我國行政組織法途徑分析論文

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在國家──社會關系正處于轉型中的當代中國，公共行政面臨一系列需要解決的問題：政府部門熱衷通過各種政策性手段對市場進行直接干預；對于需要公共行政予以解決的某些社會問題，一些行政機關卻互相扯皮、互相推諉；利益驅動下的本位主義致使某些行政機關間爭權奪利；各級政府普遍機構臃腫，人浮于事；行政機關濫收費、亂罰款的現象屢禁不止；行政官員以權謀私、貪污腐敗……。如何盡可能有效地解決這些涉及公民權益、涉及公民對政府信任的問題，已成為社會共同關心的話題。由于此類問題在相當程度上與公共行政組織的合法性、合理性相關聯，與我國當前行政組織法不健全、不完善相關聯，因而，本文試圖就法治與公共行政組織的關系，以及如何加強和完善我國行政組織法展開討論，以期為行政領域出現的上述問題提供一個可供有關方面選擇和考慮的解決方案。

一個國家的公共行政在順應社會需要的基礎上應包括哪些職能，這些職能在各級各類行政機關中應當怎樣進行分配，國家應如何設置、變更或撤銷行政機關，各級、各類行政機關的性質、地位、任務是什么，它們分別擁有哪些職權、承擔哪些職責、其活動遵循哪些基本規則，它們如何組成，編制怎樣確定，其屬下公務人員的任用、培訓、考核、獎懲、晉升、流動等如何進行，凡此種種，都可容納于“公共行政組織”這一研究課題。①概而言之，公共行政組織包括行政機關的組織、編制和公務員等三個方面的內容，這是廣義的指稱。在狹義層面上，公共行政組織通常僅指向行政機關的組成、性質、地位、職能和建立、變更、撤銷的程序，而不包括同編制和公務員相關的一系列問題。出于研究旨趣和集中探討的需要，本文取其狹義內涵。

一、公共行政組織受制于法治原則的意義

公共行政組織與國家的存在是并行的，而且，在古代絕對君主制的國家形態下，它就已經受到法律的規范。例如，我國唐朝的法典《唐六典》曾經對行政中樞機構中書省、門下省和尚書省以及六部等的組織均設有專門的規定。②然而，立基于專制主義的規范國家組織結構或活動（包括行政機關的設置、變更和撤銷，組織與職權等）的法律，其實質是君主的旨意，其目的主要在于維護君主的有效統治，盡管君主在一定程度上也把人民的福祉納入對其統治的長久意義的考慮之中。這即為法律與公共行政組織之間的舊的關系架構：國家行政系統的最高首長有權決定本體系的建制，法律只是一種推行君主旨令制度化的工具，而無法在終極意義上對抗或束縛行政的自行組織。這個曾在世界范圍內較為普遍存在的舊的關系架構，受到近代置根于民主主義的法治理念的沖擊而終被顛覆。但是，在某些君主制基礎深厚的國家，一個時期內它仍然得以延續和維系。如在日本明治時期的“天皇制法治主義”之下，“‘依法行政’的原理本來被認為是有關行政作用的理念，因此有關行政組織的規范被認為在日本也是屬于天皇=行政府固有的權限與大權”。[3]

公共行政的組織必須受制于法治原則的理念及相關制度，生成于旨在破除專制主義的西方近代資產階級革命，并且，因同人類進步的要求相契合，而為現代多數國家所沿循。雖然這一理念或制度的具體內容在不同國家的體現存在差異，甚至在同一國家也隨著歷史的變遷而發生轉換，但是，堅持人民主權（民主主義）、促進和保障人權、政府對公眾負責等一直是其內蘊的精神。

公共行政組織受制于法治原則首先是人民主權的要求和體現。現代國家多采取民主的政體形式，即由自由公民的整體（thewholebodyoffreecitizens）掌握主權，直接或間接地通過一種代表制度行使主權。[4]就制度的現實運作而言，由于代表制度對民意的真正體現與維護總是存在這樣那樣的問題，因而，沒有一個國家有資格宣稱民主已經徹底實行。不過，在理念層面上，人民主權（民主主義）至今仍是人類可以選擇奉行的治理國家的最佳方式。根據這一理念的邏輯，一切國家機關的組織或活動必須建立在人民授權的基礎上，否則，就會喪失合法存在的理由。人民授權通常是由人民代表機關（制憲會議、議會、人民代表大會等）以制定憲法或法律的方式進行。籍此，公共行政組織受法律的規范與約束，而不是由行政機關自行決定。我國自1949年建國以來，始終堅持人民民主的基本立國原則。當然，人民民主的各種具體制度尚未健全，其中包括公共行政組織尚沒有完全受制于法治原則。行政機關組織法體系目前很不完善，行政部門未經法律授權即以規章、命令、決定等形式自行設置機構和配置權力。顯然這在某種程度上損害了人民民主的原則。

