知情權制度問題論文

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摘要：由于法學界對知情權的權利主體、義務主體和行使方式的認識不同，所以對它的概念解釋也就不一致；知情權的權利不應當只包括公民個體；知情權的義務主體包括機關和個人；其內容包括權利主體的知曉、申請、獲得幫助、救濟、更正等權利，國家機關及其工作人員應承擔與之相應的義務。

關鍵詞：知情權概念；權利主體；義務主體；知情權內容

知情權制度是當代國外新出現的憲法學和行政法學的一個重要的研究領域，知情權概念雖于二戰前就已提出，但系統的法律理論和法律制度則是在二戰后形成的。特別是近20年來，知情權的法律理論和法律制度得到了迅猛的發展。關于知情權的制度，國內于80年代末曾有過一些文章做過介紹，但鮮有較為系統和完整的研究。[1]隨著市場經濟的進一步發展，國內公開制度開始建立，知情權制度也在相關領域確立起來，如行政復議法當中規定的利益相對人的咨詢權制度、法院系統公布的院務公開制度、檢察系統的檢務公開制度，立法機關的立法聽證制度[2]，公安系統警務公開制度等等。[3]但是在實踐中，大部分制度均停留在操作層面上，鮮有系統、完整的研究。本文主要從憲法和行政法角度對知情權制度進行探討，希望對我國的政治體制改革和憲政建設有所裨益。

一、知情權的概念

對于知情權的概念，學界眾說紛紜，從不同的角度對之作了解釋。大致情況如下：

廣義說。有的學者將廣義的知情權解釋為尋求、接受和傳播信息的自由，它的對象既包括了官方的信息、情報，也包括非官方的消息、情報或者信息；[4]也有人認為，廣義的知情權泛指公民知悉、獲取信息的權利與自由；[5]還有學者認為，知情權是人權的一種，指公民有為自由表達意見做出正確判斷而收集有關情況的權利；[6]有的學者認為，知情權為接受由他人傳送的信息資料的權利，即聽、讀、看的權利；[7]有的學者指出，知情權是一個人知道他應當知道的事情的權利，是指人們通過視、聽、嗅、觸等方式，感觸外界信息，接受他人傳遞的情報資料，獲得與己有關（如自己的檔案材料）或與自己無關（如社會新聞）的種種情況的權利；[8]還有的學者認為，知情權是指人們有了解它應該知道的事情的權利，其對象范圍很廣，如有關個人的信息、政府官員的道德品質、財產狀況、社會上出現的新事物、國家的政治、經濟的發展狀況等等，對于這些事務，人們都有了解的權利[9].

狹義說。有人認為，知情權是民眾享有通過新聞媒介了解政府工作情況的法定權利；[10]也有人認為：了解權是公民要求政府提供情報的權利，了解政府的活動，使用政府部門的文件、記錄的權利。[11]還有人認為，知情權主要是指獲取官方的消息、情報或信息的權利，有的學者指出，狹義的了解權是指一個人擁有的了解種種社會事務和政治事務，尤其是政治事務的權利，為保障這種權利的思想，社會和國家有公開某些活動的義務，[12]狹義的知情權僅指公民知悉、獲取官方信息的自由與權利。[13]

折衷說。持此觀點的學者認為，了解權包含兩層含義，一是公民對于國家而言的政治上的民主權利，如有依法知道國家活動，了解國家事務和社會事務以及依法可以了解的其他事務的權利。二是一種社會權利，即公民有權知道整個社會所發生的、他感興趣的問題與情況，有了解社會活動情況的權利。[14]

上述三種觀點的大致區別在于：第一，主體的不同。有的學者認為知情權的權利主體是公民或者是一個人，而有的學者認為知情權的權利主體不僅僅包括公民，而且還應該包括企事業組織和廣大的社會團體，甚至還有外國人和外國組織。第二，知情權的義務主體不同。持廣義說的學者認為，知情權的義務主體不僅包括官方，且包括私方；而持狹義說的學者認為知情權的義務主體應該僅限于官方。第三，知情權行使的方式的不同。有的學者認為知情權的行使僅包括向官方索取相關情報；而有的學者認為知情權的行使不僅包括公眾向官方索取相關的情報、信息、消息，而且也包括官方主動公開相關的情報、信息、消息。

