依法行政憲政分析論文

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摘要：依法行政與憲政都是政治文明的重要內(nèi)容，二者是相輔相成的關(guān)系。對(duì)依法行政的憲政分析應(yīng)深入于：從憲政的高度對(duì)行政權(quán)進(jìn)行科學(xué)定位；樹(shù)立“政府職責(zé)本位”的憲政觀，進(jìn)一步厘清行政權(quán)的實(shí)質(zhì)和根源。社會(huì)轉(zhuǎn)型對(duì)政府行政的時(shí)代要求乃是：從全能政府到有限政府，從管制型行政轉(zhuǎn)向服務(wù)型行政；促進(jìn)行政控權(quán)機(jī)制和價(jià)值的新發(fā)展；加強(qiáng)反腐倡廉，健全監(jiān)督體制和機(jī)制等。加強(qiáng)依法行政，促進(jìn)中國(guó)特色社會(huì)主義憲政建設(shè)應(yīng)包括：建構(gòu)誠(chéng)信政府，強(qiáng)化人民政府為人民服務(wù)的根本責(zé)任；健全對(duì)抽象行政行為的司法審查制度，推進(jìn)我國(guó)違憲審查制度及機(jī)制的建設(shè)和嚴(yán)格依法行政；加強(qiáng)行政程序法制建設(shè)，促進(jìn)國(guó)家權(quán)力的規(guī)范化運(yùn)行進(jìn)程；發(fā)展非政府組織并加強(qiáng)其法律規(guī)制，增強(qiáng)市民社會(huì)的自治能力等。

關(guān)鍵詞：依法行政，憲政，國(guó)家權(quán)力，公民權(quán)利，職責(zé)本位

隨著依法治國(guó)和依法行政的深入進(jìn)行，人們?cè)絹?lái)越認(rèn)識(shí)到依法治國(guó)關(guān)鍵是要依憲治國(guó)，依法行政關(guān)鍵是要依憲行政。如果說(shuō)近代行政法學(xué)的建立是以它與憲法學(xué)、行政學(xué)的分離為標(biāo)志的話，那么當(dāng)代行政法學(xué)的成熟就將以它與憲法學(xué)、行政學(xué)等相近學(xué)科的互相吸收交融為前提。因此，深入研究和探討依法行政與憲政的關(guān)系，對(duì)依法行政進(jìn)行憲政分析，探討社會(huì)轉(zhuǎn)型對(duì)政府行政的時(shí)代要求，研究如何加強(qiáng)依法行政，促進(jìn)中國(guó)特色社會(huì)主義憲政建設(shè)，就是十分必要和重要的。

一、依法行政的憲政分析依法行政與憲政都是政治文明的重要內(nèi)容，它們的內(nèi)涵相互關(guān)聯(lián)，基本精神和要求是相通的，二者有著密不可分的內(nèi)在聯(lián)系。一方面，依法行政是實(shí)行憲政的必要條件，是實(shí)行憲政的題中應(yīng)有之義，為憲政提供重要的法治支持，所以實(shí)行憲政必然要求依法行政；另一方面，實(shí)行憲政才能使依法行政的各項(xiàng)原則、措施及目標(biāo)得以有力貫徹實(shí)施和實(shí)現(xiàn)，并實(shí)現(xiàn)從形式法治到實(shí)質(zhì)法治、從形式上的依法行政到實(shí)質(zhì)上的依法行政的重大推進(jìn)和轉(zhuǎn)變，因此我們必須努力從憲政的高度來(lái)強(qiáng)化和提升依法行政的內(nèi)涵及價(jià)值功能，從而努力實(shí)行憲政框架下的依法行政。

（一）堅(jiān)持人民主權(quán)原則，對(duì)行政權(quán)進(jìn)行科學(xué)定位

1.首先必須明確國(guó)家行政權(quán)力與（作為行政相對(duì)人的）公民權(quán)利的辯證關(guān)系——這乃是行政法的基本問(wèn)題或基本矛盾。它包括兩方面的深刻涵義：第一，誰(shuí)是基礎(chǔ)和源泉，誰(shuí)決定誰(shuí)，誰(shuí)派生誰(shuí)，用哲學(xué)語(yǔ)言來(lái)說(shuō)便是何者第一性的問(wèn)題？即就國(guó)家行政權(quán)力的實(shí)質(zhì)和根源而言，它本質(zhì)上屬于人民的權(quán)力（人民主權(quán)）并來(lái)自人民的權(quán)力（在我國(guó)就是人民代表大會(huì)所代表的人民的權(quán)力）；即“中華人民共和國(guó)的一切權(quán)力屬于人民”，“人民是一切權(quán)力的唯一源泉”和“原始權(quán)威”[1]（P257）。具體而言是由公民行使公民權(quán)利（通過(guò)選舉出人民代表組成人民代表大會(huì)并履行其職能）轉(zhuǎn)化和集中化來(lái)的，通過(guò)各級(jí)人民代表大會(huì)組織和產(chǎn)生各級(jí)各類(lèi)國(guó)家機(jī)關(guān)并依法賦予其權(quán)力，從而使人民的權(quán)力上升為國(guó)家權(quán)力。所以國(guó)家權(quán)力（包括行政權(quán)力）不過(guò)是公民權(quán)利的集中化、強(qiáng)烈化、權(quán)威化以及公共化而已，而它產(chǎn)生和運(yùn)行的最終目的也就是為了保障和實(shí)現(xiàn)公民權(quán)利和人民利益，增進(jìn)公眾福利。

第二，國(guó)家行政權(quán)力能否以及怎樣才能有效地保障和實(shí)現(xiàn)公民權(quán)利和人民利益？即國(guó)家權(quán)力應(yīng)受制約性及公民權(quán)利須有保障性的問(wèn)題。那就既要堅(jiān)持人民主權(quán)原則，又要堅(jiān)持法治原則以及權(quán)力制衡原則，由人民（通過(guò)其代表機(jī)關(guān)或代議機(jī)關(guān)）賦予國(guó)家機(jī)關(guān)以行政權(quán)力且監(jiān)督其行使，并使之規(guī)范化、制度化、法律化。從而使國(guó)家行政權(quán)力既能有效地行使和順利運(yùn)行，又不致濫用、越權(quán)、失職。所以，行政法從本質(zhì)上說(shuō)就是用以規(guī)范國(guó)家行政權(quán)力，使之合法合理地運(yùn)行，以保障和實(shí)現(xiàn)公民權(quán)利和人民利益。