以民主主義為基礎的法律得到社會的普遍遵循，這還只是法治原則的一個形式層面的價值要求。二戰以來，由于法西斯專政的歷史教訓，人們越來越多地傾向于在法治原則中注入或強調實質性的價值成分，那就是對人權的促進和保障。1959年國際法學家會議在印度通過《德里宣言》所表述的法治原則充分反映了對人權的重視，即法治原則要求立法機關的職能在于創設和維護得以使每個人保持“人類尊嚴”的各種條件，要求對制止行政權的濫用提供法律保障，并且使政府能有效地維護法律秩序，借以保證人們具有充分的社會和經濟生活條件。[5]現代公共行政是國家干預社會的一種主動、直接、廣泛的權力，它對公民權益有著相當重大的影響。因此，公共行政組織應受制于形式主義與實質正義相統一的法治原則。加強對公共行政組織的法律調整和改進行政組織法的內容在當代中國尤其具有特殊意義：其一，目前尚存在較嚴重的政企不分、行政直接干預企業生產經營活動的現象，這不僅損害了企業作為市場經濟主體所應享有的自主權，而且阻礙了以提高人民生活水平為旨向的市場經濟制度總體的發展，更是形成了滋長行政官員腐敗的溫床。如何確立政府與企業關系合理的“度”，把政府職能切實轉變到宏觀調控、社會管理和公共服務方面，需要立法對公共行政組織予以系統規范。其二，由于行政組織法不健全，導致各行政機關職權范圍不明、權限重疊、沖突，取得一些行政部門在利益驅動下自行設定管理權能與手段，這樣既造成多頭管理、企業和公民個人的負擔加重或無所適從，又為行政機關亂罰款、濫收費大開方便之門，公民權益難以獲得保障。其三，以市場經濟的生長為契機，國家與社會良性互動關系的建構不僅僅限于經濟生活領域，還應擴展到其他社會生活領域。[6]通過符合形式和實質正義要求的現代行政法對公共行政組織加以規范，即可在較大程度上改變政府在許多方面管得過多、統得過死的狀況，從而促進和保障公民以及社會團體在政治、經濟、文化等生活領域所應享有的自治權利。

公共行政組織必須由人民代表機關制定的法律予以授權和限制，其活動必須以促進與保障人權為其宗旨，政府必須對公眾負責。現代政府存在與活動的合法性應當建立在為人民創造福祉，即為人民服務的基礎上，而不應立足于為少數人或行政官員自身利益服務的基礎之上，這一點應為對政府的道德要求，并通過法律確定為一種普遍法律責任。當然，不可否認，任何國家機關都是由具有一定個人利益的人所組成的，要求所有公職人員完全以利他的動機來處理一切公共事務從而對公眾負責，是一種不現實的主張。然而，政府公務人員的工資、福利和活動經費均是由作為納稅人的民眾提供的，如同雇主與受雇人之間的關系那樣，人民有權要求其盡責為公眾辦事。而一個普通人為了自我生存和發展，更多地從利己的動機考慮問題，要求其出于利他的立場為民眾服務，只是社會提倡的一般道德要求。當今我國公共行政中出現的部門之間爭權奪利或扯皮、推諉，很大一部分是從是否對本部門有利的立場出發的；而機構骯臃腫、人浮于事、效率低下，造成由民眾納稅所支撐的國家財政負擔過重，使得大量的社會公共事業，如公共交通、環保等，因資金不足而無法進行。這些事實從反面說明，公共行政組織應受制于法治原則，應以法律定分各行政機關的權責范圍和工作程序，以法律督促公共行政組織向精簡、統一、效能的方向改革和發展，從理念與制度兩個方面保證政府對公眾負責。

