)體育協(xié)會，按照我國《體育法》的授權(quán)，分別享有對足球運(yùn)動員的注冊管理權(quán)、足球的競賽管理權(quán)及對違反紀(jì)律和體育規(guī)則的行為包括服用禁藥等的處罰權(quán)。因此，要參加全國性的足球比賽或是更高一層次的職業(yè)聯(lián)賽，就必須受中國足協(xié)這一強(qiáng)制性協(xié)會的領(lǐng)導(dǎo)，在足協(xié)注冊，由其組織管理比賽。從這一系列被授予的權(quán)力來看，均屬于國家對體育的行政管理職權(quán)在足球領(lǐng)域的體現(xiàn)，是一種公權(quán)力。雖然中國足協(xié)并非是具有獨(dú)立行政職權(quán)的行政機(jī)關(guān)，但它卻被法律授權(quán)，實(shí)際上行使著國家授予的特定的行政權(quán)力，這一點(diǎn)不容忽視。從行政法學(xué)理論上說，它正屬于被法律法規(guī)授權(quán)的社會組織，在行使特定的行政權(quán)力時，它應(yīng)被視同行政主體。

根據(jù)《行政訴訟法》的規(guī)定，可以成為行政訴訟被告主體的，一是國家行政機(jī)關(guān)，二是法律、法規(guī)授權(quán)的組織。中國足協(xié)是法律授權(quán)的管理全國足球競賽的組織。中國足協(xié)雖然注冊為社團(tuán)法人，但是它并非自下而上、通過全體成員民主選舉而組成的自律性的民間社團(tuán)組織。它的組織機(jī)構(gòu)和管理人員是由國家體育管理機(jī)關(guān)指定和任命的，國家體育總局在行政職能轉(zhuǎn)變中將足球行政管理的職能交其中國足協(xié)行使。中國足協(xié)雖然不是國家行政機(jī)關(guān)，但中國足協(xié)本身是具有行政管理職權(quán)的半官方性質(zhì)的行業(yè)協(xié)會，具有明顯的官辦色彩；[3]P254而且它屬于法律、法規(guī)授權(quán)的組織。因此，它完全具備法定的行政訴訟被告資格。

另外，我國《行政訴訟法》第25條第4款規(guī)定：“由法律、法規(guī)授權(quán)的組織所作的具體行政行為，該組織是被告。”《最高人民法院關(guān)于執(zhí)行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》第20條第3款也規(guī)定，“法律、法規(guī)或者規(guī)章授權(quán)行使行政職權(quán)的行政機(jī)關(guān)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)、派出機(jī)構(gòu)或者其它組織”可以作為行政訴訟的被告。由此可見，一個組織雖然不屬于“國家行政機(jī)關(guān)，但是法律或法規(guī)授權(quán)其行使行政管理職權(quán)，那么它也就具有了行政機(jī)關(guān)的性質(zhì)。”按照這些規(guī)定，中國足協(xié)應(yīng)該屬于法律法規(guī)授予行政管理職權(quán)的“其它組織”，在主體上可以作為行政訴訟的被告。[4]二，“（2001）14號處理決定書”屬于具體行政行為按照《行政訴訟法》的規(guī)定，公民、法人和其他組織只有對行政機(jī)關(guān)及其工作人員，法律、法規(guī)授權(quán)的組織以及行政機(jī)關(guān)委托的組織或個人，在行使行政管理權(quán)活動中所作出的具體行政行為不服的，才可以向人民法院提起行政訴訟。要認(rèn)定本案中中國足協(xié)所作的“足紀(jì)字（2001）14號處理決定”，是否為具體行政行為，需要弄清兩個問題，一是中國足協(xié)與長春亞泰足球俱樂部是何種關(guān)系，二是該處理決定的內(nèi)容性質(zhì)是什么。P254按照《行政訴訟法》的規(guī)定，行政機(jī)關(guān)對其內(nèi)部工作人員的有關(guān)處理決定，不屬于行政訴訟法意義上的具體行政行為，若對此不服，亦不能提起行政訴訟。中國足協(xié)與各俱樂部及其球員、教練員包括長春亞泰足球俱樂部之間，不是隸屬的內(nèi)部上下級關(guān)系，而是一種外部的管理與被管理者之間的不平等關(guān)系，有著與行政訴訟法律關(guān)系相同的、不平等主體之間關(guān)系的特點(diǎn)。因此，從所處理的對象看，中國足協(xié)所作的處理決定，不屬于被排除在行政訴訟受案范圍之外的“對內(nèi)部工作人員的處理”。

