行政自由裁量權司法控制論文

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摘要：本文通過對行政自由裁量權含義的界定，分析了其存在的合理性和對其司法控制的必要性。在對國外模式比較的基礎上，探討了適合我國的行政自由裁量權司法控制模式。

關鍵詞：行政自由裁量權；合理性；必要性；司法控制

中圖分類號：D912.1文獻標識碼：A

行政權力的擴張是人類理性化的結果。現代化是一個理性作用于人類思想和行為的多種變化過程，它導致了人與自然關系的復雜化，人與人關系的復雜化，其具體表現為新型社會關系和社會事務的劇增。而理性化在客觀上要求這些社會關系和社會事務應得到有序的安排，自由裁量權作為一種管理能力，其擴增就成為一種合理的需要。然而，行政自由裁量權在擴張的背后不可避免地會對行政相對方的權利帶來負面的影響，因此，探討行政自由裁量權的司法控制問題也就顯得尤為必要。

行政自由裁量權的界定

英國著名的法官霍爾斯伯勛爵在一個案件中提出：“自由裁量是指任何事情應在當局自由裁量權范圍內去行使，而不是按照個人觀點行事，應按照法律行事，而不是隨心所欲。它應該是法定的和固定的，而不是獨斷的、模糊的、幻想的，它必須在所限制的范圍內行使。”①王名揚指出：“自由裁量是指行政機關對于作出何種決定有很大的自由，可以在各種可能采取和行動方針中進行選擇，根據行政機關的判斷采取某種行動或不采取某種行動。也可能是執行任務的方法、時間、地點或側重面，包括不采取行動的決定在內。”②德國行政法學者哈特穆特。毛雷爾認為：“行政機關處理同一事實要件時可以選擇不同的處理方式，構成裁量。法律沒有為同一事實要件只設定一種法律后果，而是授權行政機關自行確定法律后果，例如設定兩個或兩個以上的選擇，或者賦予其特定的處理幅度。”③

在我國，自由裁量權的概念最早見于王珉燦主編的《行政法概要》，該書提出：“凡法律沒有詳細規定，行政機關在處理具體事件時，可以依照自己的判斷采取適當的方法的，是裁量的行政措施。”④

分析國內外學者關于行政自由裁量權的論斷，筆者認為這些觀點大同小異。相同點是：（1）行政自由裁量權的存在前提是法律對于符合法律要件的事實，并非僅規定一種法律效果，而是規定多數法律效果或某種行為范圍，使行政機關自己決定；（2）行政自由裁量表現為兩種情況：一是決定是否作出某個行政行為；二是在各種不同的法定措施中，行政機關根據案件的具體情況選擇哪一個。（3）行政自由裁量權并非是一種不受控制的權力，其行使也必須符合法律規定，符合公平、正義的原則。不同點是對自由裁量權存在范圍的表述方面。有人認為，自由裁量僅限于具體行政行為領域；有人認為自由裁量不僅限于具體行政行為，還在抽象行政行為中存在。

其實，從理論意義上講，行政自由裁量權作為一種行政權的特殊形態，不但在具體行政行為中存在，也存在于抽象行政行為領域。

行政自由裁量權存在的原因，歸結起來可分為下述方面：第一，行政自由裁量權的存在可以彌補實在法律的不足。法律面對復雜的社會現實，永遠是滯后的。對于新出現的各種情況，行政機關必須擁有自由裁量權來處理法律沒有明確規定的情況。第二，由于法律語言具有抽象性、概括性的特征，因此，行政機關適用法律于具體事實的過程中，必然牽涉到對法律規定的理解，以及根據客觀事實選擇相應法律條款，在此適用過程中必然需要自由裁量權的存在。第三，法律關于行為的種類和幅度規定存在諸多可供選擇的規定時，行政機關在具體適用時也需要自由裁量權，才能作出合理、公正的決定。

