行政法律保留原則論文

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內容摘要法律保留是民主憲政體制對行政權提出的一個基本要求，我國自《中華人民共和國行政處罰法》第一次把該項原則引入行政處罰領域后，該項原則對規范制約行政權所起的重要作用，逐漸被人們所認可。但對這項基本原則的涵義、產生基礎及調整范圍等我們還缺乏足夠的認識，由此它對中國行政法制實踐所起的指導作用也很有限。因而本文擬對以上內容進行初步的探討，以期引起人們對該項原則的進一步重視，并不斷擴大它對中國行政法制實踐所起的指導作用。

關鍵詞法律保留涵義基礎調整范圍

學與行政法學博士。

法律保留是民主憲政體制對行政權提出的一個基本要求，我國自《中華人民共和國行政處罰法》第一次把該項原則引入行政處罰領域后，[1]該項原則對規范制約行政權所起的重要作用，逐漸被人們所認可。但對這項基本原則的涵義、產生基礎及調整范圍等我們還缺乏足夠的認識，由此它對中國行政法制實踐所起的指導作用也很有限。因而本文擬對以上內容進行初步的探討，以期引起人們對該項原則的進一步重視，并不斷擴大它對中國行政法制實踐所起的指導作用。

一、法律保留原則的涵義

法律保留原則是指行政行為只能在法律規定的情況下作出，法律沒規定的就不得作出。

也就是行政主體的行政行為不能任意作出，只有在立法機關對該事項作出了規范的情況下，行政主體才能按照法律的規范作出相應的行政行為。該項原則的實質在于要求行政權的行使必須在代議機關的監控之中，沒有代議機關（民意）的同意行政權就不得行使。它既體現了立法權對行政權的制約，也體現了行政權的民意基礎。

為了進一步理解該項原則，我們還有必要搞清以下兩個方面：

首先，法律保留原則不同于我們平常所說的法律優先原則。法律優先原則是指一切行政行為都要與法律規范相一致，不得與之相違背。相比之下，法律優先原則只要求行政行為不得違背法律，至于法律沒規定的情況下，行政行為能不能作出，法律優先原則并不過問；也就是我們平常所講的“法不禁止皆自由”。而法律保留原則則相反，它要求行政行為必須按照法律規定的作出，法律沒規定的就不得作出；也就是我們平常所講的“法無明文規定者不得為之”。所以，法律保留原則要比法律優先原則的要求更高，如果說法律優先原則是對行政主體依法行政的消極要求的話，那么法律保留原則則是對行政主體依法行政的積極要求。

而且雖然法律優先原則和法律保留原則都是行政主體必須遵循的，但更能體現行政法基本精神的是法律保留原則。因為法律優先原則僅要求任何行為不得與法律相違背，其實這不僅是對行政主體的要求，而且也是對法治社會中任何一個主體的最基本的要求；如果說它是行政法的一個基本原則話，那么它也應是民法、刑法等任何其它一個部門法的基本原則。所以與其稱其為行政法的基本原則，還不如稱其為法治的基本原則更準確。但法律保留原則就不同了，它針對行政主體，且只在行政法領域具有普遍指導性，而在民法、刑法等其他部門法領域它就不具有普遍指導性。它這種只鐘情于行政法的特殊性，決定了它才真正稱得上是行政法的一個基本原則。

其次，法律保留原則中的“法律”并不僅限于代議立法所定之規則，而且還包括行政立法所定之規則。法律保留原則的實質是使行政權在立法權的監控之中，以實現“為民行政”的目的。照此法律保留中的“法律”應僅指代議立法所定之規則。[2]但事情并不這么簡單。在資本主義的自由競爭時期，奉行“管的最少的政府是最好的政府”的觀念，政府職能較少，因而代議立法完全能適應政府行政管理的需要。但20世紀初開始，尤其是二戰結束后，政府的行政管理職能空前擴大，復雜多變的管理對象、日益專業化的行政技術以及行政效率的內在要求，都使得代議立法再也無法適應行政管理的需要。為此它不得不把一些原本屬于自身的立法權授予行政主體來行使，一旦行政主體獲得這種授權后，它們也就成了立法主體，而它們按照授權所定之規則也成了法律。由此法律保留中的“法律”就不僅僅指代議立法所定之規則，而且還包括行政立法所定之規則。[3]