再從內(nèi)容性質(zhì)來看，中國足協(xié)作為法律法規(guī)授權(quán)的組織和社團(tuán)法人，兼具法律法規(guī)授予的管理權(quán)和按照行業(yè)規(guī)章的自律管理權(quán)兩類管理權(quán)。兩類管理權(quán)有所區(qū)別：[6]足協(xié)作為行業(yè)協(xié)會，其自律管理權(quán)是依據(jù)其章程規(guī)定對足球競技活動進(jìn)行管理，包括對競賽規(guī)則、裁判及其規(guī)則，以及競賽本身的管理等。這種管理多是一種專業(yè)技術(shù)性很強(qiáng)的管理，主要依據(jù)自律性的競賽規(guī)則行使；而足協(xié)作為法律法規(guī)授權(quán)的組織，其享有的法律法規(guī)授予的管理權(quán)是依據(jù)法律法規(guī)的規(guī)定行使的，包括對整個行業(yè)的組織和宏觀管理、對相對人注冊管理、對相對人的賽場外處罰等。這種管理涉及相對人法定的人身權(quán)和財(cái)產(chǎn)權(quán)，尤其是涉及注冊許可、勞動就業(yè)、經(jīng)濟(jì)處罰停業(yè)等的管理權(quán)，是一種法定的公權(quán)力或行政管理權(quán)。上述兩種管理權(quán)產(chǎn)生糾紛的解決方式有所不同，前者是按照行業(yè)協(xié)會章程規(guī)定，由行業(yè)協(xié)會自行解決、而后者則只能按照法律的規(guī)定，通過行政司法機(jī)關(guān)依據(jù)法定的行政訴訟程序解決。

中國足協(xié)所作的“14號處理決定”，不是依據(jù)自律性競賽規(guī)則，就足球比賽中的有關(guān)技術(shù)性問題所作出的裁斷，而是依據(jù)法律授權(quán)，在實(shí)施行政管理權(quán)活動中所作出的涉及相對人人身權(quán)和財(cái)產(chǎn)權(quán)的處理決定，其內(nèi)容涉及足球俱樂部及教練員、球員在整個職業(yè)聯(lián)賽中的升級、全體球員教練員的年度注冊、限期整頓等，由此涉及到俱樂部、教練員和球

員的經(jīng)營權(quán)和就業(yè)權(quán)。可見，其處罰決定已超出行業(yè)自律管理的范疇，應(yīng)當(dāng)屬于《行政訴訟法》及司法解釋規(guī)定可以提起行政訴訟的具體行政行為。

三，中國足協(xié)章程規(guī)定不能成為排除司法審查的理由反對法院受理本案的理由之一就是：中國足協(xié)章程和國際足聯(lián)章程都規(guī)定，足協(xié)與會員俱樂部及其成員之間發(fā)生糾紛不得提交法院處理。實(shí)際上，這個理由值得商榷。

其一，國際足聯(lián)章程并沒有排除司法審查的規(guī)定國際足聯(lián)《章程》第13章第63條第3款關(guān)于爭議解決的規(guī)定是：“如果一國的法律允許俱樂部或俱樂部成員就體育部門宣布的任何決定在法院提出質(zhì)疑，則俱樂部或俱樂部成員在該國足協(xié)內(nèi)或其授權(quán)的體育裁判機(jī)構(gòu)可能有的全部措施用盡之前，不得在法院提起質(zhì)疑。”由此可見，按國際足聯(lián)的規(guī)定，如果一國的法律允許的話，則俱樂部或俱樂部成員與足協(xié)之間的糾紛，在首先經(jīng)過足協(xié)內(nèi)部所有處理程序后仍然未得以解決，就可以到法院訴訟。這說明國際足聯(lián)的規(guī)定并不絕對排斥一國法律的特殊規(guī)定和司法的終審權(quán)。中國足協(xié)《章程》關(guān)于中國足協(xié)爭議只能經(jīng)過其自己的訴訟委員會解決，不能將爭議提交法院解決的規(guī)定，與國際足聯(lián)《章程》有差異。我國《行政訴訟法》關(guān)于法律授權(quán)的組織的行為屬于行政訴訟范圍，應(yīng)接受司法審查的規(guī)定，就是國際足聯(lián)《章程》規(guī)定的“一國法律允許的”狀況。[7]中國足協(xié)章程關(guān)于糾紛不經(jīng)司法解決的規(guī)定，應(yīng)當(dāng)僅指足球競賽中的專業(yè)性的糾紛，而不應(yīng)當(dāng)包括足協(xié)在行使管理職權(quán)活動中與被管理者所發(fā)生的糾紛。否則，就與我國《行政訴訟法》的規(guī)定相悖，而國家法律的效力大于足協(xié)章程的效力，違反法律規(guī)定的足協(xié)章程無效。

