公務員法立法目的實現論文

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《公務員法》（草案）第一條確立了《公務員法》的立法目的：“規范公務員的管理，保障公務員的合法權益，加強對公務員的監督，建設高素質的公務員隊伍，促進勤政廉政，提高工作效能”。這一立法目的可分為三個相對獨立，但又相互聯系的層次：第一個層次是“規范公務員的管理”；第二個層次是“保障公務員的合法權益”；第三個層次是“促進（公務員隊伍）勤政廉政，提高工作效能”。至于“加強對公務員的監督”和“建設高素質的公務員隊伍”，此二者與“促進勤政廉政，提高工作效能”是同一層次的目的，而并非是另外的獨立層次的目的。因為“加強對公務員的監督”和“建設高素質的公務員隊伍”，都是為了“促進勤政廉政，提高工作效能”。

《公務員法》（草案）確立的這三個層次的立法目的應該說是比較全面、比較適當的。問題在于我們如何去實現這些立法目的，我們應設計什么樣的具體法律制度和法律規范去實現這些立法目的。考察現行《公務員法》（草案）的整個內容，應該說，上述立法目的大多是有一定具體法律制度和法律規范加以保障，從而是能在一定程度上得以實現的。但是無庸諱言，現行《公務員法》（草案）設計的具體法律制度和法律規范也有某些欠缺和某些不科學處，并不能充分保障上述立法目的的實現，甚至有些具體法律制度和規范與相應立法目的還存在不一致之處，即這些具體法律制度和規范不僅不能保障相應立法目的的實現，反而可能妨礙相應立法目的的實現。下面我們分別對之加以分析。

第一，關于“規范公務員的管理”

根據世界各國公務員管理的經驗，特別是法治發達國家的經驗，規范公務員管理的最重要途徑就是對公務員實行分類管理。沒有分類就不可能有規范管理，不可能有科學管理。因為不同類別公務員行使著不同性質的國家職能，而不同性質的國家職能的運作方式是很不相同的，從而要求不同的公務員管理制度與之相適應。

在國外，公務員通常分為特別職公務員和一般職公務員、政務類公務員和事務類公務員。特別職公務員包括議員、法官、政府內閣組成人員等，一般職公務員包括所有國家機關和國有企事業單位中的常任文職人員。政務類公務員指通過選舉或任命產生，與執政黨共進退，行使決策職能的公職人員，如內閣總理、部長、政務次長等，事務類公務員指通過考試或聘任產生，不與執政黨共進退，主要從事執行性事務職能的公職人員，包括在國家機關中工作的副部長（除政務副部長外）以下的公職人員和在國有企事業單位中的公職人員。

根據分類管理的原則，各國公務員法通常只調整一般職公務員，即事務類公務員。有的國家的公務員法雖然將特別職公務員和政務類公務員也列為公務員的范圍，但明確規定法律的具體規范只適用于一般職公務員，即事務類公務員（如日本）.有的國家的公務員法則一開始即將特別職公務員和政務類公務員排除出公務員法的調整范圍（如法國）。

但是我們現在的《公務員法》（草案）卻將所有的“依照法律規定管理國家事務和履行社會公共事務管理職能、使用國家行政編制、由國家財政負擔工資福利的機關中除工勤人員以外的工作人員”均納入公務員的范圍，由一個法律統一調整。即對完全不同性質的公職人員，無論是考任、委任、聘任職人員，還是通過人大選舉產生或任命的政府組成人員、法官、檢察官；無論是國家機關工作人員，還是政黨、社會團體的工作人員，均適用同樣的法律、同樣的制度。顯然，這不符合規范管理、科學管理的原則，而是將計劃經濟時代的“大一統”干部管理模式法制化。

首先，政黨和社會團體不是由人大產生，向人大負責，接受人大監督的機關，也不是法律法規授權的組織，其工作人員不能直接行使國家公職，自然而然地成為公務員。否則，就與我國憲法確立的政治制度相矛盾。黨的機關的工作人員與國家機關工作人員的要求是很不相同的，例如，黨的機關的工作人員的錄用能向所有公民平等開放嗎？對黨的機關的工作人員的考核能適用與國家機關工作人員考核同樣的條件嗎？顯然不能。因此，將政黨和社會團體的工作人員納入公務員法調整是不科學的。