由此可見(jiàn)，公民權(quán)利與國(guó)家權(quán)力的關(guān)系既是行政法的基本矛盾和基本問(wèn)題，也是憲法的基本矛盾和基本問(wèn)題，因此必須牢固樹(shù)立公民權(quán)利是國(guó)家權(quán)力產(chǎn)生及存在的基礎(chǔ)和先決條件的觀念，而且公民享有的權(quán)利也就是國(guó)家對(duì)公民承擔(dān)的義務(wù)和應(yīng)盡的責(zé)任。由于公民權(quán)利與國(guó)家權(quán)力的關(guān)系，是貫穿憲法全部?jī)?nèi)容和整個(gè)體系結(jié)構(gòu)的基本矛盾，也是憲法關(guān)系的根本內(nèi)容，體現(xiàn)著憲法法律關(guān)系的實(shí)質(zhì)和根本特征，憲法法律關(guān)系的基本精神就是公民權(quán)利制約國(guó)家權(quán)力，所以公民的基本權(quán)利問(wèn)題不僅是憲法內(nèi)容和結(jié)構(gòu)中極為重要的部分，而且作為憲法的基本矛盾的主要矛盾方面，乃體現(xiàn)著憲法的（幾乎所有）基本原則和精神，是憲法價(jià)值和內(nèi)容的核心，憲法就是弘揚(yáng)公民權(quán)利本位的法。我們應(yīng)該從這樣的理論高度來(lái)正確認(rèn)識(shí)作為行政相對(duì)人的公民的正當(dāng)權(quán)利及合法權(quán)益的法律地位和意義。

2.深入理解行政權(quán)的來(lái)源和歸屬都在于人民的權(quán)力，即都來(lái)自并歸屬于人民主權(quán)，因此行政機(jī)關(guān)所擁有的行政權(quán)不過(guò)是一種使用權(quán)，是一種有限的，必須受到制約的權(quán)力。

行政權(quán)力只是整個(gè)國(guó)家權(quán)力的一個(gè)構(gòu)成要素，是國(guó)家依法將部分權(quán)力配置給行政主體實(shí)施，行政權(quán)力的形式來(lái)源固然是憲法和法律；然而，什么是行政權(quán)力的實(shí)質(zhì)來(lái)源呢？即行政權(quán)力的真正屬主是誰(shuí)？行政主體是怎么擁有行政權(quán)力的？這就關(guān)涉到民主政治國(guó)家中行政權(quán)力的本質(zhì)問(wèn)題。

讓我們?cè)囉民R克思主義觀點(diǎn)結(jié)合自然法學(xué)及社會(huì)契約論的合理思想來(lái)進(jìn)行一些分析。人民為了享受正當(dāng)?shù)睦婧颓蟮霉餐＠Y(jié)成了國(guó)家這一共同體并同時(shí)向國(guó)家讓渡了部分權(quán)力的使用權(quán)，國(guó)家為了讓這些權(quán)力運(yùn)行得公正有效，又進(jìn)一步將權(quán)力細(xì)化，配置給國(guó)家機(jī)構(gòu)的不同部門(mén)行使，其中行政權(quán)便配置給行政主體這一從屬集團(tuán)行使。所以行政主體真正獲得的只是行政權(quán)力的使用權(quán)。如果將行政權(quán)力視為一種無(wú)形的物權(quán)的話，我們則可以從民法學(xué)的原理來(lái)理解這一組關(guān)系，即對(duì)行政權(quán)力的所有權(quán)與使用權(quán)進(jìn)行如下分解：人民是行政權(quán)力的所有主體，行政主體只是行政權(quán)力使用主體，人民讓渡的只是權(quán)力的使用權(quán)而不是所有權(quán)。這正如有學(xué)者所述：“國(guó)家權(quán)力的主體可分為歸屬主體和行使主體，同樣道理，行政權(quán)作為國(guó)家權(quán)力的組成部分，也可以分為歸屬主體和行使主體。所謂行政權(quán)的歸屬主體，就是行政權(quán)所有者，即誰(shuí)是行政權(quán)的實(shí)際享受者；所謂行政權(quán)的行使主體就是行政權(quán)的行使者，即誰(shuí)是行政權(quán)的實(shí)際行使者。行政權(quán)的歸屬主體由于具有憲法上的依據(jù)，所以在我國(guó)是非常明顯的，憲法規(guī)定一切權(quán)力屬于人民，行政權(quán)作為國(guó)家權(quán)力的組成部分，同樣歸屬人民，人民是行政權(quán)的實(shí)際所有者，人民既然是行政權(quán)的歸屬主體，便可以以各種形式和途徑行使歸屬于自己的行政權(quán)，可以是直接行使，也可以是間接行使。由于人民是一個(gè)集合概念，是由無(wú)數(shù)單個(gè)個(gè)體構(gòu)成的，因而，在絕大多數(shù)情況下，既不可能，也沒(méi)有必要直接行使行政權(quán)，這樣便產(chǎn)生了行政權(quán)的行使主體?！盵2]（P10）

可見(jiàn)行政權(quán)力的真正屬主是人民，人民為了便于通過(guò)公共權(quán)威機(jī)構(gòu)維護(hù)、保障和實(shí)現(xiàn)自身的權(quán)利和利益并最大限度地發(fā)揮其效益，讓渡了行政權(quán)力的使用權(quán)。依民意制定的憲法、法律便是人民讓渡其使用權(quán)和制約權(quán)力正確行使的準(zhǔn)則。并且由于人民讓渡的只是部分權(quán)力的使用權(quán)，所以行政權(quán)力是一種有限的、受制約的權(quán)力，而不是無(wú)限的、不受制約的權(quán)力。根據(jù)主權(quán)在民原則，行政權(quán)力是為法律所設(shè)定的法定權(quán)力，所以行政權(quán)力的行使必須合法。足見(jiàn)“依法行政”是行政權(quán)力本

質(zhì)特征的反映和要求。

因此，行政權(quán)的配置和運(yùn)行都必須合法，這是依法行政的基本要求。即行政權(quán)的配置和設(shè)定必須有憲法和法律的授權(quán)或根據(jù)，否則，“法外無(wú)權(quán)”；行政權(quán)的行使和運(yùn)行也必須依據(jù)法律的規(guī)定和符合法定的程序，既不能超越法律確定的范圍和界限，也不能違反法定的程序，否則，“越權(quán)無(wú)效”，無(wú)論是違反實(shí)體法或程序法的行為都是違法的，都要承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任。行政權(quán)是最直接、最經(jīng)常、最大量地關(guān)涉到人民群眾的利益和國(guó)計(jì)民生問(wèn)題的一種國(guó)家權(quán)力，由于種種因素，行政權(quán)的運(yùn)行很容易失范，而不受規(guī)制的行政權(quán)力最容易具有侵犯性，所以行政權(quán)必須合法享有和依法行使，必須受到法律的限制和規(guī)制?？傊?，“全部行政活動(dòng)都必須以法律為基準(zhǔn)，這是近代法治國(guó)家的前提。”[3]（P21）