對行政自由裁量權司法控制的必要性

對于行政機關的自由裁量行為，法院是否享有司法審查權，一種觀點認為行政權和審判權是行政機關和審判機關依法各自享有的兩種性質不同的職權，行政機關在法定權限范圍內享有不受司法干預的自由裁量權。另一種觀點認為，自由裁量權并非是一種不受限制的權力，自由裁量權有被濫用的可能，因此對行政自由裁量也有司法審查的必要。

關于行政自由裁量的司法控制問題，韋德曾提出，為公共目的所授予的法定權力類似于信托，而不是無條件地授予，也不存在不受司法復審的行政自由裁量權。⑤雖然美國《聯邦行政程序法》第701節規定司法審查的范圍不包括行政機關自由裁量行為，但706節又規定法院有權撤銷行政機構專橫、任性、濫用自由裁量權的行為。⑥德國行政法學者毛雷爾也指出，裁量并沒給予行政機關自由或任意，不受法律約束的裁量是不存在的，行政法院有權監督裁量是否遵守了法律。⑦為了防止行政自由裁量權的濫用，各國紛紛探索建立行政自由裁量的控制機制，其中司法控制被視為最有效的模式。就我國《行政訴訟法》的規定來看，也肯定了對行政自由裁量司法控制的必要性。⑧

對行政自由裁量司法控制的模式

一，大陸法系模式。在法國，行政法院通過越權之訴監督行政機關的自由裁量權。法國行政法院有權撤銷行政機關行使自由裁量權時不是出于公共利益，而是出于私人利益、或目的雖符合公共利益，但不符合法律授予這種權力的特別目的，以及程序濫用而作出的行政自由裁量行為。⑨在德國，行政法院對行政裁量行為的監督與其它行政行為相比有所松動，但對于裁量瑕疵的行為，行政法院仍然享有監督權。根據德國學理和司法實踐的總結，裁量瑕疵有以下表現形式：（1）裁量逾越，即行政機關沒有選擇裁量規范的法律后果；（2）裁量怠慢，即行政機關不行使法定的裁量權；（3）裁量濫用，即行政機關根本沒有規定裁量規范的目的。另外，行政機關使自由裁量權，還必須遵守德國行政法的一個基本原則，即比例原則，否則也構成裁量瑕疵。

二，英美法系模式。英國的普通法院依據“合理”標準對行政機關自由裁量進行司法控制。在英國，“合理標準是通過對法律所作的正確解釋所指明的標準。這種標準分清了哪些是法定機關有權做的，哪些是無權做的。劃清了正確行政或濫用權力的界限。如果有一個決定沒有合理權力依據，那么該決定就常被稱之為不合法。這就是現在所普遍稱的韋德內斯伯里不合理的實質。”⑩英國很多著名法官對于不合理的標準形式都有過非常生動的描述：“如此荒謬，以致任何有一般理智的人都不能想象行政機關報在正當地行使權力時能有這種標準（格林法官語）；如此錯誤，以致有理性的人會明智地不贊成那個觀點（丹寧法官語）；如此無視邏輯或公認的道德標準，令人不能容忍，以致任何認真考慮此問題的正常人都不會同意他（迪普洛克大法官語）。”在美國，行政自由裁量權的司法控制一直是行政法學界和實務界爭議的焦點，支持法院有權對行政自由裁量行為進行司法審查者以《聯邦行政程序法》第706節為理由。由于這一不同的規定，造成了持久不息的爭論。在美國實務界，法院總是具體問題具體對待來決定是否對某一裁量行為進行司法審查。根據實踐經驗的總結，一般認為第701節第二項規定的自由裁量行為排除司法審查，主要基于法院的自我克制，這里的排除只是部分的排除。美國的普通法院在審查自由裁量問題時一般是考慮下述因素：（1）問題是否適宜由法院審查；（2）為了保護當事人的利益是否需要司法的監督；（3）法院審查對行政機關完成任務的影響。