其次，法官與政府工作人員的工作性質完全不同，法官審理案件，只服從法律，而政府工作人員執行公務，必須遵循下級服從上級的原則。為了保證法官的公正，其任用、考核、獎懲、職務任免、乃至工資、福利等，都不應該實行與政府工作人員相同的制度。將法官與政府工作人員同樣對待，同樣管理，這種計劃經濟時代的“大一統”干部管理模式是與建設法治國家的要求不相適應的，而且在實踐中已經暴露出種種弊端。正因為如此，我們在上世紀末即已開始改革，單獨制定《法官法》，對法官進行分類管理。現在我們自然沒有理由倒退回去，走回頭路。

再次，通過人大選舉產生或任命的政府組成人員與通過考試、聘任產生的一般政府工作人員在職位和工作性質上也有重大區別，對之適應統一的法律調整也是不適當的。通過人大選舉產生或任命的政府組成人員有嚴格的任期限制，任期結束，其就不再是公職人員。在任職期間，他們主要應是向人大負責，接受人大監督，從而對一般公職人員的考核、獎懲、晉升、任免、辭退等制度不應適應于他們。因此，將此類人員納入《公務員法》調整也是有違規范管理、科學管理原則的。

第二，關于“保障公務員的合法權益”

“保障公務員的合法權益”是《公務員法》立法的第二個層次的目的。這一立法目的所針對的法律關系主體是作為管理對象的公務員，與前一層次立法目的“規范公務員的管理”所針對的法律關系主體不同，前一立法目的所針對的法律關系主體是管理者：使管理者科學管理，如要求對公務員分類管理等。“保障公務員的合法權益”與后一層次立法目的“促進勤政廉政，提高工作效能”所針對的法律關系主體也不同，后一立法目的所針對的法律關系主體是社會公眾，是公務員服務的對象。“促進勤政廉政，提高工作效能”是為了使公務員為社會公眾提供優質和高效的服務。

《公務員法》（草案）為了實現“保障公務員的合法權益”的立法目的，設計了一系列的制度和規范，如職位保障制度、培訓制度、辭職制度、工資、福利、保險制度、申訴、控告制度以及其他權利規范。但是，這些制度和規范對于公務員合法權益的保障仍是不夠的。要實現“保障公務員的合法權益”的立法目的，還必須增加另外一些保障制度或保障措施。

首先，就公務員職位保障而言，僅有“非因法定事由，非經法定程序，不被免職、降職、辭退、處分”的規定是遠遠不夠的，更重要的在于程序保障。現在的法律草案對于免職、辭退，乃至開除這些涉及公務員“飯碗”的重要權益的行政行為，設定了哪些救濟程序呢？除了對于處分（開除是最嚴重的處分）設定的告知、陳述、申辯程序和對于免職、辭退、處分設定的申訴、控告程序外，幾乎再沒有提供其他程序保障，既沒有為當事人提供事前聽證程序，也沒有為其提供事后復議、訴訟程序。對于被免職、辭退的公務員，甚至沒有提供陳述、申辯這種起碼的最低限度的正當程序。為公務員提供陳述、申辯、聽證程序本不應該存在任何理論或實踐的障

礙，就是復議、訴訟程序，其理論上的障礙——所謂“特別權利關系”理論（行政機關對內部人員實施的行政行為不受司法審查）——實際上也早已過時，連最先創立這一理論的德國人都已在上世紀放棄了這一理論，我們為什么還要堅持呢？從實踐上講，免職、辭退、開除的案件并不會太多，從而也不會存在復議機關和法院承受不了的問題。因此，不為受到免職、辭退、開除處分的公務員提供復議、訴訟權利是很不合理的：一個公民罰款幾元錢都可以復議、訴訟，一個公務員被砸掉“飯碗”卻不能復議、訴訟，這很不公平。

其次，就公務員與上司的關系而言，下級服從上級，公務員必須服從和執行上級的決定和命令，這是行政法律關系的基本要求。沒有這一條，政令就不可能暢通，行政管理的秩序就不可能保障。但是，根據現代法治原則，“下級服從上級，公務員必須服從和執行上級的決定和命令”這一要求已經不再是絕對的，在上級的決定和命令有明顯或重大違法的情形下，公務員可以不服從上級的決定和命令。行政法治原則之所以有這一發展，是人們通過無數血的教訓而認識到絕對的“下級服從上級”的極大危害性。例如，在某種突發事件（如洪水、火災、地震等）出現時，上級由于不了解情況而了錯誤的決定、命令，下級如果無條件執行，可能造成千千萬萬人民生命和財產的損失；又如，在某種地方、部門利益的驅使下，上級因追求“政績”而作出可能造成自然、生態環境嚴重破壞的某種決定、命令（如修建或拆毀某一工程），下級如果無條件執行，很可能給人們的生存環境造成災難性的后果。因此，《公務員法》應賦予公務員抵制上級明顯、重大違法的決定、命令的權利。這一權利不僅對于社會公益的維護是必要的，對于公務員個人權益的保障同樣具有重要意義。例如，上級命令公務員刑訊逼供，公務員如果不抵制，將會與上級一道構成違法或犯罪；上級命令公務員捕殺國家保護的野生動物，公務員如果不抵制，也將會與上級一道構成違法或犯罪，受到法律追究。

