政府督察專員制度論文

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瑞典的督察專員制度（OmbudsmanInstitution），創(chuàng)建于1809年，近三十年來，它受到了世界各地的重視，為許多國家所效法，被認為是“當代促進和保障人權(quán)和基本自由的一種高度發(fā)展的工具”，是實現(xiàn)“行政法治”的重要保障。

十八世紀初葉，當時國王查爾斯十二世，為了整治各地的動亂和官吏的腐敗，便在1713年命令設(shè)立一種類似英國大法官、俄國的巡按使的機構(gòu)，名曰大法官，并規(guī)定其職責是代表王權(quán)，巡視各地、督察官吏的活動，保證實施國王的法律，受理對官吏的部分控訴案。到了十九世紀初，王權(quán)衰敗，國家權(quán)力重心轉(zhuǎn)入議會手中，形成議會主權(quán)。議會為了鞏固資產(chǎn)階級統(tǒng)治，保證實施法律和經(jīng)常性地督察國家和地方行政當局的活動，便效法前王朝，設(shè)立一個專門的督察機構(gòu)，定名為“議會司法督察專員”。1809年憲法第九十六條規(guī)定，督察專員應為“通曉法律，行為正直的人物”，還規(guī)定督察專員的具體職責和活動程序。1810年議會正式選舉了第一位議會司法督察專員。

一百多年來，瑞典督察專員制度幾經(jīng)改革，逐漸臻于完備。現(xiàn)在，瑞典的督察專員，多達幾百人，他們基本可分為議會選派的督察專員，政府指派的督察專員和社會團體私人大公司企業(yè)雇用的督察專員等三類。不同類別督察專員職責、活動范圍都各不一樣。

一、議會司法督察專員

在瑞典督察專員中，歷史最久，影響最大的莫過于議會司法督察專員。瑞典現(xiàn)有四名議會司法督察專員，分工監(jiān)督行政和法院部門的活動。他們合署辦公，共中一名為首席專員，領(lǐng)導全署及共調(diào)查研究部，決定工作方針，任用工作人員。現(xiàn)全署共有工作人員六十余名，共中律師二十九名。議會司法督察專員是由議會的一個專門委員會提名經(jīng)議會全體會議選舉產(chǎn)生，任期四年，連選連任。他們是否一定是議員，法律沒有明確規(guī)定，但從本世紀以來，他們當中沒有一個是議員的。根據(jù)慣例，專員的人選應為無黨派色彩還應得議會黨團一致同意，而對其當選資格自1974年以來則無特別規(guī)定，任何男女公民皆可當選。但實際上當選的都是受過高等法律訓練并具有豐富司法經(jīng)驗的人，如最高法院法官和高級行政司法官員。現(xiàn)在首席議會督察專員就是前任最高法院法官。議會司法督察專員獨立活動，既不受行政也不受議會干預。但它每年的工作報告，則要經(jīng)議會憲法委員會審查和作出評論，方可報請議會討論。議會有權(quán)彈劾議會司法督察專員。

議會司法督察專員所督察的對象是中央和地方政府、軍隊和司法系統(tǒng)、包括法院、檢察院、警察、監(jiān)獄以及其他國家和地方機關(guān)及共官員，還包括半國家機關(guān)（國營企業(yè)公司）及其高級官員。但督察專員對中央和地方議會成員、內(nèi)閣大臣、大法官和瑞典銀行管理局及其總管等則無督察權(quán)。內(nèi)閣大臣所以不受督察，據(jù)說他們的出任主要在于政治而不在于行政，而且他們是由議會選舉并對議會負責的，可以由議會直接施加監(jiān)督。但是在內(nèi)閣大臣受到議會彈劾時，督察專員則可以對他們進行調(diào)查。根據(jù)憲法規(guī)定，法院司法獨立，它們對具體案件的審理和判決不受干涉。但法院的司法程序性問題，如逾期不理，拖延判決，不公平對待當事人、證人等，則不屬于不受干涉之列，議會司法督察專員可以對它實行督視。如1973年4月1日生效的一項刑法修正案規(guī)定，刑期應扣除被監(jiān)護的時間。但有些法院不按規(guī)定辦理，結(jié)果引起督察專員的干預。

