行政法比例原則研究論文

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內容摘要：文章結合匯豐實業發展有限公司訴哈爾濱市規劃局案，著重論述了行政法上的比例原則及其具體運用，闡述了該案所涉及的行政處罰變更、一事不再罰及信賴保護等重要理論與實踐問題。同時還對如何完善相關法律制度提出了建設性建議。

關鍵詞：比例原則，信賴保護原則，行政處罰變更，一事不再罰，城市規劃爭議

案情簡介[1]

1993年4月，哈爾濱市同利實業公司（以下簡稱同利公司）向哈爾濱市規劃土地管理局（1995年10月份機構改革分立為規劃局和土地管理局）申請翻擴建其所有的、位于哈爾濱市道里區中央大街108號（原138號）院內的兩層樓房。（院內原有兩棟樓房，其中，臨中央大街一棟為地下1層、地上3層；院內一棟為地下1層、地上2層。）同年6月17日，同利公司與匯豐實業發展有限責任公司（以下簡稱匯豐公司）達成房屋買賣協議，簽定了《房屋產權有償轉讓協議書》，匯豐公司付清了1000萬元房款，交納了房屋買賣有關契稅費用，領取了房屋產權證。同年12月7日，哈爾濱市規劃土地管理局頒發93（地）字246號建設用地規劃許可證，同意同利公司翻建108號樓，用地面積339.20平方米。1994年1月6日，哈爾濱市規劃土地管理局以哈規土（94撥）字第2號建設用地許可證批準建設用地211.54平方米，建筑面積680平方米的3層建筑。同年5月9日，哈爾濱市規劃土地管理局核發給同利公司94（審）1004號《建設工程規劃許可證》，批準建筑面積588平方米。同年6月24日，同利公司與匯豐公司共同向規劃土地管理局申請擴建改造中央大街108號樓。申請增建4層，面積為1200平方米。在尚未得到哈爾濱市規劃土地管理局答復的情況下，匯豐公司依據同利公司取得的《建設工程規劃許可證》，于1994年7月末開始組織施工。至哈爾濱市規劃局作出處罰決定前（1996年8月12日），匯豐公司將中央大街108號院內原有2層建筑（建筑面積303.76平方米）拆除，建成地下1層、地面9層（建筑面積3800平方米）的建筑物，將中央大街108號臨街原有3層建筑（建筑面積1678.21平方米）拆除，建成地下1層、地面臨中央大街為6層、后退2.2米為7、8層、從8層再后退4.4米為9層（建筑面積6164平方米）的建筑物，兩建筑物連為一體。

1996年8月12日，哈爾濱市規劃局作出的哈規罰決字（1996）第1號行政處罰決定中，責令匯豐公司：1、拆除臨街部分的5至9層，并罰款192000元。2、拆除108號院內地面8至9層，并罰款182400元。匯豐公司不服上述處罰決定，向黑龍江省高級人民法院提起行政訴訟。

黑龍江省高級人民法院經審理后認定，哈爾濱市規劃局處罰顯失公正，對市規劃局的具體行政行為予以變更，減少了拆除面積，變更了罰款數量。具體判決內容為：1、撤銷哈爾濱市規劃局哈規罰字（1996）第1號行政決定中第一部分第1項和第2項的罰款部分；撤銷第二部分第1項和第2項的罰款部分。2、維持哈爾濱市規劃局哈規罰字（1996）第1號行政決定第一部分第2項的保留部分；維持第二部分第2項的保留部分。3、變更哈爾濱市規劃局哈規罰字（1996）第1號行政處罰對該樓的拆除部分，變更部分為：該樓第七層由中央大街方向向后平行拆至3/2支撐柱；第八層從中央大街方向向后拆至4支撐柱；第七、八、九層電梯間予以保留，電梯間門前保留一個柱距面積通行道。對該違法建筑罰款398480元。

市規劃局不服一審判決，提起上訴。最高人民法院經審理后認為，原審判決認定事實基本清楚，適用法律、法規正確，駁回上訴，維持原判。

對此，本文所關注的并非訴訟的結果，而是法院作出判決的法律推理和理由說明。

一、問題的提出

從本案所涉及的行政執法和司法裁判來看，行政主體在作出行政處罰等不利決定時，或司法機關進行司法審查時，是否堅持依照法律原則、精神和具體法律規范，公正、合理地解決糾紛，對于行政主體、行政相對人和司法機關都具有重大意義。同時，相關爭議的妥善解決，對于督促行政機關依法行政，保障行政相對人的合法權益也具有積極作用。

從本案的具體情況入手進行法律分析，不難看出，本案涉及比例原則、處罰變更、一事不再罰、信賴保護等行政法領域中的重要問題，這些原則在本案所涉的行政處罰決定、法院判決中均有相當的體現，并呈現出較為復雜的情形。筆者認為，對上述行政法領域的重要問題進行探討，并結合具體案例進行分析，無論是在理論層面還是實踐層面均具有重要價值。下面，本文就將結合該案，對相關問題逐一進行闡述。

二、何謂行政法上的比例原則

比例原則的涵義究竟是什么？它在行政法領域具有怎樣的地位和作用？最高人民法院在匯豐公司訴哈爾濱市規劃局行政處罰上訴案的判決書中，對其作了簡短而明晰的闡述。下面，筆者結合此案例予以論述。

在最高人民法院就匯豐公司不服哈爾濱市規劃局行政處罰上訴案作出的判決書中，有著這樣的表述：“……規劃局所作的處罰決定應針對影響的程度，責令匯豐公司采取相應的改正措施，既要保證行政管理目標的實現，又要兼顧保護相對人的權益，應以達到行政執法目的和目標為限，盡可能使相對人的權益遭受最小的侵害。……”這實際上即為比例原則的直接表述，雖然簡短，卻極具價值。目前，在我國的法律條文中，尚未見到有關比例原則的明確規定，但最高法院的這一判決是否意味著比例原則在行政法領域的確立？不過無論如何，不可否認的是，比例原則在行政法領域具有極為重要的地位，尤其在與具體的個案相結合時，其重要性愈加凸顯。

