農民養老保障制度建立論文

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編者按國務院總理3月5日在十屆全國人大三次會議上作政府工作報告時指出，要“加快社會保障體系建設”。而農村社會保障體系是其中的一個重要組成部分，它包括農村養老保障制度、農村醫療保障制度、農村最低生活保障制度。我們特約請中國社會科學院法學研究所劉翠霄教授，就這三項制度面臨的問題與對策逐一進行探討。今天，劉教授談的是農村養老保障制度。

“積谷防饑，養兒防老”是我國流傳幾千年的傳統觀念。20世紀50年代初我國進行的使農戶獲得了土地，從而有了基本的土地保障，也維持了農村傳統的家庭養老。然而，20世紀80年代，農村進行了兩個方面的重大改革，即計劃生育政策的實行和家庭聯產承包責任制的推行，使傳統的養老方式面臨著嚴峻的挑戰。直到今天，農村養老保障仍是一個亟待解決的問題。

農民養老保障制度的建立

自1986年開始，民政部在一些地區進行農村社會養老保險試點。在試點取得經驗的基礎上，1992年1月3日，民政部正式出臺《縣級農村社會養老保險基本方案（試行）》，到1994年，先后有26個省（直轄市、自治區）政府下發了開展農村社會養老保險的文件。所有這些中央和地方制定的政策法規，為農村社會養老保險工作的開展提供了可靠的制度保障。由于農村養老保險制度符合廣大農民的愿望以及各級政府對農村養老保險工作的重視，幾年來農村養老保險工作呈現出良好的發展勢頭，保險覆蓋面不斷擴大，基金積累初具規模。到2003年底全國31個省、市、自治區的1870個縣（市、區）開展了農村養老保險工作。全國參保人數為5400萬人，養老保險基金積累總額為259.4億元，約198萬參保農民領取養老金，當年支付保險金15億元。

農民養老保障制度存在的問題

由于在中國農村建立農民養老保險是一項全新的工作，在國內和國際都沒有成功的經驗和模式可資借鑒，因此在這一制度建立的過程中，還存在著不少問題。主要是：第一，人們普遍認為農民應該依靠家庭、土地和社區養老，有條件的農民可以搞商業保險。第二，國家經濟責任的缺失以及集體經濟補助難以落實，使得基金籌措遇到困難。第三，基金管理存在著比較棘手的問題：基金由縣級管理，使得基金分散、運營層次低和難以形成規模效益；縣級財政普遍吃緊，有些地方用養老保險基金發工資或彌補財政赤字。第四，由于基金主要存入銀行和買國債，使得基金的保值增值潛在風險很大。

所有這些問題，尤其是1999年國家有關部門在有關文件中指出的“目前我國農村尚不具備普遍實行社會保險的條件，有條件的可以逐步將其過渡為商業保險”，給農村養老保險帶來較大震動，造成消極影響，使得農民養老保障事業在經過幾年蓬勃發展之后，除東南沿海省份外，全國許多地方農村養老保險工作處于停滯不前甚至倒退的狀態。

解決農民養老保障問題的對策

（1）認清建立農民養老保障制度的重要性

首先，要認識到家庭養老的不可靠性。在家庭保障時代，家庭規模和家庭收入都是家庭保障的前提條件。我國計劃生育政策的實施使得生育率下降和人口老齡化加劇，1985年至2000年農村家庭負擔老人系數由7.79％上升到10.95％，家庭規模的縮小首先改變了傳統大家庭相互扶助和相互依存的結構關系，老年人比例的上升使得養老成為現代家庭的沉重負擔。農村經濟體制改革，使家庭成為基本生產單位，生產性投入大大增加；農村合作醫療制度的瓦解使農民承擔起更多的醫療費用；教育經費的不斷攀升使得貧困家庭在子女教育上的投資力不從心。家庭支出增加、收入減少，使得養老非常困難。

其次，要認識到社區養老的不可靠性。20世紀90年代，東部和城市郊區農村通過舉辦鄉鎮企業或者變賣村集體的土地迅速積累了大量財富，在村莊集體收入增加以后，多數村莊都為村民提供了較高的福利，例如支付養老金和醫療費等。20世紀90年代后期，許多集體工業發達的農村地區紛紛開始對集體企業進行改制。改制以后，企業不再承擔社區的職能，原來社區依靠集體企業的收益提供給村民的福利大幅度減少甚至取消，村民們不得不又回到原來沒有任何保障的狀態中去。

第三，要認識到土地養老的不可靠性。隨著我國人口的增長和城市化發展，必然帶來耕地資源減少和農民對農業依存度的下降。自1996年以后，我國人均耕地面積開始下降，2000年下降到1.98畝。農業經營體制改革以后，土地生產力得到較大幅度提高，1985年至2000年糧食單產由232公斤提高到317公斤，人均生產糧食由480公斤上升到628公斤。盡管如此，耕地資源減少仍舊使農民的實物收入下降，從而降低土地的保障功能。加之近些年來，種地成本不斷上升，農產品價格下降，農民收入跟著持續下降。