議會司法督察專員實行督察的方式和手段主要有視察、主動調(diào)查和受理控訴等。

視察是督察專員實行督察前一種傳統(tǒng)的方式。每個督察員每年都要到全國各地去進行視察三十個工作日，或更多些時間。據(jù)規(guī)定，督察專員有權(quán)出席法院或行政當局的各種會議，有權(quán)看各種官方的記錄和文件。任何文件對督察專員都不得保密。所有官員都有向督察專員提供他們所需要的情況、資料、文件的義務。任何官員都不得拒絕回答督察專員提出的問題。如有這種拒絕，可能受到懲戒性的處罰。正因為督察專員有這些權(quán)力，所以他們在視察過程中，可以根據(jù)需要同各有關(guān)當局的官員交談，查閱官方的記錄文件。在接觸居民包括監(jiān)獄犯人，精神病院的患者的過程中，督察專員可以接受抱怨者的口頭控訴，從中發(fā)現(xiàn)有關(guān)當局的問題。視察后，一般都要同有關(guān)當局的官員會面，指出錯誤，提出改善意見，通常還要作視察報告，就某些問題向議會或政府提出建議，包括建議修正和增加某些法規(guī)在內(nèi)。

主動調(diào)查是督察專員行使職責的另一個重要方式。督察專員對于任何重大問題，無論這些問題是在視察中發(fā)現(xiàn)的，還是在報刊、電臺、電視臺報導中透露出來的，還是政府報告中暴露出來的或是匿名控訴中揭發(fā)出來的，只要有必要都可以進行主動調(diào)查。調(diào)查的程序一般為查閱有關(guān)資料文件，請有關(guān)當局作口頭的或書面的說明，必要時征求專家或有利害關(guān)系的部門的意見，有時也舉行聽證會，調(diào)查證據(jù)。在這種情況下，有關(guān)當局要派人參加。最后做出處理決定。

受理控訴是督察專員最主要的一種督察方式和手段。按規(guī)定，任何瑞典公民甚至外籍人，不論共住在瑞典境內(nèi)還是境外，只要對瑞典行政部門和法院及其官員有抱怨，都可以向督察專員提出控訴。議會議員也把他們收到的控訴案轉(zhuǎn)給督察專員處理。監(jiān)獄的犯人、精神病院的患者或共它法定部門拘留的人，也可以通過各種形式向督察專員寄送秘密控訴書，不受任何限制。控訴必須是書面的，在視察中向?qū)T提出的口頭控訴除外，不會書寫的，督察專員的工作人員可代為書寫。控訴不收費，匿名控訴不受理，控訴案件的時限為兩年，超過者，除非有特別理由，并且是涉及公共利益的，否則不予受理。在六十年代控訴案每年約1000—2000件，近十年來控訴案急劇增加，每年約3000余件。如1977年、1978年和1979年，分別為3039件、3171件和3145件。但是督察專員并不是對所有控訴案不加區(qū)別一律予以受理，實際上相當部分控訴案（近幾年來平均占43.75％），因管轄權(quán)不符，或缺乏根據(jù)等予以駁回或移交有關(guān)機關(guān)處理。受理控訴案就是進行調(diào)查。其程序同主動調(diào)查雷同。一般案件，通常在六個月之內(nèi)處理完畢，少數(shù)重大案件可能要長達一、二年才結(jié)案。

主動調(diào)查的案件和受理的控訴案件，其所涉及的問題十分廣泛，從政府官員接受私商的饋贈出國考察、法官拖延審判、吆喝當事人、警官對外國使節(jié)警衛(wèi)不周、非法捕人、值勤佩帶含有政治性的胸章到軍官虐待士兵、監(jiān)獄生活條件惡劣、福利部門不關(guān)心兒童、老人等等。經(jīng)過調(diào)查審理，對于確有違法或侵權(quán)行為的官員，議會督察司法專員不能直接做出給予行政紀律處分，更不能作出刑事判決，他只能根據(jù)情節(jié)輕重決定給予忠告或批評，或要求有關(guān)當局予以停職或撤職等紀律處分，或在法院提起公訴。在后面的一種情況下，督察專員可以自己作為公訴人，也可以由他的下屬或國家公訴人作為他的代表在法庭提起公訴。起訴以重大案件為限。實際上建議紀律處分和追訴的案件很少。如1979年6月至1980年7月，共收到控訴案2990件，駁回的1205件，轉(zhuǎn)交其他機關(guān)處理的37件，調(diào)查后不予以批評的1391件，給予忠告或批評的351件，建議紀律處分或追訴的僅6件。在1979年6月至1980年7月，在督察專員主動調(diào)查的100件中，不予