二、法治原則在公共行政組織領域的具體要求

無論是在不同國度或在同一國度內，人們對法治原則的理解或闡述并不完全一致。盡管如此，對法治原則仍有著很多共識。而且，隨著國際、國內學術、文化交流的發展，這種共識有愈益增加的趨勢。在公共行政組織領域，法治原則大致有以下一些具體要求：

1.公共行政組織必須由憲法和法律予以規范，而不能由行政機關自行其是，即使是出于對現代行政復雜性和機動性的考慮，行政機關也只能在憲法和法律的明確授權之下，對公共行政組織的部分問題作出決定。這是民主和法治對公共行政組織的一個最基本的要求，日本學者室井力稱之為“行政組織法定主義”。[7]的確，現代國家的公共行政職能極為復雜，并且為了順應迅速發展而多變的社會需求，它們的變化也非常頻繁，對于目前正在進行體制變革與轉型的中國而言，更是如此。然而，如果由此否認法律對公共行政組織予以規范的必要性與可行性，就會在事實上縱容行政專制。對公共行政組織進行民主化管理并不僅僅是民主的一個理念，而且是民主實際運作的必須。依法規范公共行政組織對于防止行政權濫用、行政自我膨脹以及行政機關爭權、越權是最重要最有效的制約。行政組織法定主義在現代的要求絕非像在近代那樣嚴格和機械，并非一切公共行政組織問題都要由法律事無巨細地加以嚴密規定，因為這種機械的依法授權行政已經落后于現代社會對行政組織機動性的需求。現代法治往往通過法律的原則性規定、行政立法的具體規范來調控行政組織，然后通過立法機關監督和司法審查，保證公共行政的組織受制于法律，即受制于人民的意志，同時兼顧行政所需要的靈活性和機動性。

2.關于公共行政組織的法律規范必須具有公開性、確定性和一致性。法律規范所具備的上述屬性，是公認的現代法治主義的要求。[8]公開性系指法律規范必須予以公布。“秘密法”必然導致少數人的專制，法不公開也不利于人們對法律優劣的評判，所以，公開性是尊重人權和推動法律進步的一項原則。由于人民代表機關的立法不可能完全覆蓋現代公共行政組織的所有問題，行政機關往往有權進行委任立法，因而，公開性原則在延展適用于有關的行政立法領域有著更為重要的意義。確定性系指法律規范應當是明晰、確切的。模棱兩可、含糊不清的立法容易造成施法者和受法律調整的對象以及其他公民、組織在理解上的歧義，形成法律在實行過程中出現混亂不堪的局面，在實際上也由此容易滑向否認法律統治的人治狀態。雖然追求法律的純粹確定性是一種不可能實現的絕對理性主義的幻想，現代國家的立法中不乏“符合公益利益”、“正當程序”、“適當決定”等原則性的規定，但是，法律盡可能地確定化仍然是法治原則的一個基本要求。就公共行政組織而言，如果法律規范不能做到基本的確定性，行政機關就可以在機構設置、職權設定等方面任意行事，自由裁量權過于寬泛極易導致執法者在“合法”外衣下專斷和濫用權力，出于部門利益考慮而爭權越權。一致性指法律規范必須彼此協調、統一，不得相互矛盾。法律規范旨在把政府和公民的行為控制在一定的框架之內，如果它們在設定怎樣的行為模式方面存在矛盾而不具備一致的規則，那么，政府或公民均會因此以有利于自己的方式行事。涉及到公共行政組織問題，行政機關往往會選擇對本部門最為有利的法律規范來設置機構或確定職權，以保證其行為具有合法的前提。各個行政部門或公民都在不相一致的法律規范中尋求合法的最佳選擇，這勢必助長行政機關之間的權限沖突以及行政機關與公民之間的沖突。盡管有“后法優于前法”、“特殊法優于一般法”、“上位階法優于下位階法”等解決規范沖突的原則，也無法完全消除法律的不一致性所引發的各種危害。