（二）樹(shù)立“政府職責(zé)本位”的憲政觀，進(jìn)一步厘清行政權(quán)的實(shí)質(zhì)和根源

深入認(rèn)識(shí)行政權(quán)的實(shí)質(zhì)和根源，就必須對(duì)行政權(quán)力的內(nèi)部矛盾——行政職權(quán)和行政職責(zé)之間的對(duì)立統(tǒng)一關(guān)系—進(jìn)行辨證分析。應(yīng)該認(rèn)識(shí)到，在行政職權(quán)和行政職責(zé)這對(duì)矛盾關(guān)系的內(nèi)容中，一方面，職權(quán)和職責(zé)應(yīng)是統(tǒng)一而不可分離和割裂的，依法行政的一個(gè)基本原則就是“權(quán)責(zé)一致”或“權(quán)責(zé)統(tǒng)一”，這是“法律面前人人平等”和“權(quán)利義務(wù)”一致原則在行政法領(lǐng)域的具體表現(xiàn)。另一方面，如果進(jìn)一步從行政權(quán)的實(shí)質(zhì)、來(lái)源和目的來(lái)看，就可以發(fā)現(xiàn)二者的地位又并不是平等的，履行行政職責(zé)乃是行政機(jī)關(guān)享有和行使行政職權(quán)的前提、著眼點(diǎn)和落腳點(diǎn)。因?yàn)槿嗣褓x予行政機(jī)關(guān)什么樣的行政職權(quán)也就必然要求它必須忠實(shí)地履行其相應(yīng)的行政職責(zé)；而且人民之所以賦予行政機(jī)關(guān)以一定的行政職權(quán)也就是為了使其能夠有條件履行其相應(yīng)的行政職責(zé)（正因此行政職權(quán)具有優(yōu)益性等特征）。以保障和實(shí)現(xiàn)公民權(quán)利和人民利益，在我國(guó)就是保證人民政府為人民服務(wù)宗旨的實(shí)現(xiàn)，這正是我國(guó)行政機(jī)關(guān)的神圣職責(zé)。因此一切國(guó)家機(jī)關(guān)及其工作人員都必須樹(shù)立這樣的思想：“我們的權(quán)力是人民給予的，要用它來(lái)為人民服好務(wù)”。這就說(shuō)明：享有和行使行政權(quán)力只是手段和過(guò)程，為人民服務(wù)才是目標(biāo)和目的；享有和行使行政職權(quán)也只是必要的方式、方法及手段和過(guò)程，履行其職責(zé)以保證為人民服務(wù)宗旨的實(shí)現(xiàn)，才是實(shí)質(zhì)、根本及目標(biāo)和目的之所在?？傊姓氊?zé)既是制約行政職權(quán)的因素和力量，又是直接體現(xiàn)行政權(quán)的實(shí)質(zhì)、來(lái)源和目的的因素和方面。從民主政治、法治政治以及責(zé)任政治的觀點(diǎn)和要求來(lái)看，行政權(quán)力的依法取得和運(yùn)用，都是以必須履行行政職責(zé)為著眼點(diǎn)、落腳點(diǎn)和擔(dān)保點(diǎn)的；由此可見(jiàn)，在行政職權(quán)和職責(zé)的對(duì)立統(tǒng)一關(guān)系中，職責(zé)是第一位的，更基本的，職權(quán)是由職責(zé)所決定和界定的，是為履行職責(zé)提供手段和保證。也就是說(shuō)，職責(zé)是“體”，職權(quán)是“用”，職責(zé)是本位，職權(quán)是其衍生。這正是行政法根本矛盾的性質(zhì)和價(jià)值重心的反映。而且行政職責(zé)本位同公民權(quán)利本位并不矛盾，它正是從一個(gè)特殊的角度來(lái)貫徹和維護(hù)了公民的權(quán)利本位，是公民權(quán)利本位在作為公法的行政法領(lǐng)域的折射和倒置反映。由于行政法律關(guān)系雙方權(quán)利義務(wù)不對(duì)等，那么在行政法領(lǐng)域堅(jiān)持權(quán)利本位顯然就不能理解為應(yīng)堅(jiān)持行政職權(quán)本位，而應(yīng)反過(guò)來(lái)堅(jiān)持行政職責(zé)本位。所以也可以認(rèn)為，行政職責(zé)本位不過(guò)是公民權(quán)利本位的一種特殊表現(xiàn)形式，即在享有和行使公共權(quán)力過(guò)程中轉(zhuǎn)換了角度的公民權(quán)利本位；或者說(shuō)是在實(shí)現(xiàn)角色轉(zhuǎn)換（公民→行政人）情況下的一種特定的公民權(quán)利本位形態(tài)。這種轉(zhuǎn)換是一種實(shí)質(zhì)性的轉(zhuǎn)換，即因主人和公仆角色和地位的轉(zhuǎn)換引起的價(jià)值重心的轉(zhuǎn)換：對(duì)于作為國(guó)家和社會(huì)主人的公民和人民群眾而言，應(yīng)堅(jiān)持權(quán)利本位以重在權(quán)利保障和實(shí)現(xiàn)，因此在規(guī)范其相互關(guān)系和相互交往的私法領(lǐng)域必須堅(jiān)持權(quán)利本位觀；而對(duì)于作為人民公仆的行政人員和行政官員而言，則就應(yīng)堅(jiān)持職責(zé)本位以強(qiáng)調(diào)和突出為人民服務(wù)的本分和責(zé)任，因此在以規(guī)范行政權(quán)力為本質(zhì)特征的行政法領(lǐng)域更必須堅(jiān)持行政職責(zé)本位觀。所以法治國(guó)家特別重視對(duì)公共權(quán)力掌握和行使者的監(jiān)督和制約，就正是職責(zé)本位價(jià)值觀的表現(xiàn)。因此，牢固樹(shù)立政府職責(zé)本位觀并在法制實(shí)踐中堅(jiān)決貫徹實(shí)行，就能有效地保障和實(shí)現(xiàn)公民權(quán)利和人民利益，從而就堅(jiān)持和捍衛(wèi)了法學(xué)的權(quán)利本位觀。這正是我們建立法治政府、責(zé)任政府以及厲行服務(wù)行政的理論基點(diǎn)，也是深入地理解和把握憲政的精義和要點(diǎn)的一個(gè)所在。

