行政訴訟簡易程序論文

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摘要：中國現行行政訴訟法規定的普通程序過于側重在法律外在層面上強調公正，而如何使行政訴訟更加簡便、有效是目前學界與實踐界著力探討的話題。構建行政訴訟簡易程序既可以合理配置有限的司法資源，又可以給公民提供充分、暢通的救濟渠道。在構建這一制度時應注意對當事人權利的保障以及其與普通程序的銜接等問題。

關鍵詞：行政訴訟；簡易程序；公正；效益

《中華人民共和國行政訴訟法》于1989年頒布，1990年實施，對我國的民主政治建設、市場經濟體制的確立和行政管理的法制化等無疑起到了重大的促進作用，它對保障公民、法人和其他組織的合法權益，維護促進行政機關依法行政理更是意義重大。十多年來，全國各級法院審理了大量的行政訴訟案件，為我國行政訴訟法的實施和完善做了卓有成效的工作。據統計，1989年至2000年6月，全國各級法院共受理一審行政案件557877件。其中，1998年受理98463件，是1989年9934件的近10倍。2001年受理100921件，受案數首次突破10萬件。行政訴訟受案范圍不斷依法拓寬，案件類型達50余種，幾乎涉及所有行政管理部門的各類執法行為。但我們也應該看到由于經濟落后、文化水平低等原因，一些地區的行政訴訟開展得并不理想，起訴難、審判效率低成了人們反映最為強烈的“固疾”。造成這種狀況的原因是多方面，其中之一乃是現行行政訴訟程序缺乏一種簡便、快捷的審判程序，以至絕大數公民、法人或其他組織在遇到行政機關的輕微不法侵害時，會考慮到訴訟成本而忍痛作罷。“無論審判能夠怎樣完善地實現正義，如果付出的代價過于昂貴，則人們往往放棄通過審判實現正義的希望。”[2]于是，這些人一部分走了上訪的路徑，而另一些人則常“心懷不滿”，“滿腹牢騷”，如此導致在行政訴訟立法頒行之初，經過艱苦的宣傳和鼓動所帶來的公民、法人或其他組織對行政訴訟不很高的期望值又不斷地降低，寧可自食行政違法給其帶來的不利后果，也不愿訴諸司法解決和保障，[3]此種情景對社會的穩定與和諧是極為不利的。為了暢通救濟渠道，切實解決公民“告狀難”的實際問題，筆者認為應在行政訴訟程序中增設“簡易程序”，這對行政機關輕微侵害公民、法人或其他組織合法權益的簡單行政案件尤為重要。

一、簡易程序的產生背景與理論基礎

司法的價值在于公正價值與效益價值的融合，這就要求在構建訴訟制度時，一方面要體現公正，充分保障公民、法人和其他組織的合法權益；另一方面要體現效益，以最少的司法資源投入產生最大的訴訟效益，使訴訟活動既簡便快捷又不增加過多的成本。在這樣的背景下，與普通程序（正式審理程序）相對應的簡易程序（summaryprocedure）便出現了。《布萊克法律辭典》將簡易程序定義為是“以相對快速、簡單的方式解決爭議或處理案件的沒有陪審團的程序。”[4]簡易程序最早為英國所采用，約始于1848-1849年間，當時僅限于輕微的犯罪。[5]而在大陸法系國家也根據罪行的輕重適用不同的訴訟程序。現在世界上絕大數國家的訴訟制度中都存在簡易程序，比如美國的辯訴交易，日本的簡易公審程序、簡易命令程序和交通即決裁判程序，法國的簡易審判程序和綜合性罰金訴訟程序，意大利的簡易審判程序、意大利式辯訴交易、快速審判程序、立即審判和處罰令程序，德國的處罰令程序、保安處分程序、簡易程序等等。目前，我國《刑事訴訟法》和《民事訴訟法》均對簡易程序作了規定。在我國的刑事訴訟中，簡易程序是指基層人民法院審理某些事實清楚、情節簡單、犯罪輕微的刑事案件所適用的比普通程序相對簡化的第一審程序。[6]民事訴訟中的簡易程序是指專供基層人民法院和它派出的法庭審理簡單的民事案件時所適用的審判程序。[7]