但隨之而來的問題是如果行政立法所定之規則也納入法律保留原則中的“法律”，不免使行政主體既是立法主體，又是執法主體，這不就違背了法律保留原則所追求的以立法權（民意）監控制約行政權的基本精神嗎？其實不然，雖然行政立法使行政主體也有了立法權，一定程度上確實削弱了代議機關對它的監控和制約。但我們必須看到行政立法的產生和存在并不是為了取代代議立法，而僅僅是為了代議立法的補充和完善。再則，行政立法本身并不具有獨立性，它必須事先得到代議機關的授權，并在其授權的范圍內進行。這些都使得行政立法還是始終處在代議機關（民意）的監控制約之中，并無任何擺脫。所以，把行政立法納入到法律保留中的“法律”并沒有違背法律保留原則的所追求的基本精神，而僅僅是隨著時代的發展，為了更好地貫徹它的基本精神，我們所采取的方式有所改變而已。[4]

二、法律保留原則的基礎

法律保留原則作為行政法的一個基本原則和核心要素，它的產生和發展具有深厚的社

會基礎，體現了人們對人權的尊重和對民主與法治的執著。

首先，這是基本人權保障的要求。十四、十五世紀在歐洲興起的“文藝復興”運動使

人們對人的尊嚴和價值有了重新的認識。人本主義思想的提出使人們認識到人的生存價值不在于上帝，也不在于神，更不在于上帝或神的代言人-世俗君主，而在于人自身。每個人不應為上帝而活，也不應為神而活，更不應為君主而活，而應為自己而活。每個人都有權追求自己的自由、幸福與尊嚴，而不是去終生侍奉上帝、神或君主，并成為他們的工具。由此新興的資產階級響亮提出了“天賦人權”、“私權神圣”和“人人平等”的戰斗口號。在這些人權理念的激揚下，資產階級革命得以成功，民主憲政體制得以建立。從此國家和個人的關系得以擺正，在此個人是目的，國家是手段，國家存在的合理性就是保障和實現每個人的人權；尊重個人的財產、自由和人格尊嚴，并為實現其自身價值創造條件，成了國家權力的任務與終極追求。因而作為國家權力組成部分的行政權自然也要以此為己任，任何情況下都不得侵犯公民的基本人權，除非事先征得民意機關的同意，得到了法律的授權。

其次，這是法治國的要求。法治與人治是人類治理國家的兩種方式，雖然有時最好的

法治比不上最好的人治[5]，但人治社會是一個非常不可靠的社會，人們不僅無法決定國家的掌權者，而且也無法預測和制約掌權者的行為。面對不穩定而又無規則可循的國家權力，國民的安全感從何談起？另外，人治社會中，人的利已本性和不受限制的權力相結合，[6]其結果必然是權力腐敗和無規則的權力沖突，如此國民利益又如何獲得可靠的保障？唯法治可以消除這些弊端。首先，法治社會中掌權者是通過公開和公正的程序產生的，誰能成為掌權者最終取決于國民，而不是取決于世襲或無規則的權力爭斗，這樣不僅使國民的利益得到保障，而且避免了無序的社會沖突。其次，法治社會中任何主體，尤其是權力主體的行為必須在預先公布的規則的約束下進行，而不能超脫于規則之外，由此掌權者的行為不僅是可預測的，而且是可制約的，國民不僅有了安全感，而且有了計劃自己行為的自由。因而在法治和人治之間，人類經過長期的理智與經驗的考驗，最終選擇了法治。

而法治要求公民和公民之間、公民與國家之間以及國家和國家之間都要在法律的調整

之中，尤其是國家權力更要由法律創制并在法律的規范下運行；同時法治還要求，作為行為規范的法律，不僅要穩定，而且要具體明確，以使公民可以明白無誤地理解。這樣國家活動才是可預測和可制約的，從而公民才能獲得安全感并有計劃自己行為的自由。因而作為國家權力重要組成部分的行政權，自然也要由法律創制，并在法律的明確規范下運行，即實行法律保留原則。