批評的33件，給予忠告或批評的66件，向議會建議的1件。可見，議會司法督察專員的權(quán)力，主要在于督察，具體處理權(quán)力有限。但由于他的處理決定和呈送議會的年度報告，常為報刊詳細登載，因而形成一種強大的輿論和道義上的壓力，這對于有不良行為的官吏起到了一種威懾的作用。此外，他經(jīng)常向政府和議會進行建議，也起到了一種補救法制漏洞的作用。

二、政府委派的監(jiān)督專員

為了調(diào)整各種社會關(guān)系，增強行政對社會的控制，瑞典政府在最近三十年來設(shè)置了許多專門監(jiān)督機構(gòu)，委派了許多督察專員。如1954年創(chuàng)立的反托拉斯督察專員機構(gòu)（其職責在于保證實施反托拉斯法，以促進有利于公共利益的經(jīng)濟競爭）和在1980年建立的男女平權(quán)督察專員機構(gòu)（其職責是在就業(yè)等領(lǐng)域內(nèi)，監(jiān)督實行男女平權(quán)）等。在政府設(shè)置的督察專員機構(gòu)中，規(guī)模和響影最大的為消費者督察專員機構(gòu)，它是1970年設(shè)置的。這個機構(gòu)于1976年同中央關(guān)于消費者問題的獨立管理機構(gòu)——消費者政策全國委員會合并，成為一套機構(gòu)兩個牌子，消費者督察專員同時兼消費者政策全國委員會秘書長。該委員會的管理局，是由三名消費者和工資勞動者的代表、二名廠商代表、二名政黨代表、一名地方當局代表、二名本委員會的職員代表同秘書長（即消費者督察專員）組成的、領(lǐng)導整個委員會的活動。實際上起主導作用的是政府委派的秘書長（即消費者督察專員），他是管理局的當然主席。在消費者政策全國委員會屬下設(shè)有清費者督察專員秘書處、公眾控訴局、觀察與商議局，以及技術(shù)管理和情報等若干局。

消費者政策全國委員會即消費者督察專員的職責，據(jù)規(guī)定，主要是保證實施市場買賣法和禁止不公正的契約條款法，增強消費者在市場中的地位，保護消費者的利益。他們認為在市場買賣活動中，商品生產(chǎn)者、分配者和出售者，通常都是經(jīng)過特別訓練專職的，而且往往是有組織的，因而處于有利的地位，而消費者則通常是外行的，沒有組織的，因而常處于軟弱不利的地位。因此有必要通過立法和設(shè)置相應的機構(gòu)來增強消費者的地位，使他們在市場買賣中免遭生產(chǎn)者、分配者和出售者的損害。

消費者政策全國委員會行使其職責的方式很多，主要是：通過同有關(guān)廠商談判，制定有關(guān)買賣活動、生產(chǎn)計劃、簽定契約的指導方針，監(jiān)督廠商遵守法律和有關(guān)指導方針以及檢驗和評價商品等。一旦發(fā)現(xiàn)商品有害，或性能不良，或服務惡劣，或欺騙性廣告，或買賣不公正，或契約條款不合理等，便由觀察與商議等有關(guān)局進行調(diào)查，同有關(guān)廠商談判，消除上述危害或缺陷。如果談判不成便把問題提交消費者督察專員秘書處處理。消費者督察專員，在一定范圍內(nèi)，有權(quán)向有關(guān)廠商頒布禁止命令，如禁止某種形式的買賣活動，或禁止出售或出租某種不合格的商品，或停止執(zhí)行某些不合理的契約條款，或禁止宣傳某種名不符實的廣告等。消費者督察專員還有權(quán)命令有關(guān)廠商，在其商品的包裝上說明特別使用辦法等。對上述命令如果有關(guān)廠商抗拒執(zhí)行，消費者督察專員可以公訴人的身份，向市場法院對該廠商提起追訴市場法院是由法官同消費者、工資勞動者和廠商組織的代表組成的一個特別裁判所，專門管轄因違反市場買賣法、禁止不公平契約條款法和反托拉斯法而引起的訴訟案。市場法院裁決的形式比較特殊，它是先對有關(guān)廠商發(fā)出一道禁令，禁止其從事某種違法的活動，如果它還不執(zhí)行禁令，才科以罰金。拒不執(zhí)行消費者督察專員和市場法院命令的廠商，也可以由國家檢察官在普通法院對它提起追訴。如果屬于情節(jié)特別惡劣的有意奸詐者，普通法院可予以判處徒刑。