二、社會(huì)轉(zhuǎn)型對(duì)政府行政的時(shí)代要求

（一）從全能政府到有限政府，從管制型行政轉(zhuǎn)向服務(wù)型行政

我國(guó)社會(huì)正處在從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，從習(xí)慣于人治向崇尚民主和實(shí)行法治，從比較封閉到走向經(jīng)濟(jì)全球化和和堅(jiān)定地實(shí)行改革開(kāi)放政策轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵時(shí)期。在這種形勢(shì)下必然會(huì)對(duì)政府行為及其行政權(quán)力結(jié)構(gòu)產(chǎn)生全方位的重要影響，從而使依法行政出現(xiàn)許多新的情況和特點(diǎn)，因此我們應(yīng)該從憲政的高度對(duì)此有明確而清醒的認(rèn)識(shí)。這集中地表現(xiàn)為從全能政府到有限政府，從管制型行政轉(zhuǎn)向服務(wù)型行政。

1.從全能政府到有限政府在高度集中統(tǒng)一的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下，政府的職能幾乎包攬一切，是“全能政府”，而且行政權(quán)力也得不到有效的規(guī)范和制約。但實(shí)際上政府包攬了許多不該管、管不了、也管不好的事情和領(lǐng)域。發(fā)展市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)和民主政治，需要實(shí)行政治國(guó)家和市民社會(huì)二元分離，形成“小政府、大社會(huì)”的社會(huì)權(quán)力及權(quán)利結(jié)構(gòu)，以適應(yīng)和促進(jìn)社會(huì)組織程度提高、自治能力增強(qiáng)，并進(jìn)一步強(qiáng)化人民群眾的主人翁地位和作用的客觀趨勢(shì)。在這種形勢(shì)下對(duì)政府職能及體制的重新定位，就必然地成為發(fā)展市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)和民主政治的一個(gè)矛盾焦點(diǎn)，就必須通過(guò)徹底轉(zhuǎn)變政府職能和深入推行行政體制改革與依法行政，來(lái)建立名副其實(shí)的“有限政府”。為此，首先應(yīng)實(shí)行政府對(duì)社會(huì)微觀領(lǐng)域進(jìn)行管理的行政權(quán)力的弱化和對(duì)宏觀行政管理權(quán)力的強(qiáng)化之同步。政府應(yīng)該退出那些不該管、管不了、也管不好的領(lǐng)域和事情，集中精力履行好“經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場(chǎng)監(jiān)管、社會(huì)管理和公共服務(wù)”的職能。對(duì)于社會(huì)的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，政府所著重應(yīng)該做的，是根據(jù)經(jīng)濟(jì)規(guī)律和人們相互之間經(jīng)濟(jì)交往的特點(diǎn)，制定出能夠得到普遍遵守的規(guī)則，并監(jiān)督檢查規(guī)則得到實(shí)際遵守的情況，同時(shí)依據(jù)規(guī)則對(duì)有關(guān)爭(zhēng)議作出裁決，從而消除不穩(wěn)定因素，起到對(duì)秩序的修復(fù)作用。進(jìn)而，隨著政府對(duì)社會(huì)微觀領(lǐng)域進(jìn)行管理的行政權(quán)力的弱化，一方面，必須實(shí)行行政權(quán)力向社會(huì)的轉(zhuǎn)移，或者說(shuō)將傳統(tǒng)行政機(jī)關(guān)的一部分職能轉(zhuǎn)移或交還給社會(huì)（中介組織等非政府組織）來(lái)行使，以增強(qiáng)社會(huì)組織和社會(huì)成員的主體意識(shí)，進(jìn)一步培養(yǎng)社會(huì)的自治能力，充分地調(diào)動(dòng)社會(huì)公眾參與管理經(jīng)濟(jì)、政治和社會(huì)事務(wù)的積極性和創(chuàng)造性。這乃是實(shí)行民主政治和行政民主的重要之舉，并在人力、物力、財(cái)力上都有利于減輕政府的負(fù)擔(dān)。（在現(xiàn)有的體制框架內(nèi)，則可以通過(guò)加強(qiáng)法律授權(quán)以及政府委托一定的社會(huì)組織由其履行部分行政職能的方式來(lái)逐步推進(jìn)行政權(quán)力的社會(huì)化進(jìn)程。）另一方面，優(yōu)化政府內(nèi)部體制及機(jī)制，通過(guò)深化行政體制改革，進(jìn)一步轉(zhuǎn)變政府職能，精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)，加強(qiáng)行使宏觀調(diào)控及綜合職能的機(jī)構(gòu)，并處理好必要的中央集權(quán)和適當(dāng)?shù)牡胤椒謾?quán)的關(guān)系，建立起行政權(quán)高效、廉潔的運(yùn)行機(jī)制。這是政治體制改革的必要組成部分。

2.從管制型行政轉(zhuǎn)向服務(wù)型行政在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)條件下，政府是計(jì)劃的制定者和計(jì)劃執(zhí)行的監(jiān)督者，政府通過(guò)計(jì)劃對(duì)企業(yè)的經(jīng)濟(jì)行為進(jìn)行管制和調(diào)控。由于“計(jì)劃性”內(nèi)含的集中統(tǒng)一性也滲透

于其他社會(huì)領(lǐng)域，因此，政府總的來(lái)說(shuō)管制的行為多，服務(wù)的行為少，管制理念自然就占據(jù)支配地位。行政理念基本上是：“行政就是管理，管理就是管、卡、壓”。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的建立，使得政府無(wú)須像以往那樣對(duì)整個(gè)社會(huì)生活進(jìn)行全面的管理和控制。政企、政社的分離使得各社會(huì)行為主體獲得了社會(huì)活動(dòng)的自主性，政府除了為維持社會(huì)秩序起見(jiàn)進(jìn)行必要的管制之外，主要履行的是社會(huì)服務(wù)職能?，F(xiàn)代行政理念應(yīng)當(dāng)是：“行政不僅僅是管理，而管理就是服務(wù)”。圍繞從管制型行政轉(zhuǎn)向服務(wù)型行政這一中心，還必須實(shí)現(xiàn)以下一系列轉(zhuǎn)變：

首先，在行政理念上實(shí)現(xiàn)由權(quán)威行政向民主行政、從人治行政向法治行政、從任意行政向規(guī)范行政、從經(jīng)驗(yàn)行政向科學(xué)行政或理性行政、從消極行政向積極行政、從干預(yù)行政向給付行政等等的轉(zhuǎn)變，并注意行政管理的可持續(xù)發(fā)展，樹(shù)立生態(tài)行政觀。