最后，這也是民主原則的要求。民主社會中，“主權在民”是國家的根本理念，為此國家機關之間形成了如下的權力分工：代議機關是人民意志的表達機關，行政機關是人民意志的執行機關，而司法機關是人民意志得以表達和實現的監督機關。這種代議民主制要求國家的一切重大事項，尤其對公民權益有重大影響的事項必須由代表民意的代議機關以法律的形式作出規定，而行政機關的職責就是尊重民意，執行法律。

三、法律保留原則的范圍

法律保留原則要求行政主體的行政行為必須在法律規定的情況下作出，法律沒規定的不得作出。但這并不是說行政主體的任何行政行為都必須在法律規定的情況下才能作出，有些事項即使法律沒規定，在不違背法律優先原則的情況下，行政主體也可以作出。那么到底哪些事項，行政主體必須在法律規定的情況下才能作出相應的行政行為，而哪些事項，行政主體即使在法律沒規定的情況下，也可以作出行政行為呢？這就是法律保留原則的調整范圍問題。

法律保留原則的調整范圍并不是固定不變的，隨著行政權的擴張和民主法治觀念的深化，法律保留原則的調整范圍在不斷擴大。19世紀自由競爭資本主義時期，法律保留原則的調整范圍僅限于干預行政。二戰結束后，隨著給付行政的普遍化，法律保留原則的調整范圍擴及到給付行政。現在，人們又認為凡是重要性事務均適用法律保留原則，由此法律保留原則的調整范圍又擴及到教育、監獄管理及公務員關系等一些內部行政領域。

（1）干預行政

干預行政的法律保留是指行政主體侵害行政相對人基本權利，或對行政相對人課以

義務的，必須得到法律的授權，并在法律規定的范圍內進行。

按照基本人權保障原則，公民個人的自由和財產等基本權利是神圣不可侵犯的，[7]國家權力的目的就在于保障和實現公民個人的基本權利。但如果公共利益和公共秩序，使犧牲個人利益成為必要，則國家權力在一定的限度內可以對之加以侵害，但這種侵害必須征得民意機關的同意，得到法律的授權。因而，行政權如果為了維護公共利益和公共秩序，而使侵害行政相對人的基本權利成為必要的，則必須事先征得民意機關的同意，得到法律的授權，否則無論如何也不得加以侵害。這就是干預行政的法律保留。

（2）給付行政

給付行政的法律保留是指行政主體為行政相對人提供物質幫助或其它服務時，必須得

到法律的授權，并在法律規定的范圍內提供。

19世紀資產階級民主憲政體制剛建立時，人們奉行警察國的行政觀念，政府的職能非常有限。正如路易。亨金所說的“憲法告訴政府不要做什么，而不是它必須做什么。憲法制定認為，政府的目的是充當警察和衛士，而不是提供衣食住行。”[8]與此相適應為了防止公民的基本人權不被政府所侵犯，法律保留原則的適用范圍僅限于干預行政。但二戰結束后，人們希望政府不僅僅是“警察”或“守夜人”，更希望政府能為人們提供物質幫助或服務。隨著這種給付行政的產生和普遍化，給付行政的法律保留問題自然就擺在了人們面前。

與干預行政的法律保留不同的是，人們對于給付行政的法律保留存在一定的分歧。一種觀點認為干預行政是侵害相對人權益的行為，按照人權保障原則必須適用法律保留。但給付行政卻是給相對人提供物質幫助和服務，是授益行為，并沒有侵害相對人的權益，因而不必適用法律保留。況且給付行政必須按照代議機關的預算和可提供的資金進行，有了這些控制就足夠了。

