行政權與公民權關系論文

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摘要：闡釋了理解行政法治應處理好的兩對關系，即行政權與公民權的關系，行政權與法的關系；分析了行政法治的構成要素；并在探索了行政法治與自由、民主、效率、公正、秩序等的關系后，指出實行行政法治不僅是現代行政的基本要求，也是一個重大的價值選擇。

關鍵詞：行政權；公民權；行政法治；構成要素；法律價值

行政法治是法治的核心和關鍵，其要義在于對行政權予以合理配置，對行政權的運作進行有效規范，對公民權利的行使提供充分保障，并促進行政權與公民權良性互動，實現公平、正義、自由、秩序等價值目標。本文對行政法治的幾個基本問題進行了探討。

一正確理解行政法治應處理好的兩對關系

（一）行政權與公民權的關系

一切國家權力都直接或間接地來源于公民權利，權力是權利的一種特殊形式。近現代國家的民主政治正是按此理念進行實際運作的。行政權力作為國家權力的一個重要組成部分，來源于公民權利，是公民權利的一種特殊轉化形式。而行政權一旦形成，便與公民權利結成一種既互相依存，又相互對立的關系[1].公民權利是行政權力的本源，行政權力是由公民的權利和人民的權力所派出的。“人民是權力的唯一合法源泉”和“原始權威”[2]。公民權利是行政權力的界限，也是行政權力的目的。在現代各國，無論是資本主義國家，還是社會主義國家，人們都普遍認為，政府權力的合法性和淵源都是建立在公民的權利及其授權的基礎上的，唯有以為社會服務為目的權力才有存在和行使的必要。公民賦予政府權力，旨在要求政府為公民服務，既維護好公共利益，又保護和增進公民的各種權益。公民是政府存在的目的，而政府是公民實現自己目的的手段。正如J？S？穆勒所說，“政府整個來講只是一種手段。這一點是不需要證明的”[3].在我國，人民選舉自己的代表組成國家權力機關-人民代表大會，再由人民代表大會授予政府以權力，這就充分展示出權利產生權力的真實過程。既然政府的權力來源于人民的授權，因此，人民與政府之間就是一種國家權力的所有者與國家權力的行使者之間的關系，這種關系決定了政府在行使權力的過程中，不得違背人民的意志和利益，不得侵犯公民的權利和自由，而且必須積極為公民創造獲得利益的機會和條件，竭誠為公民服務，絕不能武斷專橫，以權謀私，將權力凌架于公民權利之上，以導致行政權力的異化。公民有權通過行使各種權利監督和制約政府行使權力的活動。且隨著社會的發展，政府行使行政權的方式要逐步更新，秩序行政與命令行政的空間要逐步縮小，協商行政與合作行政的空間要逐步擴大，即由管制與命令行政向協商與合作行政轉化，特別是在市場經濟條件下，政府要改變過去凡事依靠發命令，動輒實施強制或處罰的管理方式，更多地向著依靠說服教育、示范指導、平等協商、互惠互利等過渡，應善于通過彈性化、軟約束的手段，包括借助于利益誘導機制等，來達到行政之目的。政府與公民之間，也應講平等、尊重、守信，盡量以協商的方式實現雙方意志和行動的統一。

（二）行政權與法的關系

既然行政權來源于公民權，那么公民以何種方式將行政權授予給政府呢？自然只能通過權力機關立法的途徑來實現。因此，行政權來源于公民權就轉化為行政權來源于法了。法是人民意志和利益的集中體現，法必須高于行政權，行政權的行使必須服從于法，這就是行政權與法的基本關系，也是行政法治的基本內涵。行政權離不開法，它必須要有法律來規范，以防止行政權的非理性膨脹。“根據法的合理性來制約行政的隨意性”，是各國行政法治理論與實踐的共同點[4].關于行政與法的關系，我國也有學者作過論述，認為在行政與法之間，是法控制或支配行政而不是行政優先于法。當然，法對行政的控制并不是要捆住“行政”的手腳，而是一種積極的保障（有效行使）與消極的防范（防止濫用行政權力）的統一[5].法與行政權并非對立，“那種認為發達的行政法體系必定對高效的行政管理起反作用的觀點是錯誤的。”“行政法和行政權力應該成為朋友而不是敵人。法律能夠和應當做的貢獻應是創造而不是破壞。”“行政法的最初目的就是要保證政府權力在法律的范圍內行使，防止政府濫用權力，以保護公民”[6].當然，因行政具有能動性，它總是較為活躍的，而立法具有周期性和穩定性，不可能在所有的行政領域都有明確具體的法律規定作為行政的依據，但這并不等于行政機關就可以無所作為或為所欲為。在有法律明確規定的情況下，要求行政機關要依據法律，符合法律，而不得違背法律；在無法律明確規定的情況下，要求行政機關在憲法和組織法所規定的權限范圍內，按照法的原則和精神行事。即有規則，行政權的行使得服從規則；無規則，行政權的行使得遵循法的原則。實踐證明，一些基本的法律原則，如人權保障原則、禁止反言原則、信賴保護原則、不違反比例原則、權力不得濫用原則等對行政權的行使具有重要的指導和約束作用，堪稱是有效克服行政專斷、行政濫權、行政失職、行政疲軟等行政陳疾的一種“理性補劑”。