隨著社會的發展，訴訟案件不斷激增，司法資源日顯匱乏，世界各國司法改革的呼聲越來越高。不斷激增的訴訟案件使得傳統的訴訟程序不堪重負，普通公民即使權利受到侵害，也往往在復雜的訴訟程序面前望而卻步。“審判程序難以滿足普通人們的需要，在通往法的正義道路上很多市民被程序的障礙所排斥。”[8]美國第十五任首法官沃倫。伯格曾多次講過，“案子越來越多，難于應付”，并且呼吁改革法院。于是如簡易程序、ADR進入了人們的視野，行政訴訟的實踐顯然也受到了這些理念的沖擊，開始回應社會的需要。如一向認為行政行為并無妥協性的觀念開始松動，行政訴訟有了“和解”的可能性與制度安排。[9]多元化的訴訟機制，有利于合理地利用有限的司法資源，這一點正如我國臺灣學者邱聯恭所說的，在訴訟上追求權利與社會上通過交易行使權利是不同的，因為除本案原、被告外，還有成千上萬的人正在或即將利用法院。所以，不能為了某一個案件的審理花費過多的勞力、時間和金錢，從而阻礙了其他案件進入訴訟程序。[10]

人們對訴訟正義觀念的轉變，使得簡易程序有了合理的理論基礎。傳統的訴訟正義將程序公正視為第一要義，而忽視效益與公正之間的內在關系。但是隨著各國不同程度地面臨“訴訟浪潮”的襲擊，使得人們不得不重新反思訴訟正義的內涵。人們逐漸地認識到正義的完整內涵應當包括公正和效益兩個方面。英國古諺：“正義不僅要得到實現，而且要以人們看得見的方式得到實現”，“遲來的正義為非正義”的正義觀獲得了人們越來越普遍的認可。一方面，重大、復雜，當事人期待獲得較為完善的程序保障的案件，權利保障程度持續提高，公正性得到越來越多的關注。另一方面對那些情節簡單、事實清楚的案件，則采用較為簡便、快捷的程序加以處理，從而凸顯訴訟效益。這種繁簡分離的程序設計，實際是為解決公正與效益之間價值沖突所采取的必要措施。波斯納甚至認為，效益與公正是同義詞，并宣稱：“正義的第二種含義，簡單地說，就是效益。”[11]這種新型的公正、效益觀為簡易程序的產生和存在提供了強有力的理論和觀念基礎。

從憲政的角度分析，簡易程序的理論基礎可以升華為“接近正義”（accesstojustice）的理念。現代憲政國家為了充分保障作為公民的基本權利的訴權大都確立了“司法最終救濟”原則，這在客觀上使司法成為保護公民個人權利的最后一道屏障。然而，這種保障往往著重于盡可能幫助公民于訴訟中為嚴密之攻防、辯論及賦予更多的審級救濟機會，而忽略了當事人所欲保障的實體權利與其行使權利過程中所支出的勞力、時間、費用比例是否相當的問題。為此，從保障當事人行使訴訟制度、接近正義的視角出發，簡化訴訟程序便成了訴訟制度改革的題中之義。意大利著名法學家莫諾。卡佩萊蒂指出：“一種真正現代的司法裁判制度的基本特征（也可能是惟一的基本特征）之一必須是，司法能有效地為所有接近，而不僅僅是在理論上對于所有的人可以接近。”[12]以英國全面修訂《民事訴訟規則》為例，沃爾夫爵士（LordWoolf）就旗幟鮮明地以“接近正義”為題，倡導簡化訴訟程序，改革訴訟規則，消除訴訟拖延，降低訴訟成本，增加訴訟的確定性，強化公正審判，促進社會公眾對司法的接近。[13]

