行政征用行為研究論文

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政府為維持國家機構的正常運轉，須以一定財產作為基礎。財產的取得一般可以通過民法或行政法上合同的方式，但這兩種方式在某些情況下不可能完全滿足行政的需要，于是以強制性手段取得財產的行政征用便成為一種補充形式。征用是各國普遍采用的一種法律制度。

一、行政征用的含義

行政征用并不是一個法律名詞，而是學者對某類行政活動的概括，或許因征用行為并非所有行政主體普遍享用的權限，行政征用的概念在諸多行政法學教材中鮮有提及。

國家采用強制手段有償取得私人財產用于公益目的的現象雖然在許多國家都存在，但在其稱謂及含義上并不一致。日本行政法稱行政征用為公用收用，是指為特定公共事業之用，而強制地取得私人的特定財產權的活動或制度。法國行政法將行政主體強制取得財產的行為分為公用征收和公用征調。行政主體為了公共利益目的，按照法定的形式和事先公平補償原則，以強制方式取得私人不動產的所有權或其他物權的程序叫做公用征收；公用征調是行政機關為了公共利益，在公用征收外，依照法定程序，強制取得財產權或勞務的常用方式。不同的是，在行為的客體方面，公用征收適用于不動產，公用征調則不僅適用于不動產，而且適用于動產和勞務，但它對于不動產只能取得使用權，不能取得所有權，對于動產則可以取得所有權和使用權。在我國行政立法中，征用的客體不僅包括不動產，如征用土地，也包括動產和勞務，如征用運輸工具和通訊設備、調用人力；既能取得不動產所有權，如征用集體所有的灘涂收歸國有，也可以僅取得不動產的使用權，如臨時征用房屋等。因此，我國行政征用的內涵要大于單純的公用征收或公用征調，所涉及的財產權的內容更為廣泛一些。

我國所以未采用公用征收、公用征調等概念，是因為“征收”一詞，在我國行政法上另有特殊的含義。依照我國現行法律的規定，行政征收包括稅收和行政收費兩種形式，它與征用的顯著差異是行政主體以強制方式無償取得相對人的財產所有權，二者屬于性質完全不同的行政行為。至于“征調”這一行為方式，則是征用制度的一部分。

因此，本文認為，我國的行政征用是指行政主體為公共利益目的，根據法律的規定，以強制的方式取得相對人財產所有權或使用權并給予適當補償的一種具體行政行為。

二、行政征用的憲法基礎

無論各國實行何種性質的經濟制度，保護社會成員的私有財產權都是一項基本的憲法原則。行政征用作為各國普遍采用的一項以強制方式取得財產的重要法律手段，涉及相對人的私用財產權益，必然有其權力的法源。

在大陸法系國家中，法國是較早建立公用征收制度的國家，它于1789年頒布的第一個憲法性文件即《人權宣言》中規定：“私有財產是神圣不可侵犯的權利。除非由于合法認定的公共需要的明顯要求，并且在事先公平補償的條件下，任何人的財產不能被剝奪。”該項規定構成法國行政征用制度的權力基礎。日本憲法第二十九條規定：“私有財產在正當補償下得收為公用。”在英美法系國家中，美國1789年憲法修正案第五條規定：“凡私有財產，非有恰當的補償，不得收為公有。”英國的憲法性文件《緊急狀態法》則規定：“內閣在緊急狀態下，可以征用車輛、土地和建筑物。”

我國現行憲法第十條規定：“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規定對土地實行征用。”該條構成我國政府行政征用的權力基礎，是征用行為立法的根據。

通過比較上述各國憲法所作的規定，我們不難發現這樣一個現象，各國的行政征用一般都能在憲法中找到其權力的來源，這在其他種類的行政行為是不多見的。因此，行政征用行為的重要性可見一斑。為區別于一般的行政執法行為，突出其重要性，筆者將其稱為憲法性行政行為，意即該權力來自于憲法的直接授予。

三、行政征用的基本原則

作為一種憲法性行政行為，行政征用必須遵循一定的原則。法國自大革命時期的《人權宣言》就確定了公用征收的基本原則：（1）合法認定公共需要的存在；（2）公平補償被征用人的損失；（3）在占有被征用財產權前，事先支付補償。上述原則直到今天仍繼續適用，并成為各國通用的原則。我國的行政征用基本上也遵循了上述原則（事先支付補償除外），但在適用上有所差別，具體表現在以下兩個方面。

（一）在征用行為的目的認定方面，我國缺乏相應的程序規定。作為剝奪私人財產權的一種公權力行為，行政征用只有在滿足公共利益需要時才能采取。因此，公共利益需要成為各國征用行為遵循的首要原則。但如何認定公共利益的需要，我國與其他國家卻存在差異。外國如法國有專門的公用征收目的的調查及審批程序。我國法律法規雖然也規定行政征用以滿足公共利益的需要為前提，但在公共利益需要的認定方面并沒有相應的規定，也未將此作為行政征用的程序性要件。

（二）在征用補償標準方面，我國適用適當補償原則。行政征用是一種強制性的權力，其實施無須征得被征用人的同意。在行政征用法律關系中，處于被管理地位的行政相對人無法與強大的政府相抗衡，因而公平補償被征用人的損失即顯得尤為重要。何謂“公平的補償”，由于法律觀念的不同，大致存在兩種認識：一種觀點認為應對損害給予完全補償，即完全補償論；一種觀點認為應按社會的一般觀念，客觀地予以補償，即適當補償論。法國所采用的是完全補償論，完全補償一般應等同于被征用財產當時的市場交易價格。我國行政征用制度則不同，在補償問題上更多地采用了適當補償的原則。決定一國征用采用何種補償原則，與該國的國力、經濟制度及相應的觀念等因素有關。我國以適當補償為原則，一方面與國力比較弱有關，即使有征用補償的規定，但補償的標準一般比較低；另一方面，公有制的觀念在很大程度上也影響著征用補償原則的確定。

四、完善我國行政征用制度之思考

我國雖已形成行政征用法律制度，但通過比較可以看出，這種制度目前還很不完善，沒有形成體系，理論上對行政征用行為也缺乏系統的研究。為完善我國行政征用制度，首先，應進一步明確行政征用制度的憲法地位。從各國憲法有關征用的規定來看，大都突出“公平補償”或“正當補償”，所體現的立法目的在于對征用權力的限制以及對私有財產權利的保護。而我國憲法的規定，則更多地體現了征用權力的行使，突出了權力與服從，對于“公平補償被征用人的損失”

這一重要原則卻未作出明確的規定，不能不說是立法上的一大缺陷。

另外，現行憲法只對土地征用作出了規定，但隨著社會主義市場經濟的發展，征用的客體已不再局限于土地，而是擴大到土地以外的其他財產權。因此，有必要在憲法中重新規定行政征用對象的范圍，如可以規定為公民、法人或其他組織的財產以及集體經濟組織的土地等，為行政征用的進一步立法確立原則。

其次，應盡快完善行政征用程序立法。受重實體輕程序觀念的影響，我國的行政立法歷來忽視行政行為的程序性規定。表現在行政征用制度中，除土地征用外，其他大多無程序性規定，這種狀況與行政執法的實踐是不相適應的。當前已有不少學者建議立法機關盡快制定出一部完善的行政程序法典，這是我國行政程序法發展的必然趨勢。

但目前條件還不太成熟，當務之急是完善、發展部門行政程序。因而，在行政征用制度方面，我們可以嘗試借鑒有關國家的經驗，制定出我國的行政征用法，構建完備的行政征用程序體系，為制定行政程序法積累經驗。