進(jìn)而，在行政權(quán)宗旨、行政目標(biāo)、行政手段和行政方式上也要實(shí)行一系列深刻轉(zhuǎn)變。諸如：在行政立法和執(zhí)法上都要從重視行政主體的職權(quán)和相對(duì)人的義務(wù)，轉(zhuǎn)向重視行政主體的責(zé)任（包括其程序義務(wù)）和相對(duì)人的權(quán)利；應(yīng)當(dāng)明確，對(duì)相對(duì)人權(quán)益的保護(hù)不是行政主體的恩賜和施舍，而是其必盡義務(wù)和職責(zé)。應(yīng)當(dāng)弱化行政權(quán)及行政行為的命令性、強(qiáng)制性色彩，強(qiáng)化其指導(dǎo)性、引導(dǎo)性和服務(wù)性的色彩和功能；從而將傳統(tǒng)公共管理的主體中心主義轉(zhuǎn)化為客體中心主義和服務(wù)中心主義；并通過(guò)深化依法行政，確立行政法就是“管理管理者的法”、“規(guī)制管理者行為的法”、“對(duì)管理者行為進(jìn)行監(jiān)督的法”的法治行政觀念。

（二）牢固樹(shù)立權(quán)力制衡的理念，關(guān)注行政控權(quán)機(jī)制和價(jià)值的新發(fā)展權(quán)力制衡或分權(quán)制衡是憲法的一項(xiàng)基本原則，它是人們?yōu)閮?yōu)化權(quán)力配置所必須共同遵守的一個(gè)客觀法則，凝聚著人類(lèi)憲政文明的普遍經(jīng)驗(yàn)和智慧。它不僅具有防止由于權(quán)力過(guò)于集中、不受到約束而易導(dǎo)致專(zhuān)制的消極意義，而且有優(yōu)化權(quán)力結(jié)構(gòu)、合理配置權(quán)力，并保證政府權(quán)力只能在憲法和法律范圍內(nèi)有效行使和運(yùn)行，使之不致違法、越權(quán)、失職的積極意義。權(quán)力制衡的完整涵義既包括橫向度的立法、行政、司法權(quán)等不同系列權(quán)力的合理配置和相互制衡，又應(yīng)包括縱向度的中央與地方等不同層次的權(quán)力的合理配置和相互制衡。因此，作為一項(xiàng)憲政原則，它有著豐富而深刻的內(nèi)涵。如果把“權(quán)力制衡”的“權(quán)力”的外延擴(kuò)展到政治權(quán)力乃至社會(huì)權(quán)力，那么它適用的范圍更加廣泛。事實(shí)上，現(xiàn)在在一些國(guó)家它已延伸至政黨關(guān)系之間，成為調(diào)整黨派關(guān)系的一種手段。在我國(guó)則還可以延伸至調(diào)整諸如公、檢、法之間，以及黨、政之間，乃至政、企之間的關(guān)系等等。權(quán)力制衡也即權(quán)力自律或自我制約，所以說(shuō)“憲政把自我制約的概念首先適用于政府，然后適用于它在任何地方可能發(fā)現(xiàn)的重大權(quán)力機(jī)構(gòu)”[4]（P107）。

而且權(quán)力制衡的所謂“制衡”，不僅指“制約”和“限制”，還包涵有“協(xié)調(diào)”和“衡平”的價(jià)值功能。即通過(guò)權(quán)力制衡或分權(quán)制衡來(lái)達(dá)到國(guó)家權(quán)力的“協(xié)調(diào)”和“衡平”。所以如果說(shuō)，孟德斯鳩為完善近代資產(chǎn)階級(jí)立憲主義而提出的“三權(quán)分立”原則所強(qiáng)調(diào)的是不同系列的國(guó)家權(quán)力的相互制約和限制的話，那么特別是到了現(xiàn)代社會(huì)，分權(quán)制衡原則已成為調(diào)整資產(chǎn)階級(jí)內(nèi)部矛盾和協(xié)調(diào)國(guó)家機(jī)關(guān)內(nèi)部關(guān)系的重要手段，即在對(duì)國(guó)家權(quán)力進(jìn)行制約和限制的同時(shí)，還發(fā)揮著一定的協(xié)調(diào)和衡平的作用和功能。

正因?yàn)闄?quán)力制衡具有的豐富而深刻內(nèi)涵，使它成為人類(lèi)憲政文化的寶貴精神財(cái)富，體現(xiàn)著人類(lèi)憲政文明的普遍智慧和經(jīng)驗(yàn)之間結(jié)晶，乃至已是無(wú)論資本主義憲政還是社會(huì)主義憲政都普遍認(rèn)同的一項(xiàng)重要原則。我國(guó)實(shí)行的人民代表大會(huì)制度基礎(chǔ)上的“一府兩院”憲政體制，雖然本質(zhì)上不同于西方國(guó)家的三權(quán)分立，而且強(qiáng)調(diào)分工與合作；但是經(jīng)由人民代表大會(huì)產(chǎn)生、并對(duì)她負(fù)責(zé)、受她監(jiān)督的“一府兩院”同人民代表大會(huì)所分享的立法權(quán)、行政權(quán)、司法權(quán)之間，事實(shí)上從某種程度上也體現(xiàn)著權(quán)力制衡的精神和原則。否則，如果象巴黎公社那樣實(shí)行徹底的“議行合一”，就沒(méi)有必要再產(chǎn)生“一府兩院”，并分享立法權(quán)、行政權(quán)及司法權(quán)了。實(shí)際上可以認(rèn)為，我國(guó)的人民代表大會(huì)制度正是吸收人類(lèi)憲政文明的普遍智慧和經(jīng)驗(yàn)而構(gòu)建的社會(huì)主義憲制的結(jié)果，是對(duì)巴黎公社制和早期蘇維埃制這類(lèi)尚不成熟的社會(huì)主義政制的揚(yáng)棄和發(fā)展的成果。