其二，現(xiàn)行法律和司法解釋并無不允許司法介入的規(guī)定目前行政訴訟法及其司法解釋的制度安排，已經(jīng)為行業(yè)組織的司法審查留下了比較廣闊的空間。根據(jù)2000年3月8日最高人民法院頒布的《關(guān)于執(zhí)行〈中華人民共和國行政訴訟法〉。若干問題的解釋》的規(guī)定，公民、法人或其它組織對具有國家行政職權(quán)的機(jī)關(guān)和組織及其工作人員的行政行為不服，依法提起訴訟的，屬于人民法院行政訴訟的受案范圍。其中否定列舉的六種不予受理的行為不包括對行業(yè)性社團(tuán)組織行為的司法介入。根據(jù)國際足聯(lián)《章程》規(guī)定和我國《行政訴訟法》規(guī)定，對于中國足協(xié)行政行為不服的糾紛，應(yīng)適用我國的《行政訴訟法》，接受法院的審查。

其三，通過法院受理對行業(yè)組織行為不服提起的行政訴訟，國外已經(jīng)有法律對此進(jìn)行了規(guī)定。[8]P（176）如根據(jù)德國《聯(lián)邦行政法院法》的規(guī)定，行政法院的審查對象包括行業(yè)組織制定的自治規(guī)章。在德國首先被列入審查對象的就有根據(jù)建設(shè)法典的規(guī)定的自治規(guī)章。另外，哈薩克斯坦1996年3月3日頒布實(shí)施的《社會團(tuán)體法》也規(guī)定，法院可以根據(jù)公民的投訴，在社會團(tuán)體破壞憲法和法律、多次從事超出其章程規(guī)定的目的和任務(wù)的情況下，作出中止其活動3至6個月的決定。如果該社會團(tuán)體在規(guī)定期限內(nèi)未再繼續(xù)違法，公民有權(quán)要求法院予以取締。美國法院在判斷某一行為是否受司法審查時主要有以下幾個標(biāo)準(zhǔn)：首先看該行為是否符合聯(lián)邦行政程序法中規(guī)定的行為；其次，如果不是法律明確規(guī)定的行為，則考察該行為是否對當(dāng)事人具有拘束力，直接影響當(dāng)事人的法律地位；最后，如果不符合前兩個條件中的任何一個，則考察該行為是否已經(jīng)產(chǎn)生損害，如果已經(jīng)產(chǎn)生損害，則是一個可以受司法審查的行為。

因此，在英美國家，判斷某一組織的某個行為是否屬于行政訴訟的受案范圍，并不是由該組織的主體性質(zhì)來決定的，而是由該行為所行使的權(quán)力性質(zhì)來決定的。即不論該組織是什么性質(zhì)的組織，只要它的行為行使了公共權(quán)力，對具有公共性的事務(wù)進(jìn)行了管理，那么該行為就受行政法的規(guī)范，具體來說，就是將該行為納入司法審查的范圍。由于行業(yè)組織是對行業(yè)公共事務(wù)進(jìn)行管理的主體之一，所以，它的大部分行為都是行使公共管理權(quán)的行為。因此，從英美國家的行政法判例中可以看出，他們是將行業(yè)組織納入行政法的調(diào)整范圍的，其公共管理行為也被作為行政行為來要求，如規(guī)定其應(yīng)遵循正當(dāng)程序，應(yīng)接受司法審查。