在消費者督察專員屬下的公共控訴局，是一個受到市民重視的機構(gòu)，它專門審理個人消費者同商人（出售者）之間在買賣活動中引起的爭執(zhí)案件。任何個人消費者都可以以物品有缺陷或服務不周為由，在該局對出售者提出控訴。該局內(nèi)設(shè)十個庭，分別審理有關(guān)機動車輛、室內(nèi)用俱、家庭電器設(shè)備以及旅行、保險等買賣活動或活動中出現(xiàn)的爭執(zhí)案。但個人消費者之間、商人之間、醫(yī)生與患者之間、律師與當事人之間發(fā)生的爭執(zhí)案，則歸普通法院審理，公共控訴局無權(quán)管轄。在公共控訴局的每個庭里，除設(shè)一名法官當庭長外，還有4—10名民選成員，他們是由消費者和商業(yè)界推選出來的。在瑞典的各種裁判庭中大都有這種民間代表參與審判活動，據(jù)說，這是陪審制的一種發(fā)展。據(jù)統(tǒng)計，公共控訴局近來每年平均接待二萬名來訪者，每年審理七千余種控訴案。控訴局的訴訟程序比較簡易，通常聽取雙方的陳述后，就作出解決爭執(zhí)的建議。這種建議不具有強制性，雙方同意，受損害的個人消費者即可獲得補償。若有一方不同意，該建議則無效，他們可請求普通法院重新審理。但這種情況不多，約只占全部控訴案的百分之十左右。

此外，消費者督察專員署還定期出版刊物，發(fā)行資料，向消費者通報商品情報、擴大商品知識等。

三、社會團體大公司大企業(yè)聘請的督察專員

在瑞典的督察專員中，有相當一部分不是議會選派的，也不是政府委任的，而是社會團體大公司大企業(yè)自己聘請的，即所謂民間督察專員。與前二類督察專員不同，他們沒有法律權(quán)力，而是根據(jù)契約，受權(quán)處理對該社會團體或該大公司企業(yè)的控訴案。在處理控訴案中，他們是適用社會團體或該大公司大企業(yè)內(nèi)部的章程規(guī)則，而不適用法律、法令，他們作出的裁決一般屬于仲裁性質(zhì)的，不具有法律的強制性。但是這些民間督察專員的活動則是得到國家承認并受到法律保護的。

在這一類督察專員中，最著名的是新聞督察專員。這一機構(gòu)的出現(xiàn)是有其具體社會歷史原因的。根據(jù)瑞典法律，新聞是自由的，記者的活動是獨立的。但是報刊對于在自己的報導中出現(xiàn)的誹謗、損傷名譽等事件，則要負法律責任和道德責任。由于新聞報導自由競爭，經(jīng)常出現(xiàn)失其，嘩眾取寵，甚至造謠生事的事件，結(jié)果引起各界的不滿。因此，為了不至于在自由競爭中同歸于盡，新聞界便在其活動中逐步建立一套自我約束制度（Theself-disciplinesystem），其中包括制定共同遵守的新聞道德行為規(guī)范和設(shè)立相應的監(jiān)督機構(gòu)。1923年瑞典政論作家俱樂部曾通過一部新聞道德行為規(guī)范，這部規(guī)范爾后幾經(jīng)修改。1974年瑞典新聞出版者協(xié)會，記者聯(lián)合會和政論作者俱樂部在過去規(guī)范的基礎(chǔ)上，又重新制定了一部新聞道德行為準則，作為報刊、電臺和電視臺業(yè)務活動的基礎(chǔ)和依據(jù)。早在1916年，瑞典就出現(xiàn)了一個審理違反新聞道德案件的非官方的裁判所，定名為瑞典新聞理事會或稱榮譽法庭。它是由瑞典全國新聞俱樂部、記者聯(lián)合會和新聞出版者協(xié)會共同設(shè)立的。這個裁判所曾經(jīng)多次改革，以適應形勢發(fā)展的需要。六十年代，由于違反新聞道德行為準則而引起的訴訟案日益增多，新聞理事會負擔過重，于是便在1969年增設(shè)了一個新聞督察專員機構(gòu)，由它同新聞理事會一起，共同管轄有關(guān)訴訟案。