因此，我們應(yīng)該理直氣壯地牢固樹(shù)立起權(quán)力制衡的憲政理念，以發(fā)展和完善我國(guó)包括行政控權(quán)機(jī)制在內(nèi)的整個(gè)權(quán)力制衡機(jī)制和體制，推進(jìn)中國(guó)特色的社會(huì)主義憲政建設(shè)。為此，應(yīng)注意以下重要問(wèn)題：1.行政控權(quán)機(jī)制應(yīng)從偏重對(duì)具體行政行為的監(jiān)控進(jìn)展到對(duì)具體行政行為的監(jiān)控與對(duì)抽象行政行為的監(jiān)控并重；從偏重司法審查到司法審查與行政程序并重，而且不應(yīng)只注意具體行政行為的程序法制建設(shè)問(wèn)題，還應(yīng)注意抽象行政行為的程序法制建設(shè)問(wèn)題。因此，應(yīng)該把對(duì)抽象行政行為的司法審查以及象立法聽(tīng)證（包含行政立法聽(tīng)證）這類(lèi)抽象行為的程序法制建設(shè)問(wèn)題提上重要日程。2.圍繞行政控權(quán)的價(jià)值模式的選擇，應(yīng)注意使制約機(jī)制和激勵(lì)機(jī)制相結(jié)合，控權(quán)與授權(quán)相結(jié)合，公平、公與效率、效益相結(jié)合。應(yīng)在對(duì)行政權(quán)進(jìn)行嚴(yán)密監(jiān)控的前提下，注意調(diào)動(dòng)和發(fā)揮行政主體的職務(wù)積極性，維護(hù)行政主體自身的合法權(quán)益，使其自覺(jué)地接受監(jiān)控。應(yīng)在充分授權(quán)的同時(shí)進(jìn)行充分的監(jiān)控，從而使行政主體依法充分地行使其職權(quán)，盡職盡責(zé)，提高行政效率，又有效地防止其濫用權(quán)力，忠誠(chéng)地為人民服務(wù)。

（三）加強(qiáng)吏治，反腐倡廉，健全監(jiān)督體制和機(jī)制我們認(rèn)為，應(yīng)該按照以下“七字方針”①來(lái)加強(qiáng)和完善我國(guó)的監(jiān)督體制和體系建設(shè)。一是“高”，即提高監(jiān)督機(jī)關(guān)的地位，其地位必須高于被監(jiān)督者，尤其是監(jiān)察、紀(jì)檢等專(zhuān)司監(jiān)督職能的部門(mén)的地位要提高，以克服因同級(jí)轄屬導(dǎo)致監(jiān)督無(wú)力的缺陷，改變監(jiān)督機(jī)關(guān)“位低、權(quán)微、手段軟”而不能實(shí)施有效監(jiān)督的狀況。因此，行政監(jiān)察法中規(guī)定的“平級(jí)監(jiān)督平級(jí)”的條款；行政訴訟法中規(guī)定的級(jí)別低的人民法院審理級(jí)別高的行政機(jī)關(guān)為被告的行政案件的條款，實(shí)際上都很難發(fā)揮監(jiān)督作用，應(yīng)修改。二是“大”，即憲法、法律應(yīng)賦予其更大的權(quán)力和具備更強(qiáng)有力的手段，以改變監(jiān)督機(jī)關(guān)“位低、權(quán)微、手段軟”而不能實(shí)施有效監(jiān)督的狀況。三是“專(zhuān)”，即監(jiān)督者應(yīng)專(zhuān)司監(jiān)督之職，不應(yīng)兼司他職。各級(jí)人大都有監(jiān)督政府的權(quán)力，可是都沒(méi)有設(shè)立專(zhuān)門(mén)的監(jiān)督機(jī)構(gòu)，應(yīng)在縣級(jí)以上各級(jí)人大設(shè)立監(jiān)督委員會(huì)。四是“獨(dú)”，即監(jiān)督者的獨(dú)立性要強(qiáng)，依法獨(dú)立行使監(jiān)督權(quán)，實(shí)行垂直領(lǐng)導(dǎo)體制，人、財(cái)、物方面不能受制于被監(jiān)督者。五是“合”，即在社會(huì)主義國(guó)家，黨和政府的監(jiān)督機(jī)構(gòu)（如紀(jì)檢和監(jiān)察）合署辦公，對(duì)此不能斥為“黨政不分”；黨政不分是指黨委不要去代替政府事務(wù)的管理，監(jiān)督權(quán)不能僅作為政府的事務(wù)來(lái)看待?！昂稀钡囊馑歼€應(yīng)包含各種監(jiān)督，以執(zhí)政黨的監(jiān)督為“龍頭”，擰成“一股繩”，形成強(qiáng)力。六是“聯(lián)”，即健全黨和國(guó)家各方面監(jiān)督的聯(lián)席會(huì)議和聯(lián)系制度，并通過(guò)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、溝通協(xié)作，使分散的監(jiān)督形成有機(jī)的整體，發(fā)揮系統(tǒng)優(yōu)勢(shì)以形成監(jiān)督合力，形成嚴(yán)密的監(jiān)督網(wǎng)絡(luò)。七是“保”，即對(duì)行使監(jiān)督權(quán)的人員應(yīng)有強(qiáng)有力的保障，包括人身、住宅、財(cái)產(chǎn)安全等保障，以消除其后顧之憂。此外，還建議應(yīng)建立統(tǒng)一、完整、獨(dú)立、強(qiáng)有力的國(guó)家廉政機(jī)構(gòu)，其名稱(chēng)可以叫作國(guó)家廉政委員會(huì)。對(duì)中央和地方立法、司法和行政部門(mén)的所有國(guó)家工作人員，國(guó)有企業(yè)、事業(yè)單位的管理人員（混合企業(yè)中

國(guó)有股份的代表）貪污、賄賂、濫用職權(quán)、以權(quán)謀私等一切基于職務(wù)的違法犯罪行為行使立案?jìng)刹?、逮捕和追訴權(quán)。國(guó)家廉政機(jī)構(gòu)依法獨(dú)立行使職權(quán)，不受其它國(guó)家機(jī)關(guān)、政黨和團(tuán)體的干涉。并制定國(guó)家廉政委員會(huì)法，重點(diǎn)內(nèi)容是確立國(guó)家廉政機(jī)構(gòu)的獨(dú)立地位、規(guī)定國(guó)家廉政機(jī)構(gòu)的組織結(jié)構(gòu)、權(quán)限范圍以及工作程序等。以作為國(guó)家廉政機(jī)構(gòu)的組織法和運(yùn)作的基本法?！?6·①此“七字方針”為西南政法大學(xué)王連昌教授所提出并為王學(xué)輝副教授在有關(guān)文章中作過(guò)闡述，這里作了些充實(shí)和補(bǔ)充，特此說(shuō)明并于致謝

三、加強(qiáng)依法行政，促進(jìn)中國(guó)特色社會(huì)主義憲政建設(shè)

中國(guó)特色社會(huì)主義憲政建設(shè)的內(nèi)容非常豐富，范圍極其廣泛。從廣義上講，我國(guó)行之有效的基本政治制度和憲法制度的健全、發(fā)展和完善，都屬于中國(guó)特色社會(huì)主義憲政建設(shè)的內(nèi)涵和外延。黨的十六大報(bào)告所提出的建設(shè)社會(huì)主義政治文明的系列決策，實(shí)際上都是中國(guó)特色社會(huì)主義憲政建設(shè)的重要內(nèi)容和應(yīng)遵循的正確原則。