二、知情權的主體

（一）知情權的權利主體

國內學者大多認為知情權的權利主體僅僅是公民或者是一個人，筆者認為這種認識是不全面的。將知情權的權利主體僅僅限于公民個人既不符合國際知情權制度發展的趨勢，也不利于我國知情權制度的發展。如美國《情報公開法》第551節（2）規定：“人”包括個人、合伙、公司、社團、機關以外的公私組織；日本的東京都的公文開示制度規定：請求開示公文的，可以是在都內有住所的；在都內有事務、事業單位的個人、法人和其他團體；在都內事務、事業單位的工作人員；在都內學校的學生；利害關系者（可以請求開示的，僅限于開示有利害關系的公文）；在我國現行的關于知情權的規定當中，知情權的權利主體也同樣不僅僅限于公民或者一個人。如《中華人民共和國檔案法實施辦法》第22條規定：中華人民共和國公民和組織，可以利用已經開放的檔案；外國人或者外國組織經有關主管部門的介紹和檔案館的同意，可以利用我國已經開放的檔案。《安徽省檔案管理條例》第29條規定：單位和個人持有介紹信或者工作證、身份證等合法證明，可以利用已經開放的檔案。外國組織或者外國人利用已經開放或未開放的檔案，必須遵守我國法律法規的規定。[15]因此，根據國外的立法經驗和我國現行制度的規定，應該將知情權的權利主體定位于：中華人民共和國的公民、法人或者其他組織。港澳臺及海外華僑、外國人或者外國組織經有關主管部門的介紹和檔案館的同意，可以作為知情權的主體。當然在實踐中還要考慮到國家交往中的對等原則。

（二）知情權的義務主體

對于知情權的義務主體，如前所述，國內學者的認識上存在著官方和私方的不同。因為在本文中我們采用了官方作為知情權義務主體的說法。所以在下文對知情權的官方主體作說明：對于知情權的官方義務主體的范圍，國內外的立法有不同的規定。如美國《情報自由法》第551節（1）規定：機關是指美國政府的各個機構，不論其是否隸屬于另一機關，或受另一機關的審查。在美國的情報自由法中的行政機構一詞的范圍在經過1974年的修改之后，包括任何行政部門、軍事部門、政府公司、政府控制公司、或者其他政府行政部門的機構或任何獨立性的管制機構在內。法國的《改善行政機關與公眾關系的多項措施及行政、社會和稅務方面的多項規定》第2條規定：國家行政機關、地方行政單位、公共機構或從事公共服務管理的私法組織均應將行政文件通知給申請人。

在我國現行的關于知情權的法律規定中多沒有區分知情權的義務主體。但是根據我國現行的法律，我們認為知情權的義務主體應該是各個國家機關和國家機關的工作人員。具體分析如下：

1.機關主體：根據我國現行法律對于國家機關的界定，在知情權制度中充當機關義務主體的有以下單位：a.各級國家權力機關、行政機關、審判機關、檢察機關、軍隊、各級政治協商會議；b.國有壟斷公司、事業單位、人民團體。國有壟斷公司是指公司財產完全屬于國家所有的公司，包括國有獨資公司、兩個以上的國有企業組成的有限責任公司、股份有限公司以及國家控股的股份有限公

司；國有事業單位是指國家投資興辦管理的科研、教育、文化、衛生、體育、新聞、廣播、出版等單位；人民團體指的是各派、各級共青團、工會、婦聯等群眾性組織。

2.個人主體：隨著民主制度的發展，在現代國家的知情權制度中，普遍確認了公職人員的隱私權適當減損原則。公職人員因為自愿投身政治，積極、主動地將自身暴露于社會的普遍關注視野內，最主要的是因為公職人員擁有或者可能擁有公權力，被人們賦予管理國家、管理公共事務的責任，他們的許多個人情況同“公共利益”密切相關。因此，人們必須了解公職人員的經理、才能、品德、性格、觀點以至于家庭、婚姻、財產狀況、待人處事等。因此，我們認為知情權的義務主體中的個人應該包括各種公職人員。其中包括四種人員：a.國家機關中從事公務的人員。各級國家權力機關、行政機關、審判機關、檢察機關、軍隊、各級政治協商會議的各級機關中從事公務的人員。b.國有公司、企業、事業單位、人民團體中從事公務的人員；c.國家機關、國有公司、企業、事業單位委派到非國有公司、企業、事業單位、社會團體從事公務的人員。d.其他依照法律的規定從事公務的人員。是指按照法律規定選舉或者任命產生的從事某項公共事務管理的人員。如農村村民委員會的組成人員。

三、知情權的內容

（一）權利主體的權利

1.知曉的權利：在權利主體獲知官方情報的過程中，通常有兩種方式：第一種是權利主體通過新聞媒體、國家機關的公報、匯編、國家機關主動告知等方式，被動的獲知國家機關和國家機關工作人員的情報、消息、信息。第二種是權利主體通過自己的主動申請行為獲知國家機關的情報、信息、消息。[17]權利主體享有的知曉的權利，對于國家機關及其工作人員來說，就是負有公開相關情報、信息、消息的義務。我國現行的有關知情權制度的立法中也確認了國家機關及其工作人員公開相關情報、信息、消息的義務，也就是確認了權利主體的知曉的權利。如《行政處罰法》第4條第2款規定：對違法行為給予行政處罰的規定必須公布，未經公布的，不得作為行政處罰的依據。《行政處罰法》第31條規定：行政機關在作出行政處罰決定以前，應當告知當事人做出行政處罰決定的事實、理由及依據。《價格法》第22條規定：制訂關系群眾切身利益的公用事業價格、公益性服務價格、自然壟斷經營的商品價格等政府指導價、政府定價，應當建立聽證會制度。《行政法規制訂程序暫行條例》第16條規定：行政法規后，一律刊登在《中華人民共和國國務院公報》上。