新聞督察專員機構(gòu)，由一名專員和少數(shù)幾名專家和工作人員組成。專員的人選，除要求具有法律與新聞知識和經(jīng)驗外，特別強調(diào)其人品要取得新聞界和法律界的信賴。為此規(guī)定其產(chǎn)生程序，先要經(jīng)瑞典律師協(xié)會主席、新聞協(xié)作局主席和一名議會司法督察專員三個人組成的委員會提名，然后由瑞典新聞界設(shè)立的一個基金會加以聘請。督察專員的任期（一般為三年）、薪金、服務項目、權(quán)限等，都是通過締結(jié)

契約形式具體商定的。契約屆滿可以繼聘也可以解聘。

新聞督察專員的職責，根據(jù)規(guī)定，主要是構(gòu)通各界同報刊、電臺、電視臺的聯(lián)系，監(jiān)督實施新聞道德行為準則，促進新聞業(yè)的發(fā)展。新聞督察專員的日常活動，除接待公眾的有關(guān)詢問外，主要是受理控訴案和主動進行調(diào)查。根據(jù)規(guī)定，每個公民、團體都可以對違反新聞道德準則的行為向新聞督察專員提出控訴。新聞督察專員也可以通過審閱報刊新聞報導與文章，發(fā)現(xiàn)重大違反新聞道德準則的行為，主動進行調(diào)查。據(jù)統(tǒng)計，達幾年控訴案平均每年有400多件，主動調(diào)查的案件每年平均有20余件。這些案件比較多的是涉及損毀名譽和侵犯個人私生活問題。其原因主要是由于瑞典的刑事政策和新聞道德強調(diào)，對于罪犯應著眼于他將來自新以后的問題，而不應只著眼于對他現(xiàn)在的懲罰。因此，在有關(guān)的新聞報導中，不僅對嫌疑犯不得點名，就是對被定罪的人也不可輕易點名，除非是公共利益絕對需要者。還有，至于個人私生活不受干涉，不受侵犯的原則，新聞道德行為準則強調(diào)，對于可能構(gòu)成侵犯個人私生活的新聞，嚴禁報導，除非公共利益絕對要求者外。但是在實踐上，由于報刊為了適合低級趣味的需要競相刊載暴力新聞、黃色新聞、內(nèi)幕新聞、加上各種利益集團間的相互斗爭，因此，經(jīng)常發(fā)生所謂報刊損毀名譽、侵犯個人私生活的爭執(zhí)。新聞督察專員受理的控訴案或主動調(diào)查的案件，相當一部分也就是上述這些爭執(zhí)。新聞督察專員對爭執(zhí)案的處理，通常有如下三種方式：一是對于問題太小或根據(jù)不足者，就不予受理，予以駁回，在這種情況下，直接受害的當事人，還可以向新聞理事會提出申訴；二是明顯背離新聞道德準則，又不復雜的案件，新聞督察專員就直接予以裁決；當事人若對裁決不滿者，可向新聞理事會提出申訴；三是問題重大和根據(jù)合理的案件，新聞督察專員便將該案連同調(diào)查材料（包括報刊主編的意見）和專員本人的意見，一并提交給新聞理事會審理。

新聞理事會現(xiàn)由六人組成，共中一名為法官任主席，其余的是全國新聞俱樂部、記者聯(lián)合會和新聞出版者協(xié)會的各一名代表，以及二名與新聞界沒有關(guān)系的公眾代表。他們?nèi)纹诰辏B選連任。新聞理事會主要審理不滿新聞督察專員裁決的或?qū)T提交上來的案件。它審理案件的方式是書面審理，不舉行聽證會。審理時。被告的報刊的代表可以出席。新聞理事會同新聞督察專員一樣，他們對案件的判決，就是發(fā)表一項意見聲明，批評失職的報刊。受批評的有關(guān)報列，必須及時地把該意見聲明在該報刊的顯著版面上全文刊載，以示恢復受害者的名譽。此外受批評的報刊還要交納一定的行政罰金。這些罰金是上交給上述新聞界的基金。