中國(guó)特色社會(huì)主義憲政建設(shè)的一個(gè)核心問(wèn)題就是處理好黨、法及黨、政之間的關(guān)系。黨必須在憲法和法律的范圍內(nèi)活動(dòng)，任何黨的組織和個(gè)人都不允許有超越憲法和法律之外的特權(quán)，不允許以權(quán)代法、以權(quán)壓法、以黨代政。共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)方式和執(zhí)政方式必須堅(jiān)持依法領(lǐng)導(dǎo)、依法執(zhí)政、執(zhí)政為民，而且改革和完善黨的領(lǐng)導(dǎo)方式和執(zhí)政方式的主要內(nèi)容和途徑就是要善于運(yùn)用法律的手段和方式來(lái)依法領(lǐng)導(dǎo)、依法執(zhí)政，并加強(qiáng)執(zhí)政黨自身的建設(shè)，不斷提高其依法執(zhí)政能力和水平。

促進(jìn)中國(guó)特色社會(huì)主義憲政建設(shè)的一個(gè)重要方面，就是進(jìn)一步加強(qiáng)依法行政，在依法行政和憲政建設(shè)的結(jié)合點(diǎn)上著力。這就有以下幾個(gè)重要方面：

（一）建構(gòu)誠(chéng)信政府，強(qiáng)化人民政府為人民服務(wù)的根本責(zé)任

建構(gòu)誠(chéng)信政府是我國(guó)優(yōu)良的文化傳統(tǒng)和現(xiàn)代法治精神結(jié)合的產(chǎn)物，是依法治國(guó)與以德治國(guó)方略相結(jié)合的必然結(jié)果，也是為確保市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)良性運(yùn)行的必然要求。法治政府也是責(zé)任政府和誠(chéng)信政府，首先必須是誠(chéng)信政府，一個(gè)不守誠(chéng)信、出爾反爾的政府不可能是一個(gè)負(fù)責(zé)任的政府，更不可能是法治政府。法治政府就應(yīng)該重視相對(duì)人的參與權(quán)、知情權(quán)、信息權(quán)以及政府的信息義務(wù)，實(shí)行政務(wù)公開(kāi)，為公眾提供所需要的真實(shí)而充足的信息，增加行政行為的透明度，是政府本身應(yīng)盡的責(zé)任。建立誠(chéng)信政府、保護(hù)公民的信賴?yán)媸欠ㄖ握谋厝灰?，根?jù)現(xiàn)代法治精神的要求，政府不守信，就應(yīng)該有相應(yīng)的制度約束，承擔(dān)不守信的后果。中國(guó)政府入世后的承諾，如果有違背，將會(huì)受到世貿(mào)組織的制裁。政府對(duì)管理相對(duì)人的承諾不兌現(xiàn)，法令、政策不公開(kāi)，也應(yīng)有承擔(dān)相應(yīng)的后果。誠(chéng)信政府至少包括以下要素：（1）誠(chéng)信政府的宗旨是為民眾服務(wù)，以民為本。政府的設(shè)立不是管理民眾，而是服務(wù)于民眾的工具。一個(gè)專(zhuān)制的政府不屬于誠(chéng)信政府，也不可能成為誠(chéng)信政府。（2）誠(chéng)信政府是決策民主、科學(xué)的政府。決策民主，就要求尊重民意、反映民智，充分發(fā)揮社會(huì)決策的作用；決策科學(xué)，就要求從實(shí)際出發(fā)，反映事物發(fā)展的規(guī)律。同時(shí)，要保證政策法規(guī)的穩(wěn)定性，不能朝令夕改，言出即法。（3）誠(chéng)信政府是政令暢通、法威至上的政府。政府行政行為嚴(yán)格照章辦事，不存在法外權(quán)。公務(wù)人員亂罰款、亂收費(fèi)等徇私枉法現(xiàn)象不復(fù)存在。（4）誠(chéng)信政府是陽(yáng)光政府。政府行為公開(kāi)、公正、公平才能保證誠(chéng)信的兌現(xiàn)，民眾才能掌握必要的情報(bào)來(lái)測(cè)試政府的誠(chéng)信度。（5）誠(chéng)信政府是責(zé)任政府。在現(xiàn)代民主法治社會(huì)，沒(méi)有政府責(zé)任，行政權(quán)的行使就沒(méi)有制約，公民權(quán)的行使就沒(méi)有保障，違法行政就不可能受到追究，依法行政就不可能推進(jìn)。建立了責(zé)任政府，誠(chéng)信政府才有實(shí)現(xiàn)的保障。政府誠(chéng)信貫穿于政府與公眾的整個(gè)互動(dòng)關(guān)系之中，是政府履行職能、從事行政管理、提供公共服務(wù)的基本要求。作為一個(gè)誠(chéng)信政府，要取信于民，必須體現(xiàn)權(quán)責(zé)一致、言行一致、前后一致，內(nèi)外一致等職能特征和要求。特別要求廉潔高效，保持“平民政府”、“公仆政府”的形象。政府及其工作人員必須盡職盡責(zé)、廉潔奉公，真誠(chéng)地為人民服務(wù)，當(dāng)好人民的公仆。而不能以管理者自居高高在上，更不能假公濟(jì)私甚至損公肥私、貪污腐敗。而且對(duì)自己所服務(wù)的對(duì)象無(wú)論其親疏貴賤都以誠(chéng)相待、平等相待，才能增強(qiáng)人民群眾的信任感。構(gòu)建誠(chéng)信政府，促進(jìn)社會(huì)信用體系建設(shè)是一項(xiàng)復(fù)雜工程，其重要前提和對(duì)策思路是建立在依法行政基礎(chǔ)上的制度創(chuàng)新，可以從以下幾個(gè)方面入手進(jìn)行：（1）深化改革行政管理體制，突破影響誠(chéng)信政府建立的體制性障礙，按照發(fā)展市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的內(nèi)在要求，進(jìn)一步轉(zhuǎn)變政府職能，堅(jiān)決實(shí)現(xiàn)政企分開(kāi)。（2）建立科學(xué)、民主的決策機(jī)制，以能尊重民意、反映民智、聽(tīng)取人民群眾的呼聲，反映事物發(fā)展的客觀規(guī)律。（3）堅(jiān)持并努力健全行政公開(kāi)及政務(wù)公開(kāi)制度，增加政府工作的透明度，加快行政信息化建設(shè)，保證政府信息傳遞渠道的暢通，加強(qiáng)行政信用監(jiān)督。（4）建立和健全行政執(zhí)法責(zé)任制和評(píng)議考核制，這是規(guī)范行政執(zhí)法行為，強(qiáng)化行政執(zhí)法監(jiān)督，推進(jìn)依法行政的重要措施和制度，極有利于促進(jìn)和保證政府誠(chéng)信和建立誠(chéng)信政府。（5）加強(qiáng)政府信用評(píng)估制度建設(shè)，包括政府自身信用評(píng)估和社會(huì)對(duì)政府信用的評(píng)估，促進(jìn)社會(huì)中介組織信用評(píng)估行業(yè)的發(fā)展，還可考慮建立和發(fā)展民意測(cè)驗(yàn)機(jī)構(gòu)。（6）加強(qiáng)和健全對(duì)政府失信的救濟(jì)制度和機(jī)制，以加大其失信成本，嚴(yán)格對(duì)失信行為的責(zé)任追究。從而一方面使人民群眾有充分的救濟(jì)渠道和機(jī)會(huì)，另一方面使政府能夠在有錯(cuò)必究、究必追責(zé)中樹(shù)立政府威信。（7）努力提高公務(wù)員的道德修養(yǎng)，建立以“誠(chéng)信”為核心的符合現(xiàn)代政府管理需要的政務(wù)職業(yè)道德規(guī)范，使之注重其“政德”、“官德”操守，樹(shù)立新型的權(quán)力觀，增強(qiáng)公仆意識(shí)和忠誠(chéng)為人民服務(wù)的觀念，建設(shè)恪守誠(chéng)信的、高素質(zhì)的公務(wù)員隊(duì)伍。