3.關于公共行政組織的法律規范必須確保國家與社會的良性互動關系，促進經濟發展和保障人權。這是法治原則在公共行政組織領域的一個實質性要求，也是實現難度最大的一個要求。一個國家有多少行政機關，它們分別負責哪些公共管理職能，權限范圍有多大，諸如此類要在制定關于公共行政組織的法律規范時予以考慮的問題，不單單關涉公共行政的組織體系，更關涉國家社會經濟的發展和公民的權利。近代以來，曾出現過“國家對社會放任自由”和“國家對社會全面管制”兩種關系形態，但是，它們都隨著市場經濟的發展和自由、平等、安全等人權主張的發展而漸遭淘汰。現代社會由于經濟、政治、文化的多元化發展，要求國家與社會處于良性互動關系：國家必須保障社會具備相當程度的自治，尊重公民應有的自由權利；同時，針對那些社會在自行運作中出現的、社會又無力自行消解的矛盾和問題，建立一定的機制予以解決和處理，以保障社會經濟的正常、有序進行和人權的實現。立法對公共行政組織的規范，必須順應和促進這種關系的發展。當然，現實的具體制度建設絕非如此簡單，在“國家該管什么、不該管什么”問題上歷來爭論不休，這給立法活動以及對立法活動的評判造成很多困難。不過，法治原則的上述實質要求不能因此而被否定，人們應通過努力盡可能地力爭使法律對公共行政組織的調整接近這一要求。

4.行政機關必須依法對公共行政組織進行運作，實施任何違法行為都要承擔相應的法律責任。法治原則的核心是要求政府守法。政府與普通公民一樣，其違法行為也必須受到法律的追究，有關機關或官員必須承擔相應的法律責任。在公共行政組織領域，如果沒有責任追究機制，違法設置機構、擅自增加編制、任意增加人員，在職權行使上互相推諉、互相扯皮、爭權越權、濫用權力的現象就無法得到遏制，更不可能在根本上予以消除。

三、我國行政組織法發展的基本狀況

共和國創建初期（1945-1954年），社會動蕩尚未平息，新政權尚未穩定，新秩序尚在建立之中。當時，普選產生全國人民代表機關（即全國人民代表大會，以下簡稱全國人大）的條件顯然尚不具備。然而，新政權需要建立比較強大的、深入全國各地的、系統的行政組織機構，以推動各項社會改革的進行以及國民經濟的迅速恢復和發展。為此，由中國共產黨、各派、人民團體、人民解放軍、各地區、各民族以及國外華僑等各方面代表組成的中國人民政治協商會議，代行全國人大的權力，通過了《中國人民政治協商會議共同綱領》（以下簡稱《共同綱領》）和《中華人民共和國中央人民政府組織法》（以下簡稱《中央人民政府組織法》），選舉產生了中央人民政府委員會作為當時的集體國家元首。《中央人民政府組織法》對政務院的組成人員、職權、領導體制、會議制度、組成部門等作出規定（第13-22條），并且授權中央人民政府委員會具體組織國家政務的最高執行機關──政務院（第5條、第條、第21條、第22條）。之后，在1949-1950年間，中央人民政府委員會制定了《中央人民政府政務院及所屬各機關組織通則》，政務院先后制定了《大行政區人民政府委員會組織通則》、《省人民政府組織通則》、《市人民政府組織通則》、《縣人民政府組織通則》、《大城市區人民政府組織通則》、《區人民政府及區公所組織通則》、《鄉（行政村）人民政府組織通則》等。依據《共同綱領》、《中央人民政府組織法》以及這些組織通則，結合建國之初必要的軍事管制（為《共同綱領》所確認，第14條），全國性的公共行政組織體系得以初步形成。

這個非常時期的行政機關組織具有下列特色：（1）中國人民政治協商會議由一定程度上代表民意的社會精英構成，以臨時性法律規定中央行政機關的組織；（2）由于政治協商會議只是起臨時的權力機關作用，故沒有條件對全國各公共行政組織予以法律規范，因而，當時的最高行政機關──政務院雖未經政治協商會議明確授權，[9]仍應時勢所需，通過一系列組織通則，自行完成對本系統內行政組織的規范；（3）《中央人民政府組織法》的規范的對象包括中央人民政府委員會、政務院、人民革命軍事委員、最高人民法院及最高人民檢察署等。所以，它們并非純粹意義上的行政組織法法源；（4）《中央人民政府組織法》及所從屬的各組織通則的規范對象覆蓋從基層人民政府直至中央人民政府的整個行政系統，建立了當時比較配套的行政機關組織法體系；（5）《中央人民政府組織法》及所從屬的各組織通則對各級人民政府的具體部門工作機構都作出了原則性規定，當時規定的上下級政府部門并不完全對口；[10]（6）有關組織通則對行政機關創制具體組織規則方面的權限作出了明確規定。例如，省、市人民政府委員會獲得授權（即政務院的授權），可以依據有關通則的一般規定和實際情況擬定其組織條例，送政務院核準后試行；縣人民政府委員會組織條例由省人民政府委員會依據相應通則的一般規定和實際情況擬定草案，送政務院核準后試行；（7）有關組織通則規定省、市、縣人民政府工作機構的編制實行精簡原則，相應政府確定的本級政府編制須報上一級政府核準。