二、構建行政訴訟簡易程序的必要性與可行性

按照我國《行政訴訟法》第6條的規定，行政案件的審判實行合議制。之所以規定合議制是有其特殊原因，主要是被告地位特殊、內容特殊、審判尚無完整的經驗，對具體行政行為的合法性審查有相對的難度與復雜性，既涉及到諸多法律法規的正確適用，又牽涉到許多技術性、專業性問題等等，采用合議制是符合當時立法和實踐的需要的。[14]那時，由于社會環境、法官素質等的影響，行政訴訟法的許多規定不健全、不完善是可以理解的，但經過十多年的訴訟實踐，這一規定顯然與大量的行政糾紛產生于行政機關的及時、小額處罰以及法律關系簡單明確的實際情況不相符合。隨著行政訴訟的迅速成熟，有些相對簡單的行政案件，客觀上已不要求必須集合議庭成員的集體智慧，[15]通過嚴謹、繁瑣的程序才能得以解決。于是有的案件“走過場”、“公式化”痕跡明顯，“陪而不審”的現象逐漸增多，這在當前司法資源緊張的情況下不能不說是某種意義上的浪費。因此，吸收現代訴訟制度中的積極因素，創造性地加以完善、改進行政審判方式不僅成為社會形勢發展的需要，也是行政審判工作自身發展的必然要求，借鑒民事、刑事訴訟程序的設置，行政訴訟應增加簡易程序。目前，在我國行政訴訟設立簡易程序的必要性與可行性在于：

首先，行政訴訟增設簡易程序是中國行政審判制度合理配置司法資源，促進自身發展的需要。公正、效益一直是各級人民法院追求的目標，在這方面，中國行政審判制度歷經十余年的發展，有成就也有不足。訴訟案件大量增加，如何合理配置司法資源，提供充分的救濟，便成了中國行政訴訟制度設計的首要問題。借鑒國外先進經驗以及民事訴訟、刑事訴訟的有益做法，增設簡易程序便成為法院促進自身發展，保障公民權益，實現行政機關行政法治的必然選擇。由于微小權利實際最接近公民而又廣泛存在，如果訴訟程序對其特殊性不加以考慮，使眾多微小權利人長期因實際困難得不到救濟，必然產生的后果就是公民對司法制度的疏離，對法律的不信任，所以說“法院用群眾方便的訴訟程序和方法迅速解決大量的小額訴訟案件，是一個國家的司法制度能否取信于民的關鍵所在。”[16]簡易程序所具有的省人、省力、省物的這一經濟性特點，決定了其在訴訟中應有自己的地位，國外的做法說明了這一點。如法國在全國設立了33個地方行政法庭，并規定行政法庭在其管轄區域內，可以委派一名行政法官代表，單獨判決簡易的行政訴訟案件。[17]德國行政訴訟原本沒有簡易程序的規定，基于為公民提供有效法律保護的需要，在1997年修改《行政法院法》時，建立了“法院裁決”（Gerichtsbescheid）和“范例訴訟”（Musterverfahren）兩種簡易程序制度。[18]這兩種簡易程序的建立，極大地提高了德國行政法院的司法效能。我國臺灣地區“行政訴訟法”（1998年）也增設了簡易程序，該法規定了簡易程序的適用對象為捐稅征收、行政處罰及其他公法財產訴訟標的在3萬元新臺幣以下的案件；不服行政機關所為記點、記次或類似輕微處分的案件。[19]

其次，我國有關立法和司法實踐設行政訴訟簡易程序創造了條件。我國《民事訴訟法》和《刑事訴訟法》規定的簡易程序，司法實踐證明是切實可行的，其立法與基本成熟的制度安排，為增設行政訴訟簡易程序提供了重要的法律借鑒。另外值得一提的是關于簡易程序我國立法已經有了一定的涉及，如最高人民法院1986年10月24日關于印發《人民法院審理治安行政案件具體應用法律的若干問題的暫行規定》的通知第2條“人民法院審理治安行政案件，實行合議制度；案情簡單的，由審判員一人獨任審判”。《行政訴訟法》頒行十多年來，我國人民法院已經積累了不少審理行政案件的有效經驗。更為重要的是，現在大多數行政審判人員的法律水平比十多年前有了很大的提高，已完全能夠獨立承擔案件的審判工作，這也從執法層面為行政訴訟簡易程序的實施提供了保障。

