行政信息公開制度論文

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論文摘要：行政信息公開制度是基于憲法上的知情權以及行政機關的行政說明責任，自然人、法人或者其他組織有權獲得行使公權力的組織的除外事項之外的任何信息的制度。該制度在各國實踐中最容易出現的問題是申請人資格以及除外事項的確定，結合各國制度發展歷程、我國立法及實踐情況，提出行政信息公開制度的其出發點是人民主權，請求主體是任何人，不存在內部人和外部人的區分，在請求時，也沒有必要明確表示請求該信息的目的。在統一的行政信息公開立法中借用各國的經驗，既采用列舉除外事項的立法例，也通過公開原則的確立、嚴格解釋規則以及舉證責任規則的確立，限制行政機關在不公開事項的裁量權，

關鍵詞：行政信息公開知情權除外事項

據報道[2]，某日，甲因被與其發生經濟糾紛的人員追打，生命受到威脅，于是撥打110報警求助，報警20多分鐘后，管片派出所的民警才到事發現場。此時，對方早已打人后揚長而去。據查，派出所距事發現場步行時間為3-5分鐘。事后，甲以公安分局拖延履行法定職責，向當地法院提起行政訴訟。[3]訴訟過程中，甲無法向法院證明其曾經在某年某月某時向當地的110報警服務臺報警，[4]一審法院駁回起訴。也就是說，在一起行政不作為案件中，甲的報警記錄存在與否成為案件解決的關鍵。那么，公民甲是否有必要途徑取得報警記錄呢？對此筆者已在相關文章中作出回應，提出公民甲基于人民主權原則，享有知情權，從而能夠以主權者的身份對基于行政機關身份的報警中心加以監督；即使在憲法沒有明確規定知情權的情況下，但能運用憲法解釋從多項權利的縫隙中解釋出知情權；社會權性質的知情權具備請求國家公開的權能，行政機關負有向公民履行說明責任的義務。在本文中，筆者將繼續對該案涉及的其他問題加以探討，其中需要注意的細節有：

首先，一審中110指揮中心出具了一項證明：某年某月10時30分至11時30分，110報警服務臺未接到某人使用某電話的報警（某人為甲）。但一審判決后，甲向有關領導寫信反映問題，在有關領導的干預下，甲看見了自己當時的報警記錄。由此可見，110報警中心有甲的報警記錄，但是當事人甲在通過正式途徑以獲得報警記錄的過程中，根本沒有獲得報警記錄的途徑以及救濟手段。

其次，在找尋報警記錄的過程中，甲被告知，因為其不是公檢法等內部人員，報警記錄不能給他。在后期的律師前往110指揮中心調取證據過程中，律師仍然未能得到證據。得到的答復是：給當事人的答復是受紀檢委托查的，現在涉及訴訟，律師來調查，沒有義務提供；一位熟知110指揮中心業務的警官說：110的接報警記錄如果需要作為證據，只有法院、檢察院、公安局辦案單位具體承辦人，拿著單位介紹信，才能到指揮中心調查，律師不行。她還透露，因為有的地方，110出具證明后出過事兒，所以內部作出這么一個規定。

最后，案件調查過程中，110報警中心認為報警記錄是國家機密，即使存在公開的義務，也可以基于除外事項的規定不予以公開。其中有相關專家學者認為，如果不涉及國家機密，律師有權到110調查取證，110應予以配合。如果律師無法從110查到證據，只有通過其他渠道，比如調查電話局的電話記錄，來證明原告提出申請的事實。

那么，110報警指揮中心的這些做法在知情權的背景下是否正當呢？盡管在現行制度下，基于狹義的依法行政，由于缺乏行政信息公開的立法，公民甲的公開請求權無法具體實踐，110報警中心能夠以非常“正當”的理由拒絕公開的請求。但這并不能否認本案的探討所帶來的現實意義，隨著統一的政府信息公開制度的建立，公民的信息公開請求將會越來越多，如何在請求公開和保密之間尋求一種制度上的平衡設計，如何對現實中的行政機關的一些可能與政府信息公開制度相沖突的做法加以糾正，將成為制度能否落實的關鍵問題。分析各國行政信息公開制度的發展歷程，其中最容易出現就是“申請資格”及“除外事項”爭議，這而兩個問題恰好是本案當中出現的“內部人”和“國家秘密”的擴大化。基于此，我們可以更換一個思路，對各國行政信息公開制度所面臨的類似問題作出理論上和源流上的梳理，然后再對本案的做法加以評價，終極目的是為了保證在將來的行政信息公開立法中，如何結合中國制度運行的實際情況對制度設計進行精密架構，從而保證制度的有效運行。