比例原則意指行政主體實施行政行為應當兼顧行政目標的實現和保護行政相對人的權益，如果行政目標的實現可能對行政相對人的權益造成不利影響，則這種不利影響應被限制在盡可能小的范圍和限度之內，二者應當處于適當的比例。比例原則源于德國，并且借由聯邦憲法法院的判決，將此原則概念化與體系化。依照一般通說，比例原則至少包含三部分——適當性原則（Geeignetheit），必要性原則（Erforderlichkeit），以及狹義比例原則（Verh？ltnism？bigkeitimengerenSinne）：[2]

適當性原則是指所采行之措施必須能實現行政目的或至少有助于目的之達成，并且為正確之手段。即是說，在目的——手段的關系上必須是適當的。[3]這個原則是一種“目的導向”的要求，德國聯邦憲法法院認為，即使只有部分能達成目的，也算是符合該原則的要求。[4]

必要性原則是指在適當性原則已獲肯定之后，在所有能夠達成立法目的的方式中，必須選擇對人民之權利“最少侵害”的方法。本原則因此也可稱為“盡可能最小侵害之原則”。[5]本原則是在一目的與數手段同時存在的情況下，考慮及評估：1、這些手段可否同樣程度地達成目的？2、這些手段中，哪一個（或幾個）皆能予人民權利“最小

之侵犯”？此外，該原則亦廣泛使用于行政權力之拘束方面，如果予人民“負擔性行政處分”（例如命餐廳限期改善衛生）而同樣可達成行政目的時（如維持飲食衛生），則不可處予“撤銷性處分”（如撤銷該餐廳之營業執照）。[6]要求采取“最溫和手段”的必要性原則是源于德國的警察法理論。魏瑪時代的行政法學者F.Fleiner就有一句名言“警察不可用大炮打麻雀”。[7]狹義比例原則則是以“利益衡量”的方式，衡量“目的”與人民“權利損失”兩者有無“成比例”。在德國聯邦憲法法院判決及文獻中最常見的是“手段不得與所追求之目的不成比例”（einMitteldürfennichtauβerVerhaltniszudenangestrebenZweckstehen）。[8]在聯邦憲法法院判決及文獻中所描述的所謂“手段與目的之追求的比例關系”必須是“適當”（angemessen）、正當（recht）或理性（vernüftig）、均衡的。[9]

狹義的比例原則中有三個重要性因素（Wessentlichkeit）：人性尊嚴不可侵害（DieWürdedesmenschenistunantastbar）[10]；維護公益[11]；手段適合（Tauglichkeitsgrad）[12].

針對比例原則的上述三個構成原則，有學者提出了“二分法”理論。學者P.Lerche將廣義的“比例原則”定名為“過度禁止”原則，其有兩個構成原則——即必要性原則和比例原則。Lerche認為“必要性原則”是在諸多“可能”（即“適合”達成目的手段）中，僅能選擇造成最小的侵害者之原則。因此，Lerche的“必要性原則”在實際的運作中，包含了“適當性原則”的功用。[13]但絕大部分的德國學界及憲法裁判均采用廣義的“比例原則”，而很少使用“過度禁止”說。[14]

在一些國家的行政程序法中，對比例原則作了明確規定。例如，荷蘭《行政法通則》（1994年）第三章第三條規定：“1、在某個法律未做限制性規定，或者對該權力的行使未做限制性規定時，行政機關制作命令仍然應當考慮直接相關的利益。2、某個命令對一個或更多的利害關系人產生不利后果，這不利后果須與命令的目的相當。”[15]葡萄牙《行政程序法典》（1996年）第五條“平等原則及適度原則”第二款規定：“行政當局的決定與私人權利或受法律保護的利益有沖突時，僅可在對擬達致的目標系屬適當及適度的情況下，損害這些權利或利益。”[16]

目前，我國法律并未對比例原則作出明確規定，但我國的行政法學者近年來對于比例原則已有一定的關注。如在姜明安教授主編的《行政法與行政訴訟法》一書中，將比例原則列為行政法的基本原則之一，認為：比例原則的基本涵義，是指行政機關實施行政行為應兼顧行政目標的實現和保護相對人的權益，如果為了實現行政目標可能對相對人權益造成某種不利影響時，應使這種不利影響限制在盡可能小的范圍和限度，使二者處于適度的比例。[17]并進一步指出，比例原則在大陸法系國家的行政法中有著極其重要的地位。臺灣學者陳新民教授認為，比例原則是拘束行政權力違法最有效的原則，其在行政法中的角色如同“誠信原則”在民法中的角色一樣，二者均可稱為相應法律部門中的“帝王條款”。[18]筆者認為，鑒于比例原則在行政法領域的重要地位，有必要對其作更為全面、深入的研究，尤其在具體運作方面，應予以較多關注。

在比例原則的應用方面，有教授認為，比例原則當作司法審查的標準，可表現在其限制“立法權力”及“行政權力”兩大范疇。即是說，可以以比例原則對“立法裁量”及“行政裁量”的限制，來分別進行討論。比例原則對立法裁量的限制，主要包括對立法目的性及必要性的審查、對立法“比例性”的審查，要求立法者在個人權利和公共利益之間應當作一個“利益衡量”，使人民不致遭到“過度”的侵犯。而比例原則對行政裁量的限制，主要包括依據比例原則對行政權力作“目的上”及“手段上”的審查，例如，達成同樣目的的手段是否仍有“較溫和”之手段？考量各種客觀因素，行政權力之侵犯是否“過度”？[19]也有專家認為，比例原則應當確定為行政強制執行的基本原則之一，具體內容包括：“目的實現原則，即行政機關在強制執行過程中目的一旦實現，則應停止一切強制行為。最小侵害原則，即凡是有其他可供選擇的行政手段，先用最輕的行政強制執行措施，避免給相對人造成損失。實施行政強制措施應以必要為限，由輕到重依次進行，優先選用較輕的強制措施和間接強制措施。個人利益與公眾利益均衡原則，行政機關在選擇何種手段達到什么目的時，應考慮兼顧社會公眾利益及個人利益。”[20]還有學者則認為，行政程序法的基本原則包括程序性原則和實體與程序兼具原則，前者包括行政公開原則、參與原則、作出決定原則、程序及時原則，后者則包括依法行政原則、平等原則、比例原則、誠實信用原則和自由裁量權正當行使原則。[21]