我國畢竟是一個地域廣闊、人口眾多、情況復雜多樣的國家，地區發展不均衡，不同地區的經濟、文化的差異相當之大，公民的文化和法律素質也參差不齊，如為追求行政訴訟的單一模式，或所謂的專門、正規程序，而忽視司法效率，則會給一些公民造成很大的不便和司法資源的浪費。為此，應根據不同地區的情況，在法律上規定多元的行政訴訟模式，允許法院、法官以及當事人根據不同的需要選擇普通程序或簡易程序，以方便群眾、方便訴訟，也只有這樣，人民法院的行政審判工作才能真正做到公正與效益兼顧并舉。

三、建構行政訴訟簡易程序的基本構想

（一）關于簡易程序立法例的探討

建構行政訴訟簡易程序，首先涉及到一個立法例的問題，即建構什么樣的簡易程序，其與小額訴訟程序（smallclaims）有什么區別？[20]從世界各國訴訟法立法來看（特別是民事訴訟法），在處理簡易事件與小額輕微事件上存在二種立法例：一種是將小額事件作為簡易事件之一部分，統一適用簡易訴訟程序法，另一種是將小額事件從簡易事件中獨立出來，設置獨立的小額訴訟程序。后一種立法例自20世紀后半葉以來，隨著世界各國司法改革運動的不斷發展，紛紛為各國立法所仿效。但從各小額訴訟程序的司法實踐來看，結果并不甚理想，因為其對于當事人權利的保障令人擔憂，如日本在1998年新民事訴訟法第6編中專門增設了小額訴訟程序，但卻并沒有強行規定對于小額事件，當事人必須適用小額訴訟程序，原因就在于考慮到小額訴訟的諸多弊端。我國民事訴訟立法對于是否設立小額訴訟程序也是較為謹慎的，學者們認為目前我國法治環境仍待進一步改善，暫時不設小額訴訟程序，“為了實現訴訟的大眾化，保障每個公民都能接近法院、接近正義，目前最明智的選擇可能還是修改、完善我們的簡易程序，使它能實現簡易程序和小額程序的雙重功能。”[21]筆者認為在行政訴訟中構建簡易程序也應采取這樣的態度和立法例，并吸收小額訴訟程序中注重和解、便利之優點，從而使其真正發揮作用。這樣做的主要原因在于行政案件的特殊性，而一審終審的小額訴訟程序有時恐難承公正之意。

（二）關于簡易程序的最低公正標準

簡易程序的最低公正標準是人們在肯定其高效率低成本的同時所重點關注的問題。1989年在維也納召開的第十四屆世界刑法學代表大會，通過了有關刑事訴訟中的簡易程序的決議。該決議建立各國立法部門：“對簡單的案件，可以采取，也應當采取簡易程序，但是應確保被告人享有獲知被控內容和有罪證據的權利，享有獲得法庭審判的權利，包括提供證據的權利和延聘律師為其辯護的權利。”[22]確保當事人享有一些最基本的訴訟權利的要求不但是刑事訴訟的基本特征之一，也構成民事訴訟、行政訴訟的基本特征。簡易程序與普通程序的分立，并不意味著是效率與公正的分離，因此在設計簡易程序時必須要符合一些最低的程序公正標準，使當事人受到最基本的公正對待，筆者認為以下兩個方面值得探討：