第四，農民沒有購買商業保險的經濟能力。

農村經濟體制改革初期，經濟發展，農民收入增加，1978年到1985年，農村居民人均純收入平均每年增長16.8％，扣除物價因素，年均增長15.2％，凸顯出農村改革的必要和成就。1986年到1991年，農村居民人均純收入平均每年增長10.8％，扣除物價因素，年均增長2.7％。加上糧食等農副產品價格的持續下降，農民的“弱勢”特征逐漸地顯露出來。糧食的價格從1997年以來連年下降，到2000年糧食市場的價格下降了40％，農民從種植業中獲得的收入實際很少。1999年，農民的人均純收入是2210元，而家庭經營性支出是599.72元，購置生產性固定資產是57.63元，生活消費支出是1577.42元，支出共計為2234.77元，已經超出實際收入總額。即使這樣，農民還必須交納名目繁多的各種稅費，1985年農民交納的農業稅為42.05億元，到了2000年農民交納的農業稅上升到了465.31億元，增長了11倍。本應由國家承擔的農村義務教育費實際上也由農民承擔，龐大的基層政權的運轉費用大部分也由農民承擔。凡此種種，使農民成為經濟上的赤貧者，沒有購買商業保險的經濟能力。

（2）加大國家在農民養老保障上的財政轉移支付

國家對農民養老保障制度的財政支持對于農民養老保障制度的建立和發展具有決定性作用，所以必須加大國家在農民養老保障上的財政轉移支付。由于農民養老保險沒有城市職工養老保險那樣的歷史包袱，也由于農村維持基本生活的費用比較低，建立制度的成本較小，因此不會給國家造成太大的經濟負擔。更為重要的是，自改革開放以來，我國的財政收入增長很快，年平均增長率一直保持在兩位數以上，因而有為農民社會保障提供財政支持的能力。國家補貼有三條途徑，一是調整財政支出結構，壓縮部分行政事業性經費支出，增加農民社會保障資金。二是變現部分國有資產。國有資產屬于全體人民，是人民的勞動積累。變現部分國有資產，用于彌補社會保障基金的不足，是取之于民，用之于民。三是發行國債的部分收益、部分國有資產和國有企業收益，包括上市公司國有股減持的部分所得，國有企業轉制中的資產拍賣和股權收益。這些國債收益、國有

企業的收益，轉入國家財政，再通過轉移支付等形式，劃歸農民社會保障基金。因為國有資產是全國人民所有的資產，不是城市人獨有的資產，在國有資產中應該有屬于農民的那部分資產收益。

（3）建立省級農民養老保障基金管理機構

由于縣級農村養老保險經辦機構實際上擔當了農村養老保險基金受托管理人的角色，但不具備資本市場的投資主體資格，同時，縣級管理農村養老保險基金存在著管理手段缺乏、規模不經濟、易于受到當地行政干涉等弊端，因此，在中長期內，一是建立全國農村養老保險基金受托管理機構，集中管理農村養老保險基金。這個機構可以設立成具備資本市場的主體資格的事業法人，受托具體管理和運作農村養老保險基金。二是在省級建立農村養老保險基金受托管理機構，該機構應當以本省農村養老保險制度全面開展、基金積累規模較大為前提，同時具備相應的基金管理人才和技術。三是縣級農村養老保險經辦機構負責基金的籌集和養老金的支付。縣級經辦機構所籌集的基金，除了預留適當的備付金之外，應及時劃轉到省級基金管理機構，進行統一管理運作。目前，在有些省已建立了省級管理機構管理基金的體制，如福建省，有些省如黑龍江、山西、江蘇等省則實行了省、地、縣三級分別管理的體制，而在個別地方，基金則由財政專戶管理。從政府角度來看，也傾向于選擇高層基金投資運營主體。例如勞動和社會保障部關于個人賬戶基金監督管理辦法草擬稿中規定：“個人賬戶基金由省級社會保險經辦機構統一管理，制定投資運營策略，選擇托管機構和投資機構，進行委托投資管理。”這樣的規定也應適用于農民養老保障制度。

（4）應當允許養老保險基金投資資本市場

對于農民養老保障基金除了要求存銀行和買國債以外，還應當允許進行投資資本市場的探索，社會保險基金應按不同比例擇機投資于股票、公司債券、基金權證以及直接投資和國際投資等領域。只有拓寬投資渠道，以多頭投資企業債券、股票等提高基金增值率，才能使基金真正做到保值增值。