2.申請的權利：在我國現行的知情權立法和研究中，對于權利主體知曉的權利規定得較為詳細和普遍。但是對于權利主體申請的權利，沒有給予太多的重視，雖然也有關于申請的權利的規定，但是沒有形成一個系統的、全面的規定，而是較為零亂地分散于不同層次的立法中。而在國外的立法中，對于權利主體申請的權利給予了高度的重視，權利主體申請時應該遵循的程序、條件；義務機關在收到申請時應該遵循的時間、程序、收費、救濟等方面規定得非常細致。如美國情報自由法第552節（3）規定：每一機關在收到要求提供紀錄的申請時，必須對任何人迅速提供他所需要的紀錄。但公眾的申請必須：（A）合理地說明所需要的紀錄；（B）符合機關公布的法規中規定的時間、地點、費用和應當遵循的程序。我國現行的知情權立法中也有對于權利主體申請的權利的規定。如《行政復議法》第23條第2款規定：申請人、第三人可以查閱被申請人提供的書面答復、做出具體行政行為的證據、依據和其他有關材料，……行政復議機關不得拒絕。安徽省檔案管理條例第29條規定：單位和個人持有介紹信或者工作證、身份證等合法證明，可以利用已經開放的檔案。第31條規定：檔案館提供的使用檔案和開展咨詢的服務，按國家和省有關規定收取費用。《福建省人民政府關于貫徹執行〈福建省權力機關、行政機關規范性文件管理辦法〉的若干規定》第18條規定：對于公民、法人或者其他組織關系密切的規范性文件，關系人有權向制訂機關請求查閱。《甘肅省檔案管理條例》第30條規定：機關、團體、企業事業單位和其他組織以及個人利用檔案館已經開放的檔案，憑單位介紹信或身份證等證件；利用檔案館未開放的檔案，須經有關檔案館同意，必要時報請檔案形成單位或主管機關批準。

3.獲得幫助的權利：在現代國家的知情權立法中，普遍確認了權利主體獲得幫助的權利。權利主體獲得幫助的權利有兩層意思：第一，指在權利主體向國家機關申請了解有關資料的過程中，國家機關應該將國家機關所擁有的情報、信息、消息按照一定的體例編排好，為全體主體提供盡可能的幫助和便利條件。對此，我國現行的關于知情權的立法已有規定，如《安徽省檔案條例》第25條規定：檔案館和其他檔案機構應當改善條件，簡化手續，為各方面利用檔案服務。《甘肅省檔案管理條例》第29條規定：檔案館應按照有關規定定期分批向社會開放館藏檔案，每三年至少公布一次開放檔案目錄，簡化查閱手續，為檔案的利用提供方便。《福建省人民政府關于貫徹執行〈福建省權力機關、行政機關規范性文件管理辦法〉的若干規定》第18條規定：對于公民、法人或者其他組織關系密切的規范性文件，關系人有權向制訂機關請求查閱，制訂機關有義務為查閱人查閱規范性文件提供方便，并對有關查詢作出答復。《醫學科學技術檔案管理辦法》第27條規定：科技檔案管理人員應該熟悉科技檔案的庫存情況，經常了解科研技術部門的需要，編制必要的卡片、目錄、索引等工具及參考資料，以供利用。第二，指權利主體在參與國家機關的管理活動或者向國家機關申請了解有關的資料時，國家機關向權利主體提供一定的幫助。其中最具特色的制度就是教示制度。限于篇幅，本文僅對教示制度作重點的介紹。教示是指行政機關在進行某項行政行為之前、之中、之后對行政相對人享有那些權利、承擔那些義務、如何行使有關權利、履行有關義務以及其他有關事項，負有的以書面或者口頭形式告示相對人并加以指導的義務，如果行政機關未履行該義務而導致相對人因喪失權利或者未履行義務而遭受損害，則應承擔相應法律責任的程序制度。[18]由于現代國家的繁雜的行政過程，相對人往往不能全面了解自己的權利和行使自己的權利。而教示制度是保障權利主體主張自己的權利、對行政主體進行必要監督的前提，是公開制度真正得以全面、充分有效實施的保障。學者早有論斷：“責備人民在權利上睡著，應先讓人民知其有權利；責備人民違反義務，應先讓其知義務所在。”[19]教示既是行政機關的程序義務，又是參與人的程序權利。公務員不僅是國家的勤務人員，而且是公民的扶助者，行政機關負有勸告、咨詢、教導和其他扶助公民的義務。如果行政機關違反這些義務，公民享有相應的公務責任請求權。