但相反觀點有著更強有力的反駁理由。首先，給付行政中，行政相對人很可能因獲得了政府的特別資助或服務而取得比其競爭者更多的優勢，[9]從而產生特權，這就違背了平等對待的憲法原則。另外，雖然給付行政不會直接侵害行政相對人的合法權益，但拒絕給付卻會直接侵害行政相對人的合法權益，并且這種侵害并不亞于干預行政。“拒不提供補貼可能使經濟企業破產，拒不提供助學金可能導致學生輟學。與此相應，對自由和財產的侵害（要求經營者在其經營設施上安裝某種防護裝置，要求學生遵守命令的規定）具有完全相同的意義。”[10]所以，給付行政雖然是一種授益行政行為，但它同樣會侵害行政相對人的基本權利。其次，給付行政雖然受到代議機關預算和可提供資金的限制，但這種限制畢竟太空泛一般，不符合法治原則的要求。因為法治原則要求國家和公民之間的關系，必須由法律來規定，而且這種規定必須具體明確，這樣國家行為才是可衡量和可預測的。最后，大多數的給付行政并不僅僅是授予相對人利益，更主要的是為了通過這種方式對國家資金進行分配，以實現特定的社會政治、經濟和文化目標等。按照民主原則，這種事關國家和社會的重大事項必須由具有直接民主基礎的代議機關來規定，而不能任由行政主體自作主張。

正是基于這些理由，給付行政的法律保留不斷為人們所接受并成為實踐，因而當代德國著名行政法學家哈特穆特。毛雷爾認為：“關于法律保留是否以及在何種范圍內包括給付行政，存在著爭議。由于大多數給付行政領域受到法律調整，這種爭議在很大程度上失去了意義。”[11]

3、內部行政

內部行政是指行政主體為履行對社會管理的職責而對自身進行組織、管理和調節的活動。它主要包括行政主體對公務員的管理、行政主體對社會公共財產和公共設施的管理以及行政主體與行政主體之間的內部管理關系等。[12]內部行政由于是行政主體對自身的管理，不直接影響行政相對人的權益，因而長期以來內部行政都由行政主體自行調整，無需通過法律加以規定。[13]但內部行政與外部行政相輔相成，不可分離，它們有機結合構成了國家行政的完整內涵；而且隨著行政職能的不斷擴張，相當一些內部行政行為對行政相對人的權益有著直接的影響。因而對這些內部行政通過法律加以調整就顯得很有必要，由此內部行政也不再是“純內部”了，它們中的一些也要實行法律保留。

如德國行政法中有一種特別權力關系理論，這種特別權力關系是指“國家和公民之間的一種緊密關系，其中主要是教育關系、監獄管理關系、和其它設施關系、以及公務員關系和兵役關系。”[14]特別權力關系自魏瑪憲法以來就一直由行政主體自行調整。當時人們認為法律只調整國家和公民之間的一般關系，而特別權力關系中，國家和公民之間形成的是一種緊密關系，他們無需通過法律加以調整。但1972年聯邦憲法法院在一個有關刑罰執行（監獄管理關系）的判決中卻突破了這種限制，[15]該判決中聯邦憲法法院明確認定在刑罰執行領域也要適用法律保留原則。隨后在該判決的影響下，德國又在教育領域、行政組織和行政程序領域也相繼放棄傳統的特別權力關系理論，轉而適用法律保留原則。[16]另外，我國臺灣地區也有這種特別權力關系理論，并認為“在特別權力關系中，法治國家原則以及民主原則，也課以立法者負有義務對于特別權力關系中之基本決定自己加以規定，而不得讓渡予行政裁量，亦即立法者固然不必就所有具體之規律均加以規定，但就重要的決定仍必須以法律定之。”[17]

而反觀中國的行政法律實踐，就會發現其實我們自己也正在悄悄突破以往那種內部行政行為的“純內部性”。如在1999年，高校學生訴學校拒發畢業證書、學位證書的“田永案”和“劉燕文案”中，[18]人民法院就以行政案件加以受理，并作出判決。又如在1999年全國第一起高速公路致害賠償案中，[19]雖然法院最后判決高速公路管理處對原告使用高速公路發生車禍遭受的損失承擔民事賠償責任，但理論界卻強烈呼吁應完善我國的國家賠償法，將這種公有公共設施致害賠償納入行政賠償的領域，而不是象現在這樣納入民事賠償的領域。[20]