三，我國的行政自由裁量權的司法控制評析。對于行政自由裁量行為的審查標準，我國存在兩種不同觀點，一種觀點認為以合理性原則為標準，一種觀點認為以合法性原則為標準。合理原則觀點的學者認為，行政自由裁量行為是行政機關的一種選擇性行為，不會發生違法的問題，只存在當與不當的問題，由此必須依合理性原則為標準審查該類行為。筆者認為這種觀點為把所有的行政自由裁量行為視為行政不當行為，從而主張對該類行為以合理性原則為審查標準是不恰當的。實質上行政機關濫用自由裁量權的行為已經不再是一個行政不當的行為了，而轉化為了違法的行政行為。如果確實是一個一般的行政不當行為。在我國，法院是無權審查的。根據我國《行政訴訟法》的規定：“人民法院審理行政案件，對具體行政行為是否合法進行審查。”這個規定也就決定了在我國司法審查的標準是合法性審查。對于行政機關作出的任何不違法、僅存在合理性問題的行政行為，人民法院不享有司法審查權。因此，筆者認為，在我國，沒有必要為法院審查行政自由裁量行為人為地再樹立一個合理性審查原則，以合法性審查為標準完全可以解決對行政自由裁量權的司法控制問題。

我國行政自由裁量權司法控制的具體操作

從審查原則來看，筆者認為在我國對行政自由裁量權的司法控制應堅持合法性審查為原則。對于行政機關的自由裁量行為，法院沒有司法審查權。法院之所以可以審查行政機關的行政自由裁量行為，就是因為該行為失去了自由裁量行為本身的性質而轉讓化成為違法行為。這看起來好像矛盾，其實并不矛盾。正如美國《聯邦行政程序法》第701節和第706節的規定一樣，行政自由裁量行為被排除在司法審查之外，而法院又有權取消專橫、反復無常、濫用自由裁量權的或其他的不符合法律的行為。

由此可見，法院對自由裁量行為司法審查的界限就在于該行為是否違法。也就是說，只有對于違法的自由裁量行為，法院才有監督的權力，對于不當的自由裁量行為，法院則不具有監督的權力。當然這里所提的自由裁量的違法，不但包括對具體法律規定的違反，也包括對法的原則和法的精神，公平、正義觀念的違反。具體來說，法院對于自由裁量行為的合法性審查，可以采取下述標準來進行：

一，超越自由裁量權。超越自由裁量權的行為，是指行政主體行使自由裁量權，超越了法定的幅度和范圍，是一種明顯違法的自由裁量行為。對于該類行政自由裁量行為，人民法院有監督的權力。例如，依據《治安管理處罰條例》的規定，某一違反該條例的行為法定處罰種類是200元以下罰款或拘留的行政處罰，結果公安機關對該違法行為科以了250元的罰款，這種處罰就是一個明顯的超越自由裁量權的行政行為。對于該處罰行為，人民法院可以在行政訴訟過程中撤銷。

二，濫用自由裁量權。所謂濫用自由裁量權是指行政主體沒有依據法律、法規的目的、原則和精神來執行法律，而是依個人意志武斷、專橫地作出行政行為。實際上，我國《行政訴訟法》第54條中的“濫用職權”標準是專門為控制行政自由裁量權而設置的。《行政訴訟法》之所以把顯失公正單列出來，就是因為行政處罰在顯失公正的情況下，人民法院可以作出變更判決。

①⑤⑩威廉。韋德《行政法》，中國大百科全書出版社1997年版，第63頁、68-70頁、77頁、79頁。

②王名揚《美國行政法》，中國法制出版社1995年版，第545頁、614頁。

③⑦哈特穆特。毛雷爾《行政法總論》，法律出版社2000年版，第125頁、129頁、610頁。

④王珉燦主編《行政法概要》，法律出版社1983年版，第113頁。

⑥參見美國《聯邦行政程序法》701節、706節之規定。

⑧筆者認為我國《行政訴訟》第54條規定的濫用職權、超越職權等判決理由就體現了對行政自由裁量權的司法審查的要求，這與我國行政訴訟的合法性審查原則并不矛盾。因為濫用自由裁量權行為就是一種違法的行政行為。⑨王名揚《法國行政法》，中國政法大學出版社1988版，第692-693頁。