筆者認為，比例原則是貫穿立法、執法等活動中的一項重要原則，也是司法機關判斷行政機關是否公正、合理行使自由裁量權的重要原則。它要求行政行為在目的及手段上，應充分考慮行政目標的實現和行政相對人權益的保障，采取適當的手段，使對行政相對人權益的侵害得以避免或降到最低限度。雖然目前我國法律中對比例原則尚無明文規定，[22]但我國的一些相關法律的立法還是在一定程度上反映和體現了比例原則的精神。如我國《行政訴訟法》第一條規定：“為保證人民法院正確、及時審理行政案件，保護公民、法人和其他組織的合法權益，維護和監督行政機關依法行使行政職權，根據憲法制定本法。”《行政處罰法》第一條規定：“為了規范行政處罰的設定和實施，保障和監督行政機關有效實施行政管理，維護公共利益和社會秩序，保護公民、法人或者其他組織的合法權益，根據憲法，制定本法。”第四條規定：“行政處罰遵循公正、公開的原則。設定和實施行政處罰必須以事實為依據，與違法行為的事實、性質、情節以及社會危害程度相當。……”。《行政復議法》第一條規定：“為了防止和糾正違法的或者不當的具體行政行為，保護公民、法人和其他組織的合法權益，保障和監督行政機關依法行使職權，根據憲法，制定本法。”最近國務院頒布的《社會撫養費征收管理辦法》第三條第二款規定：“社會撫養費的征收標準，分別以當地城鎮居民人均可支配收入和農村居民年人均純收入為計征的參考基本標準，結合當事人的實際收入水平和不符合法律、法規生育子女的情節，確定征收數額。……”等等。由此可見，法律的宗旨在于監督行政機關依法行使行政職權，一方面，對其合法行為加以維護，確保行政目標的順利實現；另一方面，對其違法行為加以糾正，為公民、法人和其他組織提供必要的法律救濟，使其合法權益得到有力的保障。而比例原則在監督行政機關依法行使職權，保護行政相對人權益方面發揮著不容忽視的、積極有效的作用。因此，比例原則既符合前述諸部法律的立法目的和精神，也是實現立法目的的有力保障，我們可以更進一步說，比例原則使相關的立法目的得以在行政行為的具體運作中實現，它使得法院、其他有權機關及整個社會對行政行為的監督更為具體、細致

和富有針對性。

三、法律原則與司法實踐——比例原則在本案中的具體體現

在本案中，最高人民法院的判決書中有著這樣的論述：“……訴訟中，上訴人提出匯豐公司建筑物遮擋中央大街保護建筑新華書店（原外文書店）頂部，影響了中央大街的整體景觀，按國務院批準的”哈爾濱市總體規劃“中關于中央大街規劃的原則規定和中央大街建筑風貌的實際情況，本案可以是否遮擋新華書店頂部為影響中央大街景觀的參照標準。規劃局所作的處罰決定應針對影響的程度，責令匯豐公司采取相應的改正措施，既要保證行政管理目標的實現，又要兼顧保護相對人的權益，應以達到行政執法目的和目標為限，盡可能使相對人的權益遭受最小的侵害。而上訴人所作的處罰決定中，拆除的面積明顯大于遮擋的面積，不必要地增加了被上訴人的損失，給被上訴人造成了過度的不利影響。原審判決認定該處罰決定顯示公正是正確的。原審判決將上訴人所作的處罰決定予以變更，雖然減少了拆除的面積和變更了罰款數額，但同樣達到了不遮擋新華書店頂部和制裁匯豐公司違法建設行為的目的，使匯豐公司所建商業服務樓符合哈爾濱市總體規劃中對中央大街的規劃要求，達到了執法的目的，原審所作變更處罰并無不當。原審判決認定事實基本清楚，適用法律、法規正確。上訴人的上訴理由不能成立，本院不予支持。依照《中華人民共和國行政訴訟法》第五十四條第（四）項、第六十一條第（一）項的規定，判決如下：駁回上述，維持原判。……”[23]

我們可以看出，在這份判決書中，雖然并未明確提出“比例原則”，但事實上最高法院法官顯然結合具體案情對“比例原則”進行了闡述，并明確指出，處罰決定“應以達到行政執法目的和目標為限，盡可能使相對人的權益遭受最小的侵害”，這實際已明確表述了比例原則的核心涵義。在本案中，最高人民法院認為，行政機關的處罰決定顯失公正，因為它“不必要地增加了被上訴人的損失，給被上訴人造成了過度的不利影響”，即是說，它違背了“盡可能使相對人的權益遭受最小侵害”的原則。就本案而言，主要是指行政處罰決定中要求行政相對人拆除的面積明顯大于遮擋的面積。在這里，我們需要再審視一下被最高人民法院所維持的一審判決書。

在一審判決書中，黑龍江省高級人民法院最后認定：“……被告確定了中央大街保護建筑”外文書店“為影響中央大街景觀的參照標準，就應以匯豐公司建筑物遮擋該書店多少，就決定拆除多少是正確的。經勘驗，被告所做的處罰拆除面積超過遮擋面積，故對匯豐公司的違建行為處罰顯失公正。……被告規劃局在1994年11月28日下達哈規土罰字（1994）第002號行政處罰決定時，匯豐公司建樓已達7層半。1996年3月5日下達停工通知書時，該建筑已主體完工并開始裝修。規劃局沒有依法履行職責，造成既成事實，給處理增加了難度。鑒于該案原告匯豐公司建樓系違法建筑，被告處罰顯失公正，對規劃局具體行政行為應予變更。依照《中華人民共和國城市規劃法》第三十二條、第四十條，《黑龍江省實施〈中華人民共和國城市規劃法〉辦法》第四十一條第1款、《中華人民共和國行政訴訟法》第五十四條第（四）項規定，判決如下：……”[24]其判決內容主要是對哈爾濱市規劃局哈規罰決字（1996）第1號行政處罰決定作了部分維持、部分撤銷，并作出相應的變更，減少了拆除面積，變更了罰款數額。[25]