再次，《公務員法》要實現“保障公務員的合法權益”的立法目的，應增加公務員“勞動爭議”的解決途徑。公務員具有雙重身分：其在代表國家行使公共職能時，方具有“公務員”身分；其通過執行公務取得工資福利以養家糊口時，則具有“勞動者”身分。作為“勞動者”，其在勞動條件、工作崗位和地區調動、工資福利、休假、退休、退職等方面，與企業、事業單位的勞動者一樣，不可避免地會與所在單位發生這樣那樣的爭議、糾紛。這種“勞動爭議、糾紛”雖然具有特殊性，但同樣需要法律為之提供適當的解決途徑和制度。企業的勞動者與企業發生勞動爭議時可通過勞動爭議仲裁或民事訴訟解決；但公務員與所在單位發生“勞動爭議”目前法律則未提供解決的途徑和制度。現在的《公務員法》（草案）雖然規定了人事爭議仲裁制度，但只適用于聘任制公務員。然而，聘任制公務員只占公務員隊伍的很小部分，對于公務員隊伍中占絕大多數的考任制人員來說，法律草案卻沒有為其提供解紛渠道：既無訴訟途徑，又不適用仲裁，其合法權益顯然難以得到充分有效的保障。

第三，關于“促進勤政廉政，提高工作效能”

應該說，《公務員法》（草案）設計的大部分制度和規范都是為這一立法目的服務的，其中最重要的制度有考試錄用制度、考核制度、職務升降制度、紀律處分制度、培訓制度、交流制度、回避制度、辭退制度等。這些制度對于加強對公務員的監督，建設高素質的公務員隊伍，最終實現促進勤政廉政，提高工作效能的立法目的無疑是必要的。而且，立法起草者對這些制度的設計也是比較周密、比較科學的，從而是能夠比較有效地保障相應立法目的的實現的。但是，無庸諱言，其中某些制度的設計也有不夠完善之處。

例如，法律草案第四章規定的考試錄用制度，起草者設計了報考人應具備的三種條件：第一種條件為“基本條件”，由《公務員法》本身規定；第二種條件為“擬任職位的條件”，由用人單位規定；第三種為“其他條件”，由省級以上公務員綜合管理部門規定。第一種條件由法律規定，自然不存在問題。但第二種條件和第三種條件分別由用人單位和省級以上公務員綜合管理部門規定，法律又未對之設定任何限制，這就可能發生問題。用人單位和省級以上公務員綜合管理部門完全可能規定某些歧視性條件，如性別歧視（招男性不招女性）、出身歧視（招城里人不招鄉下人）、民族歧視（招漢族不招少數民族），等等。因此，法律草案在授予用人單位和省級以上公務員綜合管理部門規定招考條件時，一定要限制其不得規定歧視性條件。否則，其就完全可能規定歧視性條件（已有多起這樣的案例發生），如果這樣，一方面違反憲法平等原則，導致社會不公，另一方面，也不利于選拔和錄用優秀人才，建設高素質的公務員隊伍，最終實現促進勤政廉政，提高工作效能的立法目的。

另外，為了促進廉政，《公務員法》（草案）似乎還應規定公務員財產申報制度。在我國，公務員財產申報制度一直沒有建立起來。幾年前中央曾發文要求實行收入申報制度，申報的主要內容是工資、獎金、禮金等。但這種收入申報沒有多大意義：工資、獎金就是不申報，人們也知道；正常人情送禮則沒有幾個錢，至于非正常送禮的收賄，其收禮人一般不會申報，要申報他當時就不會收，除非他腦袋有問題。而財產申報則不一樣，任職前，官員要向相應機關申報其個人和家庭的所有財產，任職中，官員要隨時申報個人和家庭增加的財產，離職時，其要接受審計，說明其所有現有財產的來源。在這樣的財產申報制度下，公務員的腐敗問題顯然比較容易發現；同時，這種制度的存在對意欲腐敗的公務員會有一種威懾作用，使之不敢任意腐敗。因此，《公務員法》似應確立這一制度，以更有利于實現該法促進廉政的立法目的。