由此觀之，法律保留原則的調整范圍在不斷擴大，由干預行政擴大到給付行政，又由給付行政擴大到內部行政，而且這種擴大肯定還會繼續。

四、法律保留原則的標準

但同時我們也必須清楚，那就是法律保留原則的調整范圍雖然在不斷擴大，但它也不可能擴大到所有的行政領域。首先，現代行政管理活動日益廣泛，已經涉及到復雜多變的社會生活的各個方面；其次，現代行政管理活動的專業性越來越強，許多行政管理活動只有行政專家才能勝任；最后，行政管理活動具有即時性，許多社會事件需要行政主體在最短的時間里作出反應，否則就會貽誤時機。這些都導致行政主體的行政管理活動不可能事事都要在法律預先規范的情況下才能進行，對一些新興的或專業性、即時性較強的事項，行政主體必須具有一定的自主裁量權，否則法律保留原則反而會成為阻礙行政管理活動的僵繩。

而且，這種擴大也不可能是任意的，它必須遵循一定標準。法律保留原則提出的初期，按照人權保障的原則，確定是否法律保留的標準是人權保障。但隨著給付行政的普遍化和內部行政對公民權益影響的增強，人們又從民主和法治國原則出發，提出凡是對公民權益或社會公共生活有重大影響的事項都必須由代議機關以法律加以規定，而不能任由行政主體自作主張。這樣確定是否法律保留的標準就不再是人權保障，而是重要性，即凡是對公民權益或社會公共生活有重大影響的事項都必須實行法律保留。按照這個標準，法律保留的調整范圍自然就由侵害行政擴大到了給付行政和內部行政領域。[21]

同時重要性標準不僅是確定法律保留調整范圍的標準，而且也是確定法律保留調整程度的標準。因為現代社會國家的立法主體是多樣的，不僅代議機關有權立法，而且一些行政機關也有權進行行政立法；不僅中央政權機關可以立法，而且一些地方政權機關也可以進行地方立法。這就出現了到底哪些事項由代議機關進行法律保留？哪些事項由行政立法進行法律保留？哪些事項又該由地方立法進行法律保留？這就是法律保留的調整程度問題。[22]而解決這問題的關鍵也在于找到一個劃分它們之間界限的標準，這個標準仍然是重要性標準，即按照重要性程度來決定是議會立法保留，還是行政立法保留，亦或地方立法保留。一般最重要的事項由議會立法保留，次重要的事項由行政立法保留；事關國家整體利益和公民基本權利的最重要的事項由中央立法保留，而事關地方利益或公民一般權利的次重要的事項則由地方立法保留，如此等等。

最后需要強調的是重要性標準雖然比較簡單、明確，但這個標準同時又是比較抽象和模糊的，碰到具體事項時往往很難得出一個明確的結果。正如我國臺灣學者說的這個標準“極易流于恣意，或是淪為沒有交集的各說各話。”[23]所以如何使這個標準本身更具體明確卻是我們必須進一步致力解決的。[24]

五、法律保留原則在中國

法律保留原則作為行政法的一個基本原則和核心要素，理應對整個行政法起著精神貫徹和實踐指導作用。但在中國這項原則并沒有發揮其應有的作用。

首先，法律保留原則在中國的理論重視很不夠。中國的行政法學教科書和著作基本上都把行政法基本原則概括為行政合法原則、依法行政原則或法治行政原則等，而極少有人概括為法律保留原則的。[25]但我們翻開德國或我國臺灣地區的行政法學教科書或著作，就會發現幾乎每一本論述行政法基本原則的書，無不把法律保留原則作為行政法的一個基本原則的。中國與德國及大陸與臺灣，由于歷史淵源關系，在行政法上可以說一脈相承，相互之間具有相當的可比性與一致性。但在這個問題上卻形成如此巨大的反差，這不能不說我們實在太忽略法律保留原則了。[26]

其次、法律保留原則在中國的實踐指導也很有限。按照法律保留原則，對公民權益或社會公共生活有重大影響的行政行為必須在法律有明確規定的情況下才能作出，但一直來我國的行政主體往往意識不到這點，他們總習慣于在法律沒規定的情況下就作出對公民不利的行為。這導致一些地方亂收費、亂攤派、亂處罰、亂設許可或隨意強制的現象相當普遍，老百姓苦不堪言。而癥結就在于權利不僅要宣示，但更需要保護，如果我們僅僅宣示公民享有人身、財產和政治等方面的基本權利，但并不采取有效措施加以保護，那么任何的宣示都等于空頭支票。所以當我們宣示了公民基本權利，但并不對誰有權侵害或限制這些基本權利作出明確界限時，其結果必然是老百姓苦不堪言。因為侵害主體不限制，就等于任何主體都有權進行侵害。[27]尤其行政主體具有國家強制力，面對它們的侵害或限制，普通百姓只有服從與忍受的命。