從上述一審、二審判決書我們可以看出，本案中，無論是一審法院還是二審法院，其判決書中都不同程度地對比例原則作了表述，并依照該原則對本案作出了合乎情理的判決。只是在最高人民法院的判決書中，更明確地提出了行政機關所作的處罰決定“應針對影響的程度，責令行政相對人采取相應的改正措施，既要保證行政管理目標的實現，又要兼顧保護相對人的權益，應以達到行政執法目的和目標為限，盡可能使相對人的權益遭受最小的侵害。”應當說，最高人民法院在判決書中作出這樣的闡述，對于比例原則在行政法領域的確立具有重大的意義，同時，對于督促行政機關合法、適當地行使職權，對于切實保護行政相對人的合法權益也具有十分積極而有效的作用。我們甚至可以將該判決看作是比例原則在我國行政法領域得以確立的一個重要開端。雖然比例原則的最終正式確立還需要在法律中（如行政程序法）作出明確規定，但最高人民法院的上述判決無疑對比例原則的最終確立將起巨大的推動和促進作用。

在這里需要指出的是：比例原則的運用并不局限于行政處罰方面，它在行政立法、行政強制執行乃至司法審查等方面都應當得到很好的貫徹和運用。比例原則能夠有效督促行政立法者依法制定相關法規、規章及其他規范性文件，選擇出既能確保行政目標的實現，又對相關公民、法人和其他組織的權益侵害最小的最優立法方案；比例原則能有力制約行政主體的行政處罰行為和行政強制行為，促使其采取適當的處罰方法或執行手段，使行政相對人權益所受的侵害降到最低限度。比例原則同樣也有助于司法機關能夠作出合理判斷，對于行政機關濫用量權行為或顯失公正的不當行為予以嚴格監督，以更好地保障行政相對人的合法權益，促使行政行為不僅合法，而且合理、適當。

四、比例原則與行政處罰中的“過罰相當原則”

過罰相當是我國行政處罰法中的一項重要原則，[26]那么，它與我們這里所說的比例原則究竟有何聯系與區別呢？過罰相當原則是指行政主體對違法行為適用行政處罰，所科罰種和處罰幅度要與違法行為人的違法過錯程度相適應，既不輕過重罰，也不重過輕罰，避免畸輕畸重的不合理、不公正的情況。[27]要做到過罰相當，應當全面了解、掌握有關違法行為人的基本情況及相關的材料、證據；正確認定違法行為人相應違法行為的性質；正確選擇適用法律、法規、規章；正確行使自由裁量權。過罰相當原則不僅是行政處罰適用或實施時所應遵循的原則，也是行政處罰設定時所應當遵循的原則。[28]

可見，過罰相當原則主要適用于行政處罰領域，而如前所述，比例原則則是行政法領域的一項基本原則，貫穿于行政立法、行政執法、行政司法和行政審判等各個領域。德國學者毛雷爾就指出，比例原則主要適用于負擔行政行為（以行政行為對有關公民的法律效果為標準，將行政行為分為授益行政行為和負擔行政行為。負擔行政行為的作用對關系人不利，可能是對其權利的侵害，也可能是對其優待申請的拒絕），除此以外也適用于所有的行政領域。廣義的比例原則產生于法治國家原則，它不僅約束行政，而且約束立法。另外，該原則可用于一般性確定基本權利的界限，即作為個人自由請求權和限制自由的公共利益之間的權衡要求適用。[29]

比例原則要求行政主體在行使行政職權時不僅要考慮行政目標的實現，也要考慮行政相對人的權益，盡量減少對其造成的侵害，這也就意味著行政主體在行使處罰權時應根據實際情況選擇采取相應的處罰方式和處罰幅度，充分考量行政相對人的權益。即是說，過罰相當原則是比例原則在行政處罰領域的必然要求和具體體現，而比例原則的運用一方面不限于行政處罰領域，另一方面，它在行政處罰領域中的體現不僅包括過罰相當原則，還包括對處罰種類和幅度、對與相對人違法行為相關的各種主、客觀因素、以及對相對

人權益的全面衡量，以求采取最為適當的處罰方式和處罰幅度。而過罰相當原則主要還是側重于對違法行為本身和相應的處罰種類與幅度兩方面的考慮。

筆者認為，比例原則的確立必然要求在行政處罰中貫徹過罰相當原則，但比例原則的涵義更為廣泛。就本案而言，法院在認定匯豐公司所建商業服務樓系違法建筑，應給予相應行政處罰的前提下，充分考慮了相對人的權益，對哈爾濱市規劃局的行政處罰決定作了相應的變更，包括減少了拆除面積、變更了罰款數額，盡量減少了對相對人權益的侵害，這既體現了過罰相當原則，更是直接運用了比例原則所確立的核心內容。

總之，比例原則在制約行政主體合法行使職權和保障行政相對人合法權益方面具有重要作用，而最高人民法院在匯豐實業發展有限公司訴哈爾濱市規劃局行政處罰上訴案所作判決必將引起法律工作者和法學研究者們的深切關注，這份行政判決書恰如一部鮮活的素材，為中國學者對于比例原則的深入研究和探討將起到重要的推動與促進作用。

五、行政處罰變更、一事不再罰與信賴保護

在本案中，另一個引人注目之處就是哈爾濱市規劃局先后作出的多份行政處罰決定書（在下文的列表中將有詳細介紹），那么這些處罰決定之間到底是什么關系？它們是否同行政處罰中的一事不再罰原則相抵觸？進一步講，行政主體的此種做法是否違背了信賴保護原則？這些都涉及行政處罰中重要而基本的問題。下面，筆者就將結合本案案情，圍繞行政處罰變更、一事不再罰及信賴保護原則進行闡述。