二行政法治的構成要素分析

（一）依“良法”行政是行政法治的前提

哲人亞里士多德指出，法治含有雙重意義：已成立的法律獲得普遍服從，而大家所服從的法律又應該是制定得良好的法律[7].即法治須以良法為前提，良法是法治的最低要求。何謂良法？良法應該是促成政府和人民都能晉身于正義和善德之法。法如果幫助政府和人民為惡，便不是良法。在行政管理領域，所言之法范圍極廣，包括法律、行政法規、地方性法規、行政規章等等，且法規、規章的數量眾多，制定主體十分龐雜，有些地方和部門在制定地方性法規和規章時，因受狹隘的地方利益和部門利益的驅動，通過立法爭權（如爭許可權、審批權、收費權、罰款權）、立法爭利（撈取經濟好處），即立法為惡，然后依惡法恣意侵害公民的合法權益。這已引起了人們的深深憂慮，擔心法規、規章的泛濫，最終會導致法治落空。因此，在行政領域，強調依“良法”行政有著重要的現實意義。有學者認為，“良法”既要求符合形式標準：即法是由國家機關制定出來的，法律符合憲法，法規符合法律，規章符合法規，整個法的規范構成統一、協調、有序的系統；同時也要符合實質標準，即法應反映人民的意志和利益，反映客觀規律。法如果違反形式或實質標準，就不能認為是“法”，如果在形式上也屬于法，則屬于“惡法”，政府不應依“惡法”行政，行政機關如果按惡法辦事，公民應有抵抗之權[8].

（二）政府守法是行政法治的關鍵

法治的本質是“民治”而不是“治民”，法治的關鍵是“治權”與“治吏”。實行行政法治，關鍵是要政府率先守法，依法用權。如果政府只視法為治理公民的工具，將自己凌駕于法之上或置身于法之外，則不是行政法治，而是借“法治”之名行專制之實。政府守法要求：（1）政府應遵守法定的權限，而不能越權行事。“一切行政機關只能在其權限范圍以內活動，這是公法的根本原則”[9]。（2）政府應符合法定目的公正合理行政，而不能濫用行政自由裁量權。（3）政府守法對政府的不同行為有著不同要求，有學者認為，“現代行政可以分為兩類，一類對相對方的權利義務產生直接影響，如行政命令、行政處罰、行政強制措施等；另一類對相對方的權利義務不產生直接影響，如行政規劃、行政指導、行政咨詢、行政建議、行政政策等”。前一類行政稱之為“消極行政”，后一類行政稱之為“積極行政”[10].凡“消極行政”都應有行為法上的依據，沒有行為法上的依據，不得使公民承擔義務，不得限制與剝奪公民的權利：“積極行政”多數情況下是沒有行為法上的依據的，但必須有組織法上的依據，要符合憲法、組織法所規定的權限范圍，要遵循法律原則和精神，不得與憲法、法律相抵觸。