1.簡易程序應依當事人合意，但法院也必須衡量公共利益。一般凡符合簡易程序法定適用范圍的，就可以啟動簡易訴訟程序。但當事人合意適用簡易程序時，具體又包括兩種情形：一是任意合意適用簡易程序，這是維護當事人程序選擇權的必然結果。因為“關于通常訴訟程序之規定，甚為周密，旨在保護雙方當事人之利益。茲當事人兩造既合意適用簡易程序，本于當事人之程序選擇權，實無違反當事人之意思強行適用通常訴訟程序之必要。”[23]但是這里需要強調的是，出于公共利益的考慮，以及行政訴訟的特殊性，人民法院對于當事人的合意必須加以判斷。二是擬制合意適用簡易程序，即對于原本非簡易程序適用的案件，未經當事人合意，法院直接適用了簡易程序，但當事人都未依法提出異議，可視為已有適用簡易程序之合意。亦即擬制為當事人依法合意選擇適用簡易程序，事后不能以其未經合意而為上訴理由。這樣做是為了維護訴訟程序的安定。

2.簡易程序中當事人其他權利保障。這方面包括諸如獲得律師的幫助，告知當事人權利等等。

（三）關于簡易程序適用范圍的規定

簡易程序的適用范圍在各國立法中是不盡相同的，德國行政訴訟簡易程序采概括式標準，如“法院裁判”簡易程序的適用范圍是“訴訟事件在事實上或法律上并無特別困難，或事實之內容已臻明確”，我國臺灣地區對適用簡易程序審理的案件則采用列舉式標準。概括式涉及范圍較廣，但規定比較模糊，操作較為困難。列舉式規定的適用范圍比較明確，但不能窮盡所有事件。有鑒于此，筆者認為我國應綜合上述二者的長處，對行政訴訟簡易程序適用范圍可作如下規定：

1.事實清楚、權利義務關系明確、爭議不大的第一審行政案件，可以適用簡易程序。

2.小額標的案件，如

（1）標的額較小的涉及稅收或其他行政、事業性收費的案件；

（2）罰款額較小的行政處罰案件；

（3）賠償請求較小的行政訴訟案件；

3.不服行政機關警告、通報批評等輕微行政處罰的案件。

4.法律規定應適用簡易程序的其他案件。

5.當事人一致選擇適用簡易程序，人民法院認為可以適用簡易程序的案件。

（三）關于簡易程序審判的一些具體規定

1.簡易程序適用于一審法院。

2.簡易程序可以口頭起訴，符合起訴條件的由審判人員記入筆錄，并告知雙方當事人。被告的答辯應采用書面形式，提供作出行政行為的事實與法律依據。

3.人民法院適用簡易程序審理行政案件，一般應在立案之日起30日內審結。

4.人民法院適用簡易程序審理行政案件由審判員一人獨任審理，可以隨時傳喚當事人、證人。

5.人民法院適用簡易程序受理的案件，應當在立案之日起三日內將起訴副本或原告口頭起訴筆錄發送給被告，被告應在收到起訴狀副本或原告口頭起訴筆錄之日起五日內向人民法院提交作出行政行為的事實和法律依據。人民法院應在收到答辯狀之日起三日內將答辯狀副本發送給原告。被告不答辯的，不影響人民法院對案件的審理。

6.傳喚當事人、通知證人的方式簡便，可以以口頭、電話等方式。

7.庭審過程簡化。人民法院在受理案件后，經過必要的準備即可開庭審理，法庭調查和辯論可同步進行，不必有嚴格的區分。

8.簡易程序應盡可能以一次開庭為原則。

9.簡化裁判文書制作。

10.可增設調解程序。

美國學者龐德這樣表述他對法律的看法：“為了理解當下的法律，我滿足于這樣一幅圖景，即在付出最小代價的條件下盡可能地滿足人們的各種要求。我愿意將法律看成這樣一種社會制度，即在通過政治組織的社會對人們的行為進行安排而滿足人們的需求為條件而盡可能地滿足社會需求-即產生于文明社會生活中的要求、需要和期望-的社會制度。”[24]付出最小的代價，滿足人們盡可能多的要求，從而接近正義，構建行政訴訟簡易程序的目的正在于此。

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[1]國家行政學院研究室助理研究員，中國人民大學法學院憲法學與行政法學博士研究生。

[2][日]棚瀨孝雄著，王亞新譯《糾紛的解決與審判制度》，中國政法大學出版社，1994年版，第266頁。

[3]當然也有不怕麻煩者為“小利”而提起行政訴訟的，典型如喬占祥為九元錢訴鐵道部“春運”提價案。但現實中為了撤銷一張20元的罰款單，卻要當事人等待數月的訴訟期限，顯然成本過高，有些得不償失。

[4]BlackLawDictionary，WestPublishingCo.，1996，p.5.4.