眾所周知，行政行為成立便對相對人和行政主體等產生法律上的效力。一般而言，行政行為具有公定力、確定力、拘束力和執行力。[30]所謂公定力是指行政主體作出的行政行為，不論合法還是違法，都推定為合法有效，相關的當事人都應加以遵守或服從。所謂確定力是指有效成立的行政行為具有不可變更力，即非依法不得隨意變更或撤銷和不可爭辯力。即對于行政主體來說，非依法定理由和程序，不得隨意改變其行為內容，或就同一事項重新作出行為；對于行政相對人來說，不得否認行政行為的內容或隨意改變行為內容，非依法也不得請求改變行政行為。所謂拘束力是指行政行為成立后，其內容對有關人員或組織所產生的法律上的約束效力，有關人員和組織必須遵守、服從。所謂執行力是指行政行為生效后，行政主體依法有權采取一定手段，使行政行為的內容得以實現的效力。[31]

日本學者鹽野宏認為，行政行為的效力具有公定力、執行力、不可爭力、不可變更力等。他認為，作出處分的行政機關即處分廳自己不能變更時，該行政行為具有不可變更力；行政廳不能作出與此相反的行為時，該行政行為具有實質性確定力。他進一步指出，從廣義上解釋不可變更力時，包括行政行為的撤銷、撤回權的限制。即當行政行為賦予相對人利益時，從保護相對人利益的觀點來限制行政行為的撤銷、撤回。[32]

從以上的論述我們不難看出，行政處罰行為作為行政行為的一種，必然也同樣具有上述的四種效力，即是說，行政主體非依法定理由和程序，不得隨意改變其作出的行政處罰，或就同一事項重新作出處罰。這里還需要注意的是，行政主體如果改變或重新作出行政處罰，也必須要基于法定理由和依照法定程序而為，不得隨意改變。即是說，這里又涉及行政行為的撤銷問題。

行政行為的撤銷，是在其具備可撤銷的情形下，由有權機關作出撤銷決定后而使之失去法律效力。行政行為撤銷的條件主要有：1、行政行為的合法要件缺損。合法的行政行為必須具備：主體合法、內容合法、程序合法。某種行政行為如果缺損其中一個或一個以上要件，行政行為就是可被撤銷的行政行為。2、行政行為不適當。所謂“不適當”，是指相應行為具有不合理、不公正、不符合現行政策、不合時宜、不合乎有關善良風俗習慣等情形。行政行為撤銷的法律后果有：1、行政行為自撤銷之日起失去法律效力，撤銷的效力可追溯到行政行為作出之日。2、如果行政行為的撤銷是因行政主體的過錯引起，而依社會公益的需要又必須使行政行為的撤銷效力追溯到行為作出之日起，那么，由此給相對人造成的一切實際損失應由行政主體予以賠償。3、如果行政行為的撤銷是因行政相對人的過錯或行政主體與相對人的共同過錯所引起的，行政行為撤銷的效力通常應追溯到行為作出之日。行政主體通過相應行為已給予相對人的利益、好處均要收回；行政相對人因行政行為撤銷而遭受到的損失均由其本身負責；國家或社會公眾因已撤銷的行政行為所受到的損失，應由行政相對人依其過錯程度予以適當賠償；行政主體或其工作人員對導致行政行為撤銷的過錯則應承擔內部行政法律責任。[33]我國的《行政處罰法》中雖未明確規定行政處罰行為的公定力、確定力、拘束力，但第55條規定：“行政機關實施行政處罰，有下列情形之一的，由上級行政機關或者有關部門責令改正，可以對直接負責的主管人員和其他直接責任人員依法給予行政處分：（一）沒有法定的行政處罰依據的；（二）擅自改變行政處罰種類、幅度的；（三）違反法定的行政處罰程序的；（四）違反本法第十八條關于委托處罰的規定的。”可見，法律禁止對行政處罰行為作任意變更。

下面，我們再來看一看本案的情況。下表中將列明本案中涉及的三份行政處罰決定及一份相關文件。

行政處罰決定書文號：哈規土罰字（1994）第002號

處罰時間：1994年11月28日

處罰對象：匯豐公司

處罰依據或理由：《城市規劃法》第40條

處罰主要內容：限期補辦手續；處理好四鄰矛盾，出現問題自負；超建面積罰款處理；罰款額83580元。

行政處罰相關文件：哈規土（1995）第36號文

處罰時間：1995年4月7日

處罰對象：匯豐公司

處罰依據或理由：哈規土罰字（1994）第002號中，被處罰單位與建設單位不符。

處罰主要內容：撤銷原處罰決定，并返還罰款。

行政處罰決定書文號：哈規城規罰決字（1995）第018號

處罰時間：1995年7月20日

處罰對象：同利公司

處罰依據或理由：《城市規劃法》第32條，《黑龍江省實施辦法》第26條。

處罰主要內容：將超層部分拆除2層半，保留3層；保留部分予以罰款，重新辦理審批手續，補交各種稅費。（此決定因同利公司向規劃局申明不是建設單位，不接受處罰，致使該處罰無法執行。）

行政處罰決定書文號：哈規罰字（1996）第1號

處罰時間：1996年8月12日

處罰對象：匯豐公司

處罰依據或理由：工程違反了《城市規劃法》第29條、第32條，和《黑龍江省實施辦法》第23條。依據《城市規劃法》第40條和《黑龍江省實施辦法》第41條作出決定。

處罰主要內容：對臨

中央大街部分所建工程的處理：拆除地面5至9層，其余部分罰款保留，罰款192000元。對中央大街108號院內所建工程的處理：拆除地面8、9層，其余部分罰款保留，罰款182400元。