在知情權制度比較發達的國家中，教示制度已經普遍確立。如德國《聯邦行政程序法》第25條規定：明顯因疏忽、不知情而未提出聲明、申請或提交不正確的聲明、申請時，行政機關應該提醒參與人提出聲明、提交申請或對聲明、申請予以更正。在需要時，行政機關應告知參與人在行政程序中享有的權利和應負的義務。美國《聯邦行政程序法》規定的制訂行政法規的公告程序實際上就是抽象行政行為的事前教示。韓國《行政程序法》中的行政立法預告程序，也是抽象行政行為的事前教示制度。

我國的立法也確認了教示制度。如《行政處罰法》第31條規定：行政機關在作出行政處罰決定以前，應當告知當事人做出行政處罰決定的事實、理由及依據，并告知當事人享有的權利。但是我國的教示制度作為一項行政程序法律制度，在我國已有法律體系中還是相當欠缺的。[20]主要表現在我國目前法律關于教示制度的規定，絕大部分僅限于救濟教示，即在某個具體行政行為終結以前，教示當事人在什么時間內、以什么方式、向什么機關提出救濟。因此，在我國國民素質、特別是行政法律素質還比較低的情況下，要使行政程序制度發揮重要的作用，應該建立起廣義的教示制度。

4.更正權：在權利主體行使知情權的過程中，公民有了解自己個人事務的情報的權利。涉及公民個人事務的，只要不是豁免性的，即使還沒有向其他人公開，當事人享有獲取權。在當事人發現涉及自己事務的檔案或者文件有錯誤之處或者與事實不符合，有權要求國家機關進行修改或者更正。在此情況下，國家機關有義務對其有關檔案或者文件進行修改或者更正。如美國的隱私權法對于個人的更正權作了確定，個人認為自己的記錄不正確，不完全或者不及時，可以請求制作紀錄的機關予以修改或者完全刪除。行政機關拒絕修改時，必須說明理由，并指明接受復議的機關，如果復議機關拒絕修改時，應該通知請求人可以向行政機關提交一個關于為什么不同意行政機關紀錄的書面說明，同時通知請求人可以申請司法審查。另外應該注意的是，個人請求修改的信息，限于紀錄中的事實，不包括意見。澳大利亞情報自由法第48條-第52條規定了當事人有權要求修改或者改正情報的程序。當事人對其享有獲取權的文件，在發現有不完全、不正確，已經過時或使人誤解的內容時，有權要求更正。如果國家機關方面拒絕更正時，必須書面提出拒絕的理由。當事人有權就國家機關做出的拒絕更正的決定向法院提起訴訟。[21]5.獲得救濟的權利：我國現行的知情權制度中對于權利主體的救濟權利規定的比較粗糙，在大多數的關于知情權制度的規定中沒有規定權利主體又獲得救濟的權利。但是對于此點，學者們早已指出：不僅要賦予當事人查閱卷宗的權利，課予行政機關及其公務員公布有關資料的義務，而且要賦予當事人就信息公開享有的行政救濟權，直到請求司法審查權。[22]

（二）國家機關及其工作人員的義務

對于國家機關及其工作人員來說，權利主體享有的權利就是國家機關及其公務人員的義務，二者是相對應的。一般來說，國家機關及其公務人員應該承擔下列義務a.按照法律規定定期公開相關事項的義務；b.提供方便的義務；c.教示的義務。在知情權制度發展的過程中，大多數國家普遍確認了義務主體應該承擔的相應責任。我國的立法也確認了國家機關及其工作人員的相應義務和法律責任。如《安徽省檔案條例》第35條規定：未按國家規定向社會開放和提供利用檔案的，由縣級以上人民政府檔案行政管理部門責令限期改正，并可視情節輕重，提出處分意見，由有關部門對該直接負責的主管人員或者其他直接責任人員給予行政處分。

作為現代社會必備制度之一的知情權制度是擺在中國現代化進程中一塊無法回避的巨石。盡管它在目前還屬于討論的敏感話題，但是隨著我國民主化進程的進一步加快，隨著我國對外開放的進一步擴大，知情權制度勢在必行。

收稿日期：2000-11-28作者簡介：趙奇（1936-），女，北京行政學院教授；劉飛宇（1975-），男，中國人民大學法學院博士研究生。

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[15]其他各省的《檔案管理條例》也作了大致一樣的規定。

[16]在我們的論文中，將第一種方式叫做知曉的權利，第二種叫做申請的權利。

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