五年過渡時期的行政組織規范，雖為行政系統的建置提供了法律依據，但由于當時國家權力的組成與結構沒有定型，相應法律規則的功能只是暫時的。1954年第一屆全國人大經普選產生，全國人大通過的《憲法》把國家立法權、行政權和司法權的關系結構予以定位。在公共行政組織領域，全國人大制定了《中華人民共和國國務院組織法》和《中華人民共和國地方各級人民代表大會和地方各級人民委員會組織法》。根據1954年憲法成立的全國人民代表大會常務委員會（以下簡稱全國人大常委會）又通過了《城市街道辦事處組織條例》、《公安派出所條例》等行政組織法令，[11]以及《新疆維吾爾自治區各級人民代表大會和人民委員會組織條例》、《湖南省江華瑤族自治縣人民代表大會和人民委員會組織條例》等大量有關自治地方人民政府的組織法令。國務院亦先后制定了《中華人民共和國監察部組織簡則》、《國務院秘書廳組織簡則》、《國家計量局組織簡則》、《國務院法制局組織簡則》、《國務院人事局組織簡則》、《國家檔案局組織簡則》、《國務院專家工作局組織簡則》、《國務院機關事務管理局組織簡則》、《地方各級人民委員會計劃委員會暫行組織通則》、《中華人民共和國體育運動委員會組織簡則》、《中華人民共和國勞動部組簡則》等一系列行政組織法規。這些法律、法規，大多是對在過渡時期初步形成的行政組織法體系的修正、補充。就形式而言，較為顯著的發展是以專門的法令來規定民族自治地方人民政府的組織和以專門行政法規來規定國務院有關部門的組織；就內容而言，這些行政組織法律、法令、法規繼承了行政組織法初創之時的某些特色，如對國務院和地方各級人民委員會設立哪些部門作出原則性規定，對地方各級人民委員會組成人員規定具體名額限制等。

1982年現行憲法頒布以后，全國人大重新制定了《中華人民共和國國務院組織法》（以下簡稱《國務院組織法》），全國人大常委會就1979年重新制定的《中華人民共和國地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》（以下簡稱《地方各級人大和政府組織法》），又作過三次修正（1982、1986、1995年）。目前，行政機關組織法的主要淵源就是這兩部法律。當然，廣義的行政組織法還包括其它分散的有關行政組織的法律性、法規性文件，如第七屆全國人大第五次會議（1988年）、第八屆全國人大第一次會議（1993年）和第九屆全國人大第一次會議（1998年）通過的《關于國務院機構改革方案的決定》、《國務院關于成立工商行政管理總局的通知》（1978年）、《國務院關于清理非常設機構的通知》（1986年）等。廣義的行政組織法還包括單行行政管理法律的有關行政組織規范，[12]如《中華人民共和國城市房地產管理法》第6條規定，“國務院建設行政主管部門、土地管理部門依照國務院規定的職權劃分，各司其職，密切配合……。縣級以上地方人民政府房產管理、土地管理部門的機構設置及其職權由省、自治區、直轄市人民政府確定。”與1982年以前的行政機關組織法相比，從形式上看，共和國成立初期比較配套的規定中央至地方各級政府以及中央政府各部門組織的法律法規體系已不復存在，許多部門的內部組織規則（如“三定方案”）并不為公眾所知曉；從內容上看，由于情勢的變遷，其具體規定已大有改變，但“三定方案”的基本結構和內容要素與以前的行政組織法大體相同。