可以看出，在該案中，實際一共有三份行政處罰決定書，包括：（1994）第002號、（1995）第018號、（1996）第1號。其中，（1994）第002號行政處罰決定被哈規土（1995）第36號文件以其“存在被處罰單位與建設單位不符”為由而予以撤銷。（1995）第018號行政處罰決定未能實際執行，因為“同利公司申明不是建設單位，不接受處罰”，這不禁讓人覺得有些不可思議，因為行政處罰行為畢竟是具有執行力的行為，倘若處罰決定的內容出現錯誤，也應當依法定程序予以糾正。而本案中，在（1995）第018號行政處罰決定沒有下文之后，又出現了第三份行政處罰決定，即（1996）第1號行政處罰決定，則該份行政處罰決定與上一份處罰決定又是什么關系呢？應該說，從理論上講，在（1995）第018號行政處罰決定未被依法撤銷的情況下，規劃局針對同一違法事實，又再次作出行政處罰決定，這在程序上存在著重大的瑕疵。

同時，筆者注意到，在一審法院的判決書中，法院認定：“……該決定（即（1995）第018號行政處罰決定）認定‘嚴重影響了中央大街景觀’法律依據不足、處罰混亂、不嚴肅。……”[34]但在法院的最后判決中，并未指出對該“混亂、不嚴肅”的行政處罰決定是否應予以撤銷，其判決內容直接針對的是（1996）第1號行政處罰決定。因此，在這里，（1995）第018號行政處罰決定成了“被遺忘的”決定，而該份行政處罰決定出現“混亂、不嚴肅”的原因及相關責任的承擔也就易被忽視。

總之，在本案中，就哈爾濱市中央大街108號改建商業服務樓這一事實，同一行政主體先后作出三份內容不同的行政處罰決定，其中的撤銷、變更程序并不清晰。我國的《行政處罰法》第54條規定：“行政機關應當建立健全對行政處罰的監督制度。縣級以上人民政府應當加強對行政處罰的監督檢查。公民、法人或者其他組織對行政機關作出的行政處罰，有權申訴或者檢舉；行政機關應當認真審查，發現行政處罰有錯誤的，應當主動改正。”這一規定，一方面缺乏行政機關對錯誤的行政處罰加以“改正”的具體程序性規定，包括主體、時限、以何種形式作出及相關責任的承擔等；另一方面，對于行政機關自行改正錯誤的行政處罰的情形沒有作出具體規定。因此，筆者建議，對于行政處罰的撤銷、變更，相關法律應作出更為細致、全面的規定。

如前所述，本案中針對同一違法事實，先后出現了三份不同的行政處罰決定，這就必然涉及行政處罰中另一個重要問題——“一事不再罰”。“一事不再罰”是行政處罰中的一項基本原則，它是指對相對人的某一違法行為，不得給予兩次以上同類（如罰款）處罰，或者說相對人的一個行為違反一種行政法規范時，只能由一個行政機關作出一次處罰。一事不再罰原則解決的是行政實踐中多頭處罰與重復處罰的問題。[35]該原則的例外包括：1、行政相對人的一個行為違反了多個行政法律規范，則由有權的行政機關依據具體的法律、法規進行處罰，而不受“一事不再罰”原則的限制；2、行政相對人的一個行為既違反有關的行政法律規范，又違反相應的刑事或民事法律，則應承擔相應的刑事、民事責任，也不受“一事不再罰”原則的限制。國內也有學者認為，對于持續行為、屢犯行為的處罰也不應受該原則的限制。[36]

在本案中，規劃局針對匯豐公司在哈爾濱市中央大街108號改建商業服務樓這一行為，先后作出內容不同的三份行政處罰決定，且其中撤銷、變更關系并不明確，比如“被遺忘了的”（1995）第018號處罰決定，這也在事實上有違“一事不再罰”原則。

目前，我國的《行政處罰法》中雖未明確規定“一事不再罰”原則，但其第24條規定：“對當事人的同一違法行為，不得給予兩次以上罰款的行政處罰。”筆者建議在行政處罰領域中明確確立“一事不再罰”原則，這一方面利于有效保障行政相對人的合法權益，另一方面也將有力地督促行政主體合法行使職權，制約其在行使職權過程中可能出現的違法行為，這也就最終保證了行政目標的順利實現。

最后，我們來談一談公法上的另一個重要原則——信賴保護原則。德國聯邦憲法法院有時認為其直接出自法治國家原則，有時認為其出自基本權。[37]該原則同時拘束立法、司法和行政。依信賴保護原則，如國家行為罔顧人民值得保護之信賴，而使其遭受不可預計之負擔或喪失利益，且非基于保護或增進公共利益之必要或因人民有忍受之義務，此種行為，不得為之。[38]信賴保護原則的適用有三個要件：信賴基礎、信賴表現和信賴值得保護。因此構成信賴保護，首先要有一個令人民信賴的國家行為，即必須有一個有效表示國家意思的“法的外貌”（Rechtsschein）。[39]應當說，我們這里所討論的行政處罰即是信賴基礎之一。而德國學說及判例認為信賴保護原則亦適用于法律生活上已無重大疑義地予以接受之行政慣例。[40]因此，信賴保護原則要求行政主體受自身作出的行政行為的約束。

在本案中，規劃局針對同一違法行為，一再作出內容不同的行政處罰決定，這也是對信賴保護原則的違反。而這里我們再來看一看一審法院的判決書中對（1995）第018號行政處罰決定的認定：“……該決定認定‘嚴重影響了中央大街景觀’法律依據不足，處罰混亂、不嚴肅。經規劃局批準在同處中央大街位置上的多處建筑均屬高層，其高度與匯豐公司所建樓房高度超過12米性質相同。另有經批準而超高建筑給予罰款保留處理，還有未經批準而超高的建筑至今未作處理，規劃局對在中央大街上的違法建筑存在同責不同罰的現象。規劃局確定了中央大街保護建筑‘外文書店’為影響中央大街景觀的參照標準，就應以匯豐公司建筑物遮擋該書店多少，就決定拆除多少是正確的。經勘驗規劃局所作的處罰拆除面積超過遮擋面積，故對匯豐公司的違建行為處罰顯失公正。……”[41]

事實上，規劃局這種顯失公正的行為也是嚴重違反信賴保護原則的行為，“顯失公正”更多的是違反該原則的一種結果和表現。鑒于信賴保護原則的重要地位及其在實踐中起到的積極有效作用，筆者認為，今后有必要對其進行更深入的研究和探討，甚至在未來行政程序法等法律中作出明文規定，以達到制約行政違法行為，保護公民、法人和其他組織合法權益的目的。[42]

注釋

[1]詳見中華人民共和國最高人民法院行政判決書（1999）行終字第20號。同時可見最高人民法院網站行政裁判文書。2000年6月最高人民法院首次通過其網站對外正式公布其判決的部分案例或其認為有一定研究價值而由地方法院判決的各類典型案件。本案是其通過網上對外的第一個行政訴訟案例。

[2]見（臺）謝世憲：《論公法上之比例原則》，載于城仲模（主編）：《行政法之一般法律原則》，（臺）三民書局，1994年，頁119—122.