（三）程序正當是行政法治的核心

程序，從法律學的角度來看，主要體現為按照一定的順序、方式和步驟作出法律決定的過程。其普遍形態是：按照某種標準和條件整理爭論點，公平地聽取各方意見，在使當事人可以理解或認可的情況下作出決定[11].行政法治的核心問題是程序問題。行政程序是保證行政權正確、有效行使，抑制行政專橫與恣意的極其重要手段。如果沒有行政程序，行政機關可以隨意選擇實施行政行為的時機、方式、方法和步驟，可以通過濫設程序壁壘的方法或采用拖延執法的方法取消法律賦予給公民的權益，同時也可以通過選擇欠缺科學性和正當性的執法方法加重公民的義務。在這種情況下，行政機關可以輕而易舉地擺脫法律對它的控制和約束，從而使法律蛻變為單方面管制公民的專制工具。“行政程序一方面可以限制行政官吏的恣意，減少行政權侵犯個體合法權益的危險性；另一方面，又保留一定的選擇自由，以保證行政權管理社會生活的活力；它是開放的結論和緊縮的過程的統一。因此，如果我們要實現有節度的自由、有組織的民主、有保障的人權、有制約的權威、有進取的保守這樣一種社會狀態的話，那么，程序可以作為其制度化的最重要的基石。”[12]

（四）責任行政是行政法治的內在要求

“按照近代以來的國家觀念，民主政治是一種責任政治，民主行政也是一種責任行政，它需要對法律、對社會、對人民負責，行政權力的行使需要承擔相應的責任并在一定的義務限制范圍內行使權力”[13]，“責任行政原則是全部行政法產生的基礎，是貫穿所有行政法規范的核心和基本精神”[14].將行政活動置于責任行政的基礎之上是行政法治的內在要求。行政機關及其工作人員行使行政職權如違反法律規定，失職、越權、濫用職權等，均應承擔相應的法律責任：該撤銷的就應撤銷；該變更的就應變更；不履行職責的就應責令其限期履行法定職責；違法行為給相對人的合法權益造成實際損害的就要承擔賠償責任，并要視主觀過錯程度追究實施違法行為的公務員的法律責任。沒有法律責任，就沒有行政法治。

（五）司法審查是行政法治的最終保障

司法是正義的最后守護神，行政法治必須要有司法保障。對于違法行政行為，行政相對人可提請人民法院進行司法審查，以追究違法行政主體的法律責任，這種途徑比其他任何途徑都能更有效地對行政行為實施法律監督。有學者認為，“中國的行政行為司法審查制度是自行政訴訟的正式確立開始的。行政訴訟在一定程度上以法的形式確認了國家、社會與個人的界線與對峙，把司法權樹立為行政權的一種對峙力量，從而使行政法治成為現時的原則。”[15]三行政法治的法律價值思考行政法治是與行政人治相對應的，法治與人治的重要區別并不在于是否有人的因素存在，因為法律始終是由人制定并由人來執行的。“所謂法治與人治之別，不在于人和法兩個字上，而是在于維持秩序時所用的力量和所依據的規范的性質”[16]。法治與人治的最大區別在于哪個是真正的權威。我們之所以排斥人治，首要的依據在于再好的人治也消彌不了其自身的缺陷；而這種缺陷反過來又會給社會造成災難。我們之所以選擇法治，并不意味著法律制度是萬能的，而在于法治為保障權力的有效行使，防止權力的濫用，保護和擴大公民權利自由提供了較為可行的規則與手段，使行政的“公共”性和人民性得到最低程度的保障。具體而言：

1）行政法治與自由

法治的實質在于對國家權力的控制和對公民權利自由的保護。當自由作為法治的價值基礎存在的時候，就必然要成為法治的最高價值準則。在個體與群體界分、權利與權力分立基礎上對權力的控制正是以保障個體自由的實現為宗旨的。無須其他理由，自由本身憑靠自身就具有價值上的終極意義，它不是實現某一政治目標的手段，它本身就是最高的政治目標，正如在馬克思那里，人的自由全面而充分的發展被視作終極目的。行政管理領域，在消極行政（如行政處罰、行政強制等）方面，法為行政權的行使設定了嚴格規則，法治要求行政機關嚴格按規則辦事，法無明文規定不得為之。這就為公民的自由不受行政權濫用而招致侵害構建了一道屏障；在積極行政（如行政指導、行政政策等）方面，法律沒給行政權的行使設定嚴密的規則，法無明文禁止即可為之，給行政機關及其工作人員以較大的自由活動的空間，但其目的是為了讓行政機關及其工作人員充分發揮其主觀能動性，為公民提供更多的服務和創造更多的獲得利益的機會，通過引導、示范和扶持，幫助公民增強認識世界和改造世界的能力，從物質到精神上均獲得更多的自由。且隨著社會的發展，行政活動的方式會不斷轉變，協商與合作行政的范圍會逐步擴大，以實現政府與公民由過去彼此消極防范，轉為積極合作，相互配合，良性互動，在較為自由的空間里，充分發揮各自的積極性與創造性，使公共利益與個人利益均達到最大化。