[5][英]沃克編，北京社會與科技發展研究所譯《牛津法律大辭典》，光明日報出版社，1988年，第866頁。

[6]參見程榮斌主編《中國刑事訴訟法教程》，中國人民大學出版社，1997年版，第494頁。

[7]參見江偉主編《民事訴訟法學原理》，中國人民大學出版社，1999年版，第644頁。

[8]MauroGapprllrtti，GycesiziaeSocieta236（1972，EndiionideComunita），轉引自[日]小島武司著，陳剛等譯《訴訟制度改革的法理與實證》，法律出版社，2001年版，第4頁。

[9]關于行政訴訟的和解可參見[日]南博方著，楊建順譯《行政訴訟中和解的法理》，載《環球法律評論》，2001年春季號、冬季號。

[10]邱聯恭著《司法現代化與程序法》，臺灣三民書局，1992年版，第277-278頁。

[11][美]波斯納著，蔣兆康譯《法律的經濟分析》，中國大百科全書出版社，1997年版，第1頁。

[12][意]莫諾。卡佩萊蒂等著，徐昕譯《當事人基本程序保障權與未來的民事訴訟》，法律出版社，2000年版，第40頁。

[13]AccesstoJustice：FinalReporttotheLordChancellorontheCivilJusticeSysteminEnglandandWales.

[14]可參見王漢斌1989年3月28日在第七屆全國人民代表大會第二次會議上所作的關于《中華人民共和國行政訴訟法（草案）》的說明。

[15]行政訴訟法第11條明文規定的案件，諸如交通處罰、治安警告等，就無需普通程序審理。不必要的拖延反倒會使民眾的法律信仰減弱。正如莫諾。卡佩萊蒂所言的：“久長的裁判是惡的裁判。訴訟過分遲延（delay）等同于拒絕裁判。”見莫諾。卡佩萊蒂等著，徐昕譯《當事人基本程序保障權與未來的民事訴訟》，法律出版社，2000年版，第45頁。

[16][日]兼子一、竹下守夫著，白綠鉉譯《民事訴訟法》，法律出版社，1995年版，第23頁。

[17][法]古斯塔夫。佩澤爾著，廖坤明等譯《法國行政法》，國家行政學院出版社，2002年版，第282頁。

[18]翁岳生編《行政法》（下冊），中國法制出版社，2002年版，第1470-1471頁。

[19]參見蔡志方著《行政救濟法新論》，臺灣元照出版社，2000年版，第312-313頁。

[20]小額訴訟程序也是一種較為快捷、便利的訴訟程序，受到許多國家的關注。這種新型的程序以“禁止上訴、禁止反訴、不公開審理、法院有權禁止律師小額事件”等對當事人程序權利的限制、剝奪，以對法官職權的強化為特征的。其與簡易程序區別在于：簡易程序是根據訴訟標的額或糾紛的性質及復雜性進行劃分的，小額訴訟程序的適用范圍則更加單純，基本上限于債權債務糾紛；小額訴訟程序更加注重調解、低成本和高效率。可參見范愉著《小額訴訟程序研究》，載《中國社會科學》，2001年第3期。

[21]吳金鳳著《簡易程序：法理、問題與立法完善之探析-兼論對小額訴訟程序的質疑》，載《當代法學》，2002年第8期。

[22]陳瑞華著《刑事訴訟的前沿問題》，中國人民大學出版社，2000年版，第414頁。

[23]吳明軒著《民事調解，簡易及小額訴訟程序》，臺灣五南圖書出版公司，2000年版，第88頁。

[24]轉引自[美]E.博登海默著，鄧正來譯《法理學：法律哲學與法律方法》，中國政法大學出版社，1999年版，第147頁。