德國學者毛雷爾在《行政法學總論》一書中指出，比例原則是行政法上的一般原則，長久以來得到了承認，并以習慣法的方式被肯定下來，且該原則在具體法律部門中也具有普遍適用性。毛雷爾同時認為，比例原則的內容主要包括：“目的和手段之間的關系必須具有客觀的對稱性；禁止任何國家機關采取過度的措施；在實現法定目的的前提下，國家活動對公民的侵害應當減少到最低限度。”詳見（德）哈特穆特·毛雷爾：《行政法學總論》，高家偉譯，法律出版社，2000年，頁66，頁106.

臺灣地區學者吳庚在《行政法理論與實用》一書中指出，比例原則“應用范圍甚為廣泛，在理論上且被視為憲法位階之法律原則，以‘法律保留’作為限制憲法上基本權利之準則者，一般皆以比例原則充當內在界限。……依德國通說，比例原則又有廣狹兩義之分，廣義之比例原則包括適當性、必要性及衡量性三原則，而衡量性原則又稱狹義之比例原則。適當性指行為應適合于目的之達成；必要性則謂行為不超越實現目的之必要程度，以及達成目的需采影響最輕微之手段；至衡量性原則乃指手段應按目的加以衡判，質言之，任何干涉措施所造成之損害應輕于達成目的所獲致之利益，始具有合法性。上述三分法在概念上有重疊之處，故論者反對上述通說且主張比例原則應改稱禁止過度原則。”詳見吳庚：《行政法之理論與實用。（增訂三版），（臺）三民書局，1997年，頁57.

日本學者鹽野宏認為，比例原則屬于特別適用于公權力、進而適用于進行一般行政活動的一般原理，其“是從行政法的一個領域即警察領域出發而發展起來的原則。”詳見（日）鹽野宏：《行政法》，楊建順譯，法律出版社，1999年，頁59—60.

[3]謝世憲前揭文。

[4]見（臺）陳新民：《憲法基本權利之基本理論》（上），（臺）三民書局，1992年第三版，頁240.

[5]同上，陳新民前揭書，頁241.

[6]同上，頁241.

[7]DiePolizeisollnichtmitKanonenaufSpatzenschieben，F.Fleiner，InstitutionendesDeutschenVerwaltungsrechts，8.Aufl.1928（1963重印），S.404.轉引自（臺）陳新民：《憲法基本權利之基本理論》（上），（臺）三民書局，1992年第三版，頁242.

[8]BverfGE7，377，（407）。盛子龍：《比例原則作為規范違憲審查之準則》，轉引自謝世憲：《論公法上之比例原則》，載于城仲模（主編）《行政法之一般法律原則》，（臺）三民書局，1994年，頁124.

[9]同上，頁126.

[10]BverfGE6.32，（41）。Vgl.Fürst/Günther，Grundgestz3Aufl，S.65.同2，頁126.

[11]BverfGE36，47，（59），同8，頁126.

[12]Gentz，a.a.O.S.1604.同2，頁126.

[13]P.Lerche，aaO.S.19.轉引自（臺）陳新民：《憲法基本權利之基本理論》（上），參見注4，頁249.

[14]同4，頁250.

[15]應松年（主編）：《外國行政程序法匯編》，中國法制出版社，1999年，頁457.

[16]同上書，頁475.此外，《澳門行政程序法》（1994年）第五條“平等原則及適度原則”第2款中亦有類似規定。1999年臺灣《行政程序法》第七條規定：“行政行為應依下列原則為之：一、采取之方法應有助于目的之達成。二、有多種同樣能達成目的之方法時，應選擇對人民權益損害最少者。三、采取之方法所造成之損害不得與欲達成目的之利益顯失均衡。”

[17]姜明安（主編）：《行政法與行政訴訟法》，北京大學出版社，高等教育出版社，1999年，頁41.

[18]（臺）陳新民：《行政法總論》，（臺）三民書局1995年版，頁62.

[19]（臺）陳新民：《憲法基本權利之基本理論》（上），（臺）三民書局，1992年第三版，頁266—276.

[20]馬懷德：《行政法制度建構與判例研究》，中國政法大學出版社，2000年，頁38.

[21]見王萬華：《行政程序法論》，載于《行政法論叢》第3輯，法律出版社，2000年8月。

[22]在全國人大法工委行政立法研究組（由行政法學者和有關立法、執法以及司法審判部門的專家共同組成）自2001年12月提出的《行政程序法》（試擬稿框架）中，主張將比例原則與信賴保護原則等例入第一章總則之中。北京大學公法研究中心于2002年9月16—17日舉行的“行政程序法研討會”提交討論的《行政程序法》（專家試擬稿）第11條規定了比例原則。即“行政機關或其他行政主體實施行政行為，應進行成本—效益分析，在各種可能采取的方案中，選擇效益成本比率最大的方案；在各種可能采取的的方式中，選擇既能實現行政行為的目的，又能最大限度減少行政相對人損害的方式。”由此可以看出，我國學術屆正在作出的努力。特別值得一提的是，在2002年7月對外貿易經濟合作部針對香港嘉利來（國際）集團有限公司不服北京市對外經濟貿易委員會行政決定案作出的《行政復議決定書》（外經貿法函[2002]67號）中，也明確載明“本機關認為，行政機關每作出一項具體行政行為，都必須有明確的法律授權并基于充分的證據與確鑿的事實，嚴格依照法定程序行使職權。為公共利益而實施的行為，應采取對個人權益造成限制或影響最小的措施”。從這些信息中我們不難看出學術屆的努力，立法機關、行政執法部門乃至司法部門在此領域的實踐與貢獻。