2）行政法治與民主

民主的存在必須獲得法律的認可和記載。沒有法律上的依托，民主就會漂若浮萍。法治是民主正常存在、正常發展的根據和保障。實現行政民主也要靠行政法治，用行政法治來推進和保障行政民主。對在過去長期實行的計劃經濟體制下形成的高度集中的行政權，要根據市場經濟發展的需要進行分解與重組，將政府不該管、管不了、管不好的那一部分事物，交給社會去管理，實行社會自治，由社會上的中介組織、自治組織等依法進行自我管理、自我約束、自我發展，用社會自治權抗衡行政機關的行政權，實現體制上的民主。行政機關要依法實行政務公開和財務公開，不搞神密化和封閉化，不搞暗箱操作，增強其透明度，為行政民主創造前提。在決策活動中，要走出權力的“孤島”，多與社會公眾協商與溝通，積極向社會公眾咨詢，主動聽取社會公眾的意見和建議，專門性、技術性的問題要經社會上的專家論證，使決策通過民主的途徑建立在吸納民智、反映民意的基礎上，增強其科學性和合理性，以減少其在執行上的阻力。在執行活動中，要改變“行政管理就是行政機關單方面意思表示，在行政法律關系中行政機關與行政相對人地位不平等”這種陳舊觀念，整個過程要盡可能地讓公民參與進來，把行政決定建立在雙方互信互辯、遵循法律與尊重公民相統一、效率與民主相協調的基礎上，贏得公民對行政決定的理解與認同，降低決定執行的成本，增進行政活動的社會效益。

3）行政法治與效率

在人治狀態下，效率產生于直接的行政控制和政治動員，在有些時候，會產生短期效果，但一旦政治動員的風潮過后，一旦行政控制有些松動，效率便失去了基本的推動力。因此在人治狀態下，始終存在著效率遞減的基本趨向。實行行政法治，促使行政機關依法辦事，使公民能預見自己行為的后果，扼制行政機關及其工作人員的不為與亂為，保護自已的合法權益，增強政府與公民之間的信任關系，以為行政效率的提高提供內在的動力。同時，法治化使行政系統內各部門目標明確，權責分明，各司其職，各負其責，不相互推諉，時效制度又促使政府在法定期限內積極履行職責，行政效率也能由此而提高。

4）行政法治與公正

法治公開確認“法律面前人人平等”的原則，為公正奠定了社會政治基礎；法治所要求和禁止的行為是人們合理地被期望去做或不去做的行為，法治不強迫人們去做不可能做的事情，也不禁止人們去做不得不做的事情，為公正奠定了自然理性基礎；法治確立“類似情況類似處理”的原則，使人們可以用規范的手段調節自己的行為，也為裁判者合理裁判限定了范圍；法治還包括若干自然正義觀的原則，如不做自己案件的法官，平等對待，考慮相關因素，不單方接觸，不偏聽偏信，在作出對公民不利的決定時事先通知公民，并聽取其陳述和申辯等等，這些為維護公正創造了條件。總之，通過法治化，保證行政機關及其工作人員公正行使職權，以防止權力異化。

5）行政法治與秩序

法是社會關系的調整器，法律規則在調整社會關系的同時也調整著社會秩序。“規則和秩序本身對任何擺脫單純偶然性或任意性而取得社會的固定性和獨立性的生產方式來說，是一個必不可少的要素”[17].法律規則是社會秩序必不可少的依據，它為社會秩序提供預想模式、調節機制和強制保證。法治是建立穩定社會秩序的基石，只有實行法治才能建立穩定的社會秩序。行政法治確保行政權的產生、更替穩定有序進行，保持行政管理活動的連續性和穩定性，減少了管理中的隨意性與動蕩性。在具體的管理活動中行政機關依法對少數違法行為人進行制裁與強制，使公共利益和多數公民的合法權益得以維護，其行為能得到多數公民的認同與協助；行政機關以服務為宗旨，積極為公民創造條件和機會，使公民獲得更多的利益，贏得公民的大力支持和熱情投入，這均能形成行政機關與公民之間融洽和諧的關系，良好行政管理秩序也會因此而形成。總之，實行行政法治，不僅是現代行政的基本要求，也是一個重大的價值選擇。

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