行政長官缺位補選論文

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3月12日，國務院批準董建華先生的辭職請求后，香港特別行政區政府宣布第二任行政長官缺位后補選的行政長官的任期是原行政長官的剩余任期。全國人大常委會法制工作委員會發言人就此發表了談話。圍繞任期問題，香港和內地的法律界繼續展開討論，提出了許多真知灼見。就我個人來講，是支持剩余任期說的。這里有幾條理由，提出來供各位同仁參考。

一、從基本法的立法原意看，現行制度下補選行政長官的任期只能是剩余任期

1、現行制度下補選的行政長官的任期不宜越屆。

在基本法起草過程中，圍繞行政長官缺位后補選的任期問題，有過不同意見。有的主張剩余任期，有的主張作為新的一屆五年任期。為此，基本法第五十三條關于行政長官缺位補選的條文也有一個變動過程。1988年4月公布的香港基本法（草案征求意見稿）曾寫明：“行政長官缺位時，應在六個月內產生新的一屆行政長官。”1989年1月公布的香港基本法（草案）以及1990年4月七屆全國人大三次會議通過的香港基本法，將這一規定修改為：“行政長官缺位時，應在六個月內依本法第四十五條的規定產生新的行政長官。”刪去了其中的“一屆”兩字，把“新的一屆行政長官”改為“新的行政長官”，表明補選的行政長官僅為屆內“新的一位”，非“新的一屆”。

2、選舉委員會在五年任期內只能補選屆內行政長官。

按照基本法的規定，選舉委員會非單為一次選舉而組成并于選后解散。它是一個任期五年的常任委員會，任期與行政長官任期相配套。簡言之，它只管一屆的選舉，但不一定只管屆內一位或一任的選舉。具體講，起草基本法時，在刪去“一屆”的同時增加了“依本法第四十五條的規定產生”。基本法第四十五條規定：“行政長官產生的具體辦法由附件一《香港特別行政區行政長官的產生辦法》規定。”附件一則規定：“行政長官由一個具有廣泛代表性的選舉委員會根據本法選出，由中央人民政府任命。”“選舉委員會每屆任期五年。”基本法附件一規定在2007年以前設立一個任期五年的選舉委員會選舉行政長官，無疑包含著便于在五年里行政長官缺位時及時補選新的行政長官以完成剩余任期的意圖。

二、從民主法治原則看，補選行政長官的任期只能是剩余任期

1、選舉委員會未曾獲得越屆選舉的授權。

任期制度是現代民主法治的一個主要特征。經選舉產生的公職人員有法定任職期限，間接選舉制里的“選舉人”，也有法定任職期限。專事選舉的機構和人員，其職權來源于選民委托，其職權行使不得超出委托范圍，其職權效力非依法定事由（如戰爭、緊急狀態、自然災害等不可抗力因素致使選舉無法舉行）不得延長。基本法規定行政長官的任期與選舉委員會的任期同為五年，這意味著，基本法賦予每屆選舉委員會的權力時效為一屆行政長官的完整任期。若選舉委員會補選產生的行政長官任期為五年，則同一個選舉委員會選舉產生的兩位（或以上）行政長官的任期之和必然超過五年。這樣一來，雖然從表面上看，該選舉委員會行使權力并未超出任期，但實際上，其行使權力的法律后果已然變相超出法定權力時效期間。

2、越屆選舉不符合民主原則。

某一時期基于民意產生的機構只為本機構任期內所當為，乃是體現對普遍民意的尊重。一屆管一屆的事，也是法治的游戲規則。正如梁愛詩司長指出，選委會委員來自不同界別，他們本著某種選擇特首的理念就任，并向所屬界別負責。倘若他們在補選中選出的特首的任期從新起計，便可能將其選擇特首的理念的影響力延后多年，這不符合民主原則。

三、從香港社會政治背景看，補選行政長官的任期也只能是剩余任期

1、最高國家權力機關已通過法律解釋，明確下一屆行政長官任職期限從2007年開始。

按照憲法和基本法，全國人大及其常委會是最高國家權力機關，其決定必須獲得一體遵循。2004年4月《全國人大常委會關于香港特別行政區2007年行政長官和2008年立法會產生辦法有關問題的決定》規定：“2007年香港特別行政區第三任行政長官的選舉，不實行由普選產生的辦法。”在此前提下，“2007年香港特別行政區第三任行政長官的具體產生辦法”，可以“作出符合循序漸進原則的適當修改”。這些規定不僅表明第三任行政長官將在2007年根據屆時的產生辦法選舉產生，而且表明第三任行政長官只能在2007年產生，2007年前缺位補選的行政長官只能是第二任行政長官任內或屆內的接任者。

2、堅持剩余任期有利于貫徹基本法，促進香港民主的發展。

根據香港的具體情況，基本法在行政長官的產生方式上并未立即采取普選方式，而是根據循序漸進的原則作出特定安排，以最終達致由一個有廣泛代表性的提名委員會按民主程序提名后普選產生的目標。具體表現在第一任行政長官的推選委員會由400人組成，第二任行政長官的選舉委員會擴大為800人，基本法附件一規定2007年各任行政長官（即第三任及以后各任行政長官）的產生辦法均可按法定程序決定是否予以修改等。全國人大常委會去年4月26日就基本法有關2007年行政長官及2008年立法會產生方式的條款作出的決定，也正是基于基本法的上述規定及原則。若補選產生的行政長官任期為五年，新的行政長官的完整任期便會跨越2007年到達2010年，從而有可能致使香港社會大眾喪失在2007年改進行政長官選舉制度的機會，不利于在香港循序漸進地發展民主政治。

最后，我還想表達的意思是，關于首腦缺位補選的任期問題，不同國家的憲法因歷史傳統和具體情況的不同而存在某些差異，但共通點似更多一些。當前，法律界在任期問題上有意見分歧是必然的。從法理上講，主要的意見分歧似不宜直觀地歸結為普通法傳統和大陸法傳統的差異，以及香港法制與內地法制差異。只要我們恪守民主法治的一般原理原則，就法律解釋的方法和技術充分討論和交流，便不難達成一致。