綜觀我國行政機關組織法發展的基本狀況，不難發現，無論過去還是現在，我國行政組織法在內容上還存在較大欠缺。比較突出的有：基本的組織法律既沒有明確行政機關的職權必須由法律規定這一法治原則，又沒有明確授予行政機關對公共行政組織的規制權限，這使得目前包括國務院在內的行政機關設定機構和職權的行為缺乏合法基礎；基本的組織法律亦缺乏對公民權利保障的原則性條款，從而難以避免行政機關在自行設置機構和確定權限時出現對公民不利的后果；[13]基本的組織法律對在公共行政組織方面的行政違法行為缺乏法律責任和追究機制的規定，致使行政官員可以隨意不負責地擴充機構和人員；基本的組織法律對中央和地方在規制公共行政組織的權限上沒有規定，在一定程度上導致地方行政機關的設置與職權劃分較為混亂；等等。在現行行政組織法體系上，缺少必要的與國務院組織法和地方人民政府組織法相匹配的法律、法規以及經法律、法規授權制定的其他行政組織規范文件，這也是形成目前許多行政機關職權不明、爭權、越權的一個重要原因。當然，若欲在公共行政組織領域建立現代法治，絕非僅僅依賴制定法律規則可以達到。如果制定法不能轉化為社會運作機制的現實，只能是形同一紙空文，而且會引起人們對法律的信仰危機。制定法從理念到文字再走向現實，取決于多維因素以及它們互動形成的合力，諸如社會發展的需要、政治制度的實際運作、傳統的法律文化、現時的意識形態、執法者的素質與價值取向等。1954年憲法及此后制定的大量行政組織法律文件在“”中以及之前遭到現實的冷落，[14]說明我們不能僅憑制定法來確立行政組織的法治。

當然，這絲毫也不意味著可以輕視或忽視制定法的作用。毫無疑問，制定法的完善是實現法治的一個不可或缺的條件，是實現民主、保障人權、塑造責任政府的一個必要途徑。正因為如此，我們必須對加強和完善我國行政組織法予以極大的關注和重視。

四、健全、完善我國行政組織法的若干設想

國務委員羅干在九屆全國人大一次會議上所作的關于國務院機構改革方案的說明中指出，為順利完成政府機構改革，必須“加強行政組織體系的法制建設。建議修改《國務院組織法》，依法規范國務院組成部門的設置，建議適時修改地方組織法，對地方政府的職責范圍、組織機構作出更為明確的規范”。[15]目前我國的行政組織法體系主要由1982年的《國務院組織法》和《地方各級人大和政府組織法》（1995年修正）以及散見于憲法和其它法律有關行政機關組織的規范構成。顯然，這個體系是不完善的。行政系統是由縱向不同層級和橫向不同類別的各種行政機關組成的，處于特定層級、屬于特定部門的行政機關的設置及其權限各有特點，我國現行單一的、總則性質的中央政府和地方政府組織法無法對不同類別行政機關的組織、職權等作出具體、明確的規定。《國務院組織法》和《地方各級人大和政府組織法》對我國整個公共行政組織問題即規定得極其籠統和原則。因此，為適應對龐大復雜的行政組織體系的規范和調整，行政組織法體系也應在上兩個法律的基礎上包容其它有關的專門組織法律文件（如條例、簡則等），應該在修改上兩個法律的同時，適時地制定國務院各部、各委員會和各直屬機構的組織條例，制定省、市、縣、鄉（鎮）以及各自治地方人民政府的組織法。鑒于全國人大及其常委會的立法任務過重，各級人民政府及其組成部門的組織規范不可能都以法律形式確立。為了既維護民主原則又兼顧行政組織立法的機動性，有必要加強以下幾方面工作：首先是應由全國人大及其常委會抓緊制定各級人民政府（國務院、省、自治區、直轄市、市、縣、鄉、鎮等）的基本組織法律；其次應由全國人大授權國務院和地方人大制定各級政府組成部門的組織條例或簡則；再次，應由全國人大的有關機構對經授權制定出來的行政組織法律文件進行嚴格的備案審查，及時發現和糾正問題，并在全國人大開會期間向全國人大提出報告，以切實加強民主監督。

無論法律還是授權立法，對行政機關組織問題的規定都應具備一定的框架和一些基本內容，基中主要包括：（1）法律依據。即制定相應行政組織法律文件所依據的憲法或法律授權；（2）行政機關的基本組成，如國務院由總理、副總理、國務院委員、各部部長、各委員會主任、審計長、秘書長組成；（3）相應行政機關的地位、性質和同上級行政機關的關系（領導或指導關系）；（4）相應行政機關內部機構的設置和各機構相互之間的關系；（5）相應行政機關的職權、職責（行政組織法最重要的內容）；（6）相應行政機關行使職權、職責的基本方式、程序和原則等（如各級人民政府的全體會議和常務會議制度、行政首長負責制度等；（7）相應行政機關設立、變更和撤銷的程序；（8）法律責任。即違反相應組織法規定而設置機構、配置職權、職責（有關行政機關及主要負責人員）所應承擔的法律責任。[16]