雖然隨著中國行政法制實踐的推進，這方面的問題越來越引起人們的重視。1996年第八屆全國人民代表大會第四次會議通過的《中華人民共和國行政處罰法》第一次把法律保留原則引入我國的行政處罰領域，明確規定處罰法定，并詳細規定了不同效力法律規范的處罰設定權。[28]但在行政強制、行政征收和行政許可等領域我們仍缺乏法律保留的約束。由此，我們也就無法從根本上制約行政主體在這些領域的亂收費、亂攤派、亂設許可和隨意強制的行為。

所以，為了捍衛公民的基本權利，有效規范制約行政權，我們應吸取行政處罰立法的成功經驗，盡快確立行政強制、行政許可和行政征收等領域的法律保留原則。然后再在這基礎上，把法律保留原則進一步擴充到給付行政和一些對公民權益有重大影響的內部行政領域。而我們行政法學界，則更應認識到法律保留原則對規范制約行政權所起的重要作用，在借鑒國外成熟理論的基礎上，抓緊對其本土化的研究，尤其要理清不同行政領域法律保留的范圍和法律保留的程度，這樣才能為中國的行政強制、行政許可、行政征收以及其它行政領域的立法與執法實踐提供充分的理論支撐和實踐指導。[29]否則面對不斷進步的行政法治實踐，而我們卻無所作為，那我們真該下崗了！

本文原載《浙江社會科學》2002年第1期。

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*浙江大學法學院講師，在讀憲法學與行政法學博士。

[1]1996年3月17日，第八屆全國人民代表大會第四次會議通過。該法明確規定處罰法定，并詳細規定了不同效力法律規范的處罰設定權。

[2]在我國就是指全國人大及其常委會制定的法律（狹義），還有省、自治區和直轄市的人大及其常委會，省、自治區人民政府所在地的市的人大及其常委會，及經國務院批準的較大市的人大及其常委會制定的地方性法規。

[3]在我國就是指國務院制定的行政法規，還有國務院各部委，省、自治區和直轄市人民政府，省、自治區人民政府所在地的市人民政府，及經國務院批準的較大市的人民政府制定的行政規章。

[4]當然行政立法雖然也屬于法律保留原則中的“法律”，但它們和代議立法中的“法律”的地位是不同的，這一點我們將在后面的法律保留原則的調整程度中再進一步闡述。

[5]人是萬物之靈，由最聰明和最有才能的人來治理國家，往往要比由最好的法來治理國家好。這在中國和世界歷史上都有很多鮮明的例證。但人治社會最大的弊端是不可靠，今天出了個好皇帝，而明天就可能出了個壞皇帝。而出好皇帝還是出壞皇帝并不取決于普通百姓，而是取決于機會不平等的世襲或無規則的宮廷爭斗。再加上人的利已本性，更使壞皇帝易出，而好皇帝難出。

[6]利已是人的本性，其本身并無好壞之分，關鍵在于我們承不承認并怎么對待。在經濟領域（私權利領域），要尊重和保護人的利已心，否則，不僅無法調動人們的生產積極性，而且會養成了偷懶的社會風尚。但在政治領域（公權力領域）我們必須限制人的利已心，否則掌權者就會利用手中之權使公共利益服從其個人利益，從而踐踏他人的自由和利已心，破壞社會公平。