一、行政信息公開制度的歷史源流

作為憲法權利的知情權是一種針對國家的權利，即國家機關應該承擔法定義務-排除妨礙、積極作為主動公開信息、對公民的請求予以答復以滿足公民知的要求。這種義務在不同的國家機關身上予以體現形成不同的制度，立法機關中的立法會議公開制度、法律公開制度；司法機關中的審判公開制度、判決公開制度，反映在行政機關上，即表現為行政信息公開制度。對于何謂行政信息公開制度，學者們觀點不盡一致，對此，筆者已有專論加以闡述，在此簡單加以界定，行政信息公開制度是基于憲法上的知情權以及行政機關的行政說明責任，自然人、法人或者其他組織有權獲得行使公權力的組織的除外事項之外的任何信息的制度。行政信息公開制度的公開種類可以分為主動公開和被動公開，其中在行政民主化的今天，各國的核心規則是行政機關的被動公開，亦即公民的請求公開，即公民基于人民主權原則和知情權，請求行政機關對其相關信息予以公開。根據各國經驗，在請求公開制度中，最容易引發爭議的就是公民的請求資格以及除外事項的解釋問題。

行政信息公開制度濫觴于北歐國家瑞典，但其成為潮流是在經濟大蕭條和二次世界大戰之后。由于經濟危機和大規模戰爭的影響，西方國家政府普遍的從消極行政轉向了對社會和經濟生活的積極干預。在此趨勢下，政府規模不斷擴大，行政權力日益膨脹，國家的權力結構模式也由議會主導演變為行政主導。在這種背景下，行政公開立法作為保障公民參政和制約行政權力的制度安排，隨民主和民權運動的興起在各國發展起來。美國在1946年制定了《聯邦行政程序法》，以后歷經修改，先后補充制定了《聯邦會議法》（1964年）、《信息自由法》（1966年）、《隱私權法》（1974年）、《陽光下的政府法》（1976年）和《電子信息自由法》（1996年），確立了以行政公開為核心，以保護公民、法人或者其他組織權利為目標的行政程序法典。美國的體系化的行政公開制度的構建產生了世界范圍內的影響，世界其他各國紛紛仿效。

行政信息公開制度作為保障人權、落實人民主權的重要措施，在我國有一定傳統，并且起到了良好的效果；由于處于特定歷史時期，以及傳統政治、經濟因素影響，建國之初的行政信息公開制度基本上奉行的秘密主義原則；隨著市場經濟體制逐步建立、政府管理體制轉變、市民社會興起，當然更為重要的是社會主義法治國家建設目標的提出，公民權利意識的提高，我國行政信息公開制度逐步得到發展，公開手段多樣化、公開種類多元化、公開內容擴大化等等。這種轉變無疑是值得肯定的。統一的立法《政府信息公開條例》正在起草之中，于2003年1月1日施行的《廣州市政府信息公開規定》是國內第一部地方政府信息公開規章，在中國信息公開立法史中將有先驅者的地位。

二、行政信息公開制

度的“權利主體”

本案所面臨的“內部人”和“外部人”的爭議實際上是申請公開的權利主體問題。比較世界各國行政信息公開制度發展歷程，申請權利主體存在從有利害關系的人向公民再到向自然人的轉變，這種轉變歷程并不像描述的那樣嚴格，也可能在某一時期某種轉變比較明顯，也可能同時并存；轉變的原因主要是由于對于權利主體理解的深入、憲法權利享有主體的變化、信息性質理解的變化、世界聯系的普遍性和電子政府的發展。

行政信息公開制度的立法之初，由于缺乏對于行政信息公開制度的憲政基礎-知情權的研究，缺乏對于行政信息公開制度的監督行政目的的探討，各國多認為政府信息只對有利害關系的人提供，如美國1946年的《聯邦行政程序法》規定：文件只對和文件直接有關的人提供，不對一般公眾提供。再如原聯邦德國各州一開始是將新聞出版界的信息收集權和政府有向新聞出版界提供相關信息的義務寫入各州的憲法或者州出版法。對于出版作者，德國各州出版法一致賦予其有向國家請求提供信息的權利，即所謂的“出版作者的資訊請求權”，至于非出版作者的一般人，則未享有如上述范圍廣泛的資訊請求權利，只能零星的依據少數有關法律、基于特定身份或者證明有特定正當理由，向特定國家行政機關請求提供特定的資訊。[5]

隨著研究深入，學者多認為行政信息公開制度的憲政基礎不僅僅是滿足表達自由，不僅僅是表達的需要，而是公民基于人民主權的監督行政以及具有多重意義的知情權。在此基礎上，再行強調請求人身份的特定性就與行政信息公開制度的建立目的存在一定差異，各國紛紛改變規則，強調申請人身份的不確定性。如日本的地方信息公開條例認為，信息公開制度不是關于特定個人的主觀權利被侵害之爭的制度，而是為了住民或者公民進行行政、政治參與的制度。行政信息只要對參加行政、政治有必要，不管是誰都應能夠接觸，即使對于各個請求人不重要的信息的請求也應該允許。[6]與此同時，政府信息公共財產性質的確立，獲取權原則得到認同[7]，即對于所有公民來說，政府信息具有公共財產性質，每個人都有得到信息的平等權利[8].不僅和文件相關的直接當事人可以申請得到文件，其他任何人都可以申請得到信息，沒有申請人資格的限制。有學者對此評價說，：“在日本，行政主體保管的公文書，一方面是公用財產，但是在信息公開制度的背景下，在所有人都可以利用的意義上，似乎也可以稱為公共用物。”在確定了公民申請原則后，隨著及各國交流聯系的密切以及“地球村”的形成，行政信息公開制度的權利主體的確定規則經過了“互惠規則”[9]到“所有人”的轉變。所謂互惠規則是指外國人的本國法允許本國公民申請的情況下，本國才能允許該外國的公民獲得本國信息，互惠規則確定的主要依據仍然是“有限的司法管轄權”以及“公民規則”。但隨著經濟一體化的趨勢、WTO透明度規則的約束、互聯網技術的發展，行政信息公開的權利主體由“公民”向“所有人”的轉變的課題被提上議程[10].主要根據在于由于各國人民來往交流的頻繁密切，事實上難以防止本國人代為申請，至于有關國家機密等事項，已經有例外條款加以規定，所以這里的所有人應該是不加區分的本國人（組織）和外國人（組織）。如根據美國《信息自由法》，“任何人”均可提出信息申請，包括個人（外國公民）、合伙、公司、協會、外國與國內的政府機關。[11]