進行行政組織立法，在上述框架的基礎上，在內容上還需要注意完善下述條款：

1.授權條款。既然國務院和地方人大在全國人大制定的一般行政組織法律之下應享有制定其具體工作部門組織規則的權限，那么，全國人大在修改《國務院組織法》和《地方各級人大和政府組織法》時，就應當明確規定授權條款，規定國務院和地方人大可以在哪些范圍內制定哪些組織規則。雖然根據憲法第62條第3項的規定，制定關于國家機構的基本法律的職權屬于全國人大，但這并不否定全國人大在已經制定基本法律的基礎上進行必要的授權。如果堅持機械的法定主義，會使行政機關要么無法運作，要么任意所為。而通過授權立法機制，不僅適應現實需要，而且可以加強對行政機關的監督與約束。當然，對授權必須嚴格限定，全國人大不能任意地、寬泛地授出本應屬于它自己專屬權限的權限；對于影響公民權益重大的授權，全國人大應在進行認真討論后慎重通過。接受委任的機關在其制定的組織法中，必須指明具體的授權條款，以昭示該行政組織法的合法性，并便于公眾對相應行政機關進行監督。

2.公民權利保障條款。行政機關的權限職責直接關涉公民的權利義務，如果行政組織法只是籠統地規定各個行政機關的管理權范圍，勢必給一些行政機關在其管理領域任意限制公民權利和任意設定公民義務留下余地。因此，在《國務院組織法》和《地方各級人大和政府組織法》這兩個基本組織法律之中，有必要增加關于公民權利保障的原則條款，比如：“未經法律授權，任何行政機關都不得規定公民基本義務和限制公民基本權利”。其實，類似的理念已經在1996年出臺的《中華人民共和國行政處罰法》中有所體現：該法對行政法規、地方性法規、行政規章的行政處罰設定權均予以了限制。然而，必須認識到，現實中對公民義務的設定和權利的限制遠不限于行政處罰，應該通過基本組織法律的規定使該原則具有普適性。[17]

3.權限沖突解決條款。雖然通過行政機關組織法的完善，將在很大程度上解決行政機關之間職責不明、權限沖突的問題，但是，現實行政管理的復雜性使得行政機關在權限上的爭議仍然無法徹底避免。權限沖突不只是行政系統內部職權歸屬問題，它在很多情形下也直接影響公民的權益。[18]為及時解決權限爭議，使公民相關的權利義務盡快擺脫不穩定狀態，有必要在行政組織法中規定專門的條款，比如，“國務院各部、各委員會之間發生權限爭議時，由國務院總理及時召開國務院全體會議或常務會議予以解決，情況緊急時由總理或主管副總理直接處理。”

4.監督機制和法律責任追究機制條款。違反行政組織法的行為必須承擔一定的法律責任，并由國家有權機關通過監督機制予以追究。其中，有的違法行為，如超越行政組織法明確規定的職權范圍作出的抽象或具體行政行為，一些現行的法律規范業已規定有監督機制和責任追究機制，如全國人大常委會基于其監督權可以撤銷國務院制定的與憲法、法律相抵觸的行政法規、決定和命令，人民法院可以在行政訴訟中撤銷違法的具體行政行為。但是，針對有的違法行為，如非法設定機構、配置職權等行為，目前還沒有比較完備的法律責任規范和相關的監督機制。因此，有必要在行政組織法中規定諸如撤銷非法設定的行政機構、對直接責任人員處以一定行政處分等條款，以使行政組織法制定后真正得到實現。

以上是我們健全、完善我國行政組織法的若干設想。當然，這些設想只是原則性的，至于如何制定具體的規范，還需要進行更為細致、深入的研究。另外，需要特別指出的是，行政組織法與行政機關編制法、公務員法是密切聯系、相輔相成的，組織法的完善同編制法、公務員法的制定應配套進行。[19]

①現代國家擔當行政職能的還有少量非行政機關的社會團體，由于它們并非行政的主要力量，且它們的組織問題較為特殊，故本文暫略不論。

②參見蒲堅：《中國古代行政立法》，北京大學出版社1990年版。

[3]（日）室井力主編，《日本現代行政法》，中國政法大學出版社1995年版，第21頁。

[4]SeeBlack‘sLawDictionary，5thedn.，（WestPublishingCo.，1979），pp.388-9.