[7]“私權神圣”中的“私”不僅包括公民個人，而且包括法人或其他組織等一切具有私法性質的主體，這里為了敘述的方便，僅以公民個人作為私法主體的代表。下同。

[8]轉引自揚小君：《二十世紀西方行政權的擴張》，西北政法學院學報1986年第2期。

[9]如政府給甲企業提供100萬元的經營補貼，而其競爭者乙企業卻沒有獲得任何補貼；又如政府對甲公民提供自來水，而對乙公民卻不提供自來水等等。

[10][德]哈特穆特。毛雷爾著，高家偉譯：《行政法學總論》，法律出版社2000年版，第113頁。

[11][德]哈特穆特。毛雷爾著，高家偉譯：《行政法學總論》，法律出版社2000年版，第112頁。

[12]參見胡建淼著：《行政法學》，法律出版社1998年版，第29—30頁；及張煥光、胡建淼著：《行政法學原理》，勞動人事出版社1989年版，第11—13頁。

[13]我國行政復議法和行政訴訟法都把內部行政行為排除在受案范圍之外，也正是這種精神的體現。

[14][德]哈特穆特。毛雷爾著，高家偉譯：《行政法學總論》，法律出版社2000年版，第114頁。

[15]BverfGE，第33卷，第1頁。

[16]有關特別權力關系中的法律保留范圍的詳細內容請參見[德]哈特穆特。毛雷爾著，高家偉譯：《行政法學總論》，法律出版社2000年版，第114—118頁。

[17][臺]翁岳生主編：《行政法》韓蘆圖書出版有限公司1998年版，第145頁。

[18]兩案的詳細內容可參見《我要文憑-中國首例大學生訴學校拒發“兩證”行政訴訟案》，1999年6月8日《人民法院報》；《劉燕文訴北大一案判決引起專家學者展開激烈探討》，2000年1月9日《中國青年報》。

[19]該案的詳細報道請見《法制日報》1999年9月12日第一版報道。

[20]詳細的論證請參見馬懷德著：《行政法制度建構與判例研究》，中國政法大學出版社2000年版，第339—349頁。

[21]當然即使是給付行政和內部行政領域也不是全部要法律保留，那些對公民個人和社會公共生活影響不大的仍無需法律保留。

[22]有的稱之為“絕對保留”與“相對保留”問題；有的稱之為“國會保留”與“法律保留”問題；也有的稱之為法律保留的調整密度問題。

[23]轉引自[臺]翁岳生主編：《行政法》韓蘆圖書出版有限公司1998年版，第148頁。

[24]德國學者提出重要性標準的具體內容是看某個規則對共同體和公民個人的意義、份量、基礎性、深遠性和強度等，并認為重要性不是一個確定的概念，而是一個階梯。（參見[德]哈特穆特。毛雷爾著，高家偉譯：《行政法學總論》，法律出版社2000年版，第109—110頁。）我國臺灣學者認為重要性標準的具體內容是看受該規則規范的人的范圍大小、影響作用的長短、財政影響的大小、公共爭議性的強弱以及現狀變革幅度的大小等等。（參見[臺]翁岳生主編：《行政法》韓蘆圖書出版有限公司1998年版，第147—148頁。）這些都為我們把重要性標準加以具體化提供了很好的思路。

[25]迄今為止筆者只看到過一本行政法學著作把法律保留原則概括為中國行政法的一個基本原則的，這就是應松年教授主編的《行政法學新論》（中國方正出版社1998年版，第43—50頁）

[26]也許有人會說我們沒有行政法律保留原則，但我們有行政法定原則，而行政法定原則就相當于德國和臺灣地區的法律保留原則。這其實是站不住腳的，因為法定原則是刑法一個基本原則，它無法同時也作為行政法的一個基本原則。雖然法定原則和法律保留原則具有一定的相似性，但它們在要求程度和適用范圍上都有很大區別：法定原則比法律保留原則的要求更高，但它只適用于國家對公民進行制裁的領域，而法律保留原則雖比法定原則要求要低，但它不僅適用于國家對公民制裁的領域，而且也適用于國家對公民提供福利和服務等領域。所以，它們是兩個不能相互替代的法律原則。

[27]這正如某公民原本家里很有錢，但現在法律卻對誰有權進入他家不加限制，試想他還會再富有嗎？

[28]見《中華人民共和國行政處罰法》第2章的規定。

[29]目前全國人大正在抓緊制定我國的行政強制法，而國務院正在抓緊制定我國的行政許可法，所以抓緊這兩個領域各自的法律保留范圍和法律保留程度的研究就更顯緊迫。