從上述申請主體的轉變過程可以看出，在對行政信息公開制度有了充分認識的今天，基于知情權建立起來的行政信息公開制度是一種客觀法上的制度，任何人都有權請求行政主體公開其所擁有的全部信息，提出請求時無需以保護自身的權益為前提條件，其目的在于依據從行政機關處所得到的信息，使行政置于公民的控制之下，以此實現公共利益，使公民對行政的公正參與和監視成為可能。在這種意義上，信息公開，從其出發點開始就將其基礎置于民主主義之上。從這種觀點來看，誰都可以請求，在請求時，也沒有必要自己明確表示請求該信息的宗旨。回過頭看一看本案所面臨的“內部人”和“外部人”的爭議，110報警中心完全忽視了行政信息公開制度的權利基礎，僅憑管理的需要作出規定，限制了甲的知情權，這種做法不足取的，應該在立法加以明確否認。正是基于這種考慮，我國的政府信息立法確定了申請主體的任何人規則，以《廣州市政府信息公開規定》為例，該規章第1條規定：為保障個人和組織的知情權，規范政府信息公開，增加行政活動的透明度，監督政府機關依法行使職權，依據有關法律、法規的規定，結合本市實際，制定本規定。第4條第2款規定：個人和組織是公開權利人，依法享有獲取政府信息的權利。這種規定的現實價值無疑是值得肯定的，但也需要進一步的明確，畢竟個人和組織不是具備確定性的法律概念，容易在實踐中引發新的爭議，應該采用各國規定中的任何人規則以及適當解釋制度。

三行政信息公開制度中的“除外事項”

本案的另一個細節是110報警中心以報警記錄可能涉及國家秘密，從而拒絕甲的公開請求，這個問題背后所反映的制度爭議正是行政信息公開制度中的公開與不公開的利益衡量體系，表現在行政信息公開制度中的“除外事項”。比較各國的行政信息公開制度，無論基本理念上以及具體規則存在何種差異，但一個基本框架是除外事項的規定，之所以有這種共同性，是因為現實法律世界是一個權利相沖突的世界，就行政信息公開制度而言，其可能與國家秘密、商業秘密、個人隱私、行政過程等等發生沖突。在保護知道的權利的同時，也同時必須對這些利益加以保護。“知情權的行使雖然是政治生活中很重要的一環，但是公開原則并不是政治生活中唯一原則。在某些情況下，知情權的行使可能會和其他重要的利益相沖突。例如國家安全、行政活動效率以及個人和商業中必不可少的秘密等發生利益沖突。在這些情況下，知情權的行使不符合公共利益。知情權的公共利益必須和不公開的公共利益相平衡。各種利益的平衡是社會生活的重要基礎。因此，情報的公開和不公開同時構成情報自由法的主要內容，是同一事物的兩個側面。這兩個側面構成矛盾的對立和統一，在這個矛盾的統一體中，情報公開是主要的矛盾，起主導作用。公開是情報自由法的主要目標，免除公開起制約和平衡作用。”[12]在除外事項的確定上，各國普遍采用采取明確規定除外事項的類型的立法例，該種立法例的好處在于行政機關可以不公開信息的種類，限于法律“明白”規定免除公布和公開的種類，不屬于這些種類的信息，行政機關不能拒絕公開。但是在各國除外事項的實踐中，可以發現普遍存在行政機關利用除外事項的規定來規避公開責任的問題。

事例：1996年通過的韓國《公共機關信息公開法》在實施中暴露出許多問題：諸如，政府機關常常不適當地拒絕公眾的信息公開請求；許多政府機關無法列出適宜公眾信息請求的文件清單；對信息公開法置若罔聞或者拒不執行，在韓國已經成了司空見慣的常事。[13]

事例：1966年以前，美國公民必須按照管家法以及行政程序法的相關規定，向文件保存單位提出查詢請求，但必須同時證明自己有提出該項請求的“正當理由”，在許多情況下，即使申請人能夠提出申請的正當理由，政府部門仍然大量引用“公眾利益的需要”以及“國家安全”、“政府機密”等含糊、籠統的理由拒絕相關信息資料的公開。美國