[5]參見王人博、程燎原：《法治論》，山東人民出版社1989年版，第131頁。

[6]例如，有的學者指出政府職能轉變還應包括“政事分開”，提出“我國是否需要僅僅在一個文化領域，就設那么多部委？”──參見朱光磊：《當代中國政府過程》，天津人民出版社1997年版，第490頁。“政府為了適應高度集中的計劃經濟體制的需要，不僅在經濟方面存在著管得過多、統得過死的問題，而且在社會事務上也存在著管得過多、統得過死的問題。……政府在重點轉變對經濟管理職能的同時，要重視對社會各項事務的管理職能，……”──參見張志堅主編：《中國行政管理體制和機構改革》，中國大百科全書出版社1994年版，第72頁。

[7]參見（日）室井力主編：《日本現代行政法》，第23、270頁。

[8]參見王人博、程燎原：《法治論》，第198-203頁；沈宗靈：《現代西方法理學》，北京大學出版社1992年版，第59-61頁、第89頁。法治原則還要求法律具有普遍性、穩定性等屬性，這些同樣適用于有關公共行政組織的立法，鑒于我國目前有關公共行政組織的立法在公開性、確定性和一致性方面存在問題較大，本文對此予以重點論述。

[9]《中央人民政府組織法》第15條第5款只是籠統規定政務院有權“領導全國各地方人民政府的工作”。

[10]例如，《市人民政府組織通則》第6條：“市人民政府委員會，……設立各部門工作機構，原則上規定如左：（一）設民政、公安、財政、建設、文教、衛生、勞動等局、處、科；并得設財經委員會。……”《縣人民政府組織通則》第6條：“縣人民政府委員會……設立各部門工作機構，原則上規定如左：（一）設民政、財政、教育、公安等科或局。……”。

[11]當時的（直至1982年）全國人大常委會沒有制定法律的權力，它所通過的規范性文件稱為“法令”。

[12]有些西方國家沒有專門的行政組織法典，除了憲法對政府的基本構成進行原則規定以外，大多數關于行政組織的規范散見于調整具體領域的行政管理法律之中。

[13]在這方面，日本行政組織法的規定可資借鑒。《日本國內閣法》第11條規定，“無法律委任，政令不得制定賦予義務或限制權利的規定”（政令由日本內閣總理大臣，相當于我國國務院制定的行政法規和的命令、決定等）。《日本國國家行政組織法（總則）》第12條規定，為施行法律、政令或根據法律、政令的特別委任，各主管大臣對主管行政工作有權各機關的命令（總理政令、省令），但若沒有法律的委任，不能設罰則、規定義務和限制國民權利。

[14]這一時期，全國人大長期沒有召開；共和國主席長期空缺；中共中央文化革命領導小組和中共中央軍委辦事組控制國家大部分權力，國務院職權被削弱；鄉級政權被“”所取代：“革命委員會”成為地方各級人大的常設機關和地方各級人民政府；等等。參見魏定仁主編：《憲法學》，北京大學出版社1989年版，第221-222頁、第264頁。

[15]1998年3月7日《人民日報》，第2版。

[16]參見應松年：《論行政機關組織法》，載于中國政法大學行政法教研室1985年編選的《行政法研究資料》；第120-136頁；熊先覺、皮純協主編：《中國組織法學》，山西教育出版社1993年版，第124-128頁。

[17]至于是否需要有類似的原則性規定來約束地方人大，亦值得探討。

[18]安徽省某市發生一起行政訴訟案件，起因是城建部門、水利部門關于城市地下水資源費征收權發生沖突。暫且不論其中的法律、法規、規章、行政決定等關于職權的規定之間不相一致的地方，我們也無需詳細描述復雜的案情，只要聽聽原告（某礦務局幾家單位）的意見，就可以明了問題之所在：“讓我們交水費沒問題，但不應讓我們重復交吧！”

[19]應松年、薛剛凌：《行政機關編制論綱》，《法學研究》1993年第3期，第3-11頁。