而在區(qū)分了公法和私法的大陸法國家，由于存在行政法院與普通法院的區(qū)別，因而首先必須對案件的性質(zhì)加以區(qū)分，判斷是否屬于行政案件，從而決定由行政法院抑或普通法院來受理。根據(jù)大陸法國家的行政法規(guī)定，行業(yè)組織是公法人的一種，其行為也是一種公法行為，因而由這些行為引起的糾紛由行政法院受理。[9]（p178）

四，中國足協(xié)作為行政被告符合“特別權(quán)力關(guān)系”理論一般來說，對于社會團(tuán)體對其管理的成員的處罰，是否可以起訴，一是要看這種行為是在行使一種公權(quán)力，還是在行使一種內(nèi)部自律性權(quán)利；二是要看社會團(tuán)體管理的對象是作為相對人的公民。法人或其他組織，還是作為內(nèi)部成員。如果是前者提起行政訴訟是沒有問題的；但如果是后者就有爭議。但筆者認(rèn)為，本案中，即使退一步來說，俱樂部成員與足協(xié)所生糾紛是內(nèi)部關(guān)系，適用特別關(guān)系理論，如果行業(yè)組織行使行業(yè)管理職能涉及內(nèi)部成員身份或影響其權(quán)益時，也可以將其納入訴訟領(lǐng)域接受司法審查，否則不符合“有權(quán)利必有救濟(jì)”的原則。

從國外的情況來看，西方國家在這一問題上也經(jīng)歷了一個較長的發(fā)展過程。按傳統(tǒng)的行政法學(xué)理論和實(shí)踐，這種社會公共團(tuán)體對其內(nèi)部成員實(shí)施的管理行為被視為“特別權(quán)力關(guān)系”，[10]對這些行為不服的，只能通過內(nèi)部救濟(jì)手段來解決，司法權(quán)是無法進(jìn)入的。但隨著時代的發(fā)展，為滿足社會生活的需要，不僅政府的行政權(quán)在飛速膨脹，大量的非政府公共組織也紛紛涌現(xiàn)。隨之而來的問題是如何對這種社會權(quán)力的分配和裁決行為進(jìn)行救濟(jì)。在現(xiàn)代法治國家，依照“有損害就有救濟(jì)”的原則，這種對其成員影響巨大的行為顯然不應(yīng)該逃逸出司法權(quán)力的管轄。在大陸法系的德國，“特別權(quán)力關(guān)系”說已受到越來越多的限制，一般運(yùn)用公權(quán)力作出的行為都被認(rèn)為是行政行為，須接受行政法院的司法審查。法國也同樣傾向于把這類組織歸為公務(wù)法人之列，使其成為行政主體從而接受行政法的調(diào)整和審查。在美國，學(xué)者們注意到了非政府公共組織決策過程更不透明。更容易逃脫司法的管轄，救濟(jì)渠道也更不暢通，因而有學(xué)者建議將聯(lián)邦行政程序法也適用于這些具有公共管理職能的團(tuán)體和組織，使其作出的行為能符合必要的程序要求，進(jìn)而接受司法審查。由此可見，將非政府組織的職權(quán)行為納入司法管轄的范圍之內(nèi)不僅在理論上有依據(jù)，在實(shí)踐中也有他國的例子可以借鑒，是符合當(dāng)代法治發(fā)展潮流的。因此中國足協(xié)并不是絕對不可訴的。

綜合上述，中國足協(xié)具備行政訴訟被告的主體條件，其作出的“足紀(jì)字（2001）14號處理決定”，屬于《行政訴訟法》中規(guī)定的具體行政行為。足協(xié)章程不能成為排除司法審查的根據(jù)。長春亞泰足球俱樂部的起訴，符合《行政訴訟法》及其司法解釋規(guī)定的受理?xiàng)l件，法院應(yīng)受理本案；被管理對象通過行政訴訟監(jiān)督行使公共權(quán)力的社會團(tuán)體，應(yīng)當(dāng)受到鼓勵和支持。

但是，筆者也認(rèn)為，從長遠(yuǎn)觀點(diǎn)和完善立法的角度看，需要從立法上進(jìn)一步擴(kuò)大行政訴訟的范圍，打破權(quán)利救濟(jì)的真空，使每一個權(quán)益受到侵害或可能受到侵害的一般公民。法人和其他組織包括內(nèi)部成員都能獲得救

濟(jì)，真正體現(xiàn)現(xiàn)代法治國家“有損害就有救濟(jì)”的原則，這也才是從根本上最終解決這類問題的最理想方式。

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