[23]最高人民法院行政判決書（1999）行終字第20號。

[24]見黑龍江省高級人民法院行政判決書（1996）黑行初字第1號。《中華人民共和國城市規劃法》第32條規定：“在城市規劃區內新建、擴建和改建建筑物、構筑物、道路、管線和其他工程設施，必須持有關批準文件向城市規劃行政主管部門提出申請，由城市規劃行政主管部門根據城市規劃提出的規劃設計要求，核發建設工程規劃許可證件。建設單位或者個人在取得建設工程規劃許可證件和其他有關批準文件后，方可申請辦理開工手續。”第40條規定：“在城市規劃區內，未取得建設工程規劃許可證件或者違反建設工程規劃許可證件的規定進行建設，嚴重影響城市規劃的，由縣級以上地方人民政府城市規劃行政主管部門責令停止建設，嚴重影響城市規劃的，由縣級以上地方人民政府城市規劃行政主管部門責令停止建設，限期拆除或者沒收違法建筑物、構筑物或者其他設施；影響城市規劃，尚可采取改正措施的，由縣級以上地方人

民政府城市規劃行政主管部門責令限期改正，并處罰款。”

《黑龍江省實施〈中華人民共和國城市規劃法〉辦法》第41條第1款規定：“未取得建設工程規劃許可證、臨時建設工程規劃許可證，或者違反建設工程規劃許可證的規定進行建設，對城市規劃有一定影響，尚可采取改正措施的，由縣以上人民政府城市規劃行政主管部門責令限期改正，并處以工程造價百分之五至百分之七的罰款。”

《中華人民共和國行政訴訟法》第54條規定：“人民法院經過審理，根據不同情況，分別作出以下判決：……（四）行政處罰顯失公正的，可以判決變更。”

[25]黑龍江省高級人民法院對該案作出了如下判決：“……一、撤銷哈爾濱市規劃局哈規罰決字（1996）第1號行政處罰決定中第一部分第1項和第2項的罰款部分；撤銷第二部分第1項和第2項的罰款部分（即拆除中央大街臨街建筑部分的5、6、7、8、9層，拆除面積2964m，罰款192000.00元；拆除中央大街院內建筑部分8、9層，拆除面積760m，罰款182400.00元）。二、維持哈爾濱市規劃局哈規罰決字（1996）第1號行政處罰決定第一部分第2項的保留部分；維持第二部分第2項的保留部分（即中央大街108號臨街建筑地下1層、地上1、2、3、4層部分予以罰款保留；中央大街108號院內建筑地下一層，地面1、2、3、4、5、6、7層予以罰款保留）；三、變更哈爾濱市規劃局哈規罰決字（1996）第1號行政處罰對該樓的拆除部分，變更部分為：該樓第七層由中央大街方向向后平行拆至第3/2支撐柱；第八層從中央大街方向向后平行拆至第3支撐柱；第九層從中央大街方向向后拆至第4支撐柱；第七、八、九層電梯間予以保留，電梯間門前保留一個柱距面積通行道（上列所提柱距依哈爾濱市紡織建筑設計院1999年3月18日現場實測匯豐樓七至九曾平面圖紙和規劃局、匯豐公司現場認同立面圖為準）。對該違法建筑罰款398480元。……”詳見黑龍江省高級人民法院行政判決書（1996）黑行初字第1號。

[26]見《行政處罰法》第4條第2款。

[27]羅豪才（主編）：《行政法學》，北京大學出版社，1996年，頁209.

[28]同上。

[29]同注2，（德）哈特穆特·毛雷爾：《行政法學總論》，高家偉譯，法律出版社，2000年，頁208，頁238—239.

[30]見羅豪才（主編）：《行政法學》，北京大學出版社，1996年，頁112—114.姜明安（主編）：《行政法與行政訴訟法》，北京大學出版社，高等教育出版社，1999年，頁154—157.

[31]同上。

[32]（日）鹽野宏：《行政法》，楊建順譯，法律出版社，1999年，頁100，頁111.

[33]同27.

[34]見黑龍江省高級人民法院行政判決書（1996）黑行初字第1號。

[35]同27.

[36]見王翔：《論行政處罰的“一事不再罰”原則》，載于《法學與實踐》，1996年第6期。

[37]（臺）林國彬：《論行政自我拘束原則》，載于城仲模主編：《行政法之一般法律原則》，參見注2，頁253.

[38]（臺）林錫堯：《行政法要義》1991年初版，頁42.轉引自林國彬：《論行政自我拘束原則》，參見上注。

[39]同36.

[40]同36.

[41]見黑龍江省高級人民法院行政判決書（1996）黑行初字第1號。

[42]同前注22.在全國人大法工委行政立法研究組提出的《行政程序法》（試擬稿框架）中，主張將信賴保護原則和比例原則等例入第一章總則之中。北京大學公法研究中心“行政程序法研討會”提交討論的《行政程序法》（專家試擬稿）第10條明確規定了“誠信與信賴保護原則”：行政行為應遵守誠實信用的原則。行政行為對行政相對人賦予權益的，非違法對社會公益或第三人利益造成重大影響或相對人有重大過錯，不得撤銷或變更。如因社會公益或第三人重大利益需要必須撤銷或變更，應對無過錯的相對人因此受到的損失予以補償。此外，對外貿易經濟合作部所作出的《行政復議決定書》（外經貿法函[2002]67號）中，也強調了行政行為應當遵守行政法上的信賴保護原則。并認為被申請人的行為有違行政法上的信賴保護原則。參見李鋒：京城CBD黃金地皮引發股權糾紛載于/roll/20020930/0121262072.html這些都是有關學術研究、立法動態和行政實踐方面的信息，值得密切關注。