（二）建立和健全對(duì)抽象行政行為的司法審查制度，努力推進(jìn)我國(guó)違憲審查制度和機(jī)制的建設(shè)，嚴(yán)格地實(shí)行依法行政

對(duì)抽象行政行為進(jìn)行司法審查實(shí)質(zhì)上是通過(guò)司法權(quán)的行使達(dá)到對(duì)行政權(quán)的控制，進(jìn)而保障公民的合法權(quán)益。這一重要制度是人民主權(quán)原則、現(xiàn)代分權(quán)理論及法治原則相結(jié)合的憲政理念的體現(xiàn)，也是世界各憲政國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)總結(jié)，更是現(xiàn)實(shí)社會(huì)的客觀要求。它不僅是維護(hù)法制統(tǒng)一，制止立法和抽象行政行為中的地方保護(hù)主義和部門(mén)利益保護(hù)主義的需要，以及是加入WTO新形勢(shì)下履行中國(guó)政府鄭重承諾的需要，也是加強(qiáng)憲法的實(shí)施和適用，建立和健全我國(guó)的違憲審查制度的需要。司法審查的本意就包括對(duì)法律法規(guī)的合憲性審查，才能發(fā)揮其制衡立法權(quán)及行政權(quán)的重要功能。因此，我們可以以建立和健全對(duì)抽象行政行為的司法審查制度為切入點(diǎn)和突破口，來(lái)努力推進(jìn)我國(guó)違憲審查制度和機(jī)制的建設(shè)。特別是它還是嚴(yán)格實(shí)行依法行政的需要。依法行政原則不僅是對(duì)行政機(jī)關(guān)的具體行政行為的要求，同時(shí)也要求行政機(jī)關(guān)的抽象行政行為必須合法。因?yàn)槌橄笮姓袨樯婕懊鎻V，影響力大，往往是作出具體行政行為的依據(jù)，通過(guò)對(duì)其進(jìn)行司法審查，確保所依之法的合法性，是理所當(dāng)然的事情。不難想象，如果抽象行政行為違法，依據(jù)它所作出的具體行政行為也不可能合法。如果不允許法院在行政訴訟中先對(duì)這種不合法情況進(jìn)行審查，強(qiáng)制要求法院不論對(duì)錯(cuò)，一律采用其作為衡量具體行政行為合法與否的標(biāo)準(zhǔn)，則要糾正具體行政行為的不合法、維護(hù)行政相對(duì)人的合法權(quán)益無(wú)異于緣木求魚(yú)。而且由于抽象

行政行為針對(duì)的是普遍的人和事，并可以反復(fù)進(jìn)行，違法的抽象行政行為給公民的合法權(quán)益造成的侵害，較之于針對(duì)特定的人和事的具體行政行為所造成的侵害甚至更嚴(yán)重、更難以防范。因此通過(guò)其他渠道（目前對(duì)受到抽象行政行為侵害的公民和其他社會(huì)組織只能尋求立法機(jī)關(guān)的備案、審查制度和行政機(jī)關(guān)的行政復(fù)議制度的保護(hù)，而這些制度亦尚不完善）尚不能獲得有效救濟(jì)時(shí)，那么尋求司法救濟(jì)和保護(hù)就是一種必然。

（三）全面加強(qiáng)行政程序法制建設(shè)，促進(jìn)國(guó)家權(quán)力的規(guī)范化運(yùn)行進(jìn)程

當(dāng)代特別是進(jìn)入21世紀(jì)，行政控權(quán)機(jī)制的變遷已從偏重司法審查進(jìn)展到了司法審查與行政程序并重的時(shí)期。因?yàn)樾姓绦虻幕緝r(jià)值功能就是通過(guò)強(qiáng)調(diào)行政主體的程序義務(wù)及相對(duì)人的程序權(quán)利來(lái)堅(jiān)持和昭示公開(kāi)、公正、公平的價(jià)值原則，以制約和控制行政權(quán)合法行使，維護(hù)和保障公民、法人及其他組織的合法權(quán)益，同時(shí)也矯正和彌補(bǔ)了行政法律關(guān)系中行政主體和相對(duì)方之間地位的不對(duì)等。總之行政程序有著多方面的、值得充分發(fā)揮和大力開(kāi)掘的重要價(jià)值和功能，正因?yàn)槿绱?，行政程序法越?lái)越受到我國(guó)學(xué)界和立法機(jī)關(guān)的重視，想來(lái)它的正式出臺(tái)已為期不遠(yuǎn)。但是我們不應(yīng)只注意具體行政行為的程序法制建設(shè)問(wèn)題，還應(yīng)注意抽象行政行為的程序法制建設(shè)問(wèn)題。為此筆者呼吁應(yīng)該把立法聽(tīng)證等抽象行為的程序法制建設(shè)問(wèn)題提上重要日程。隨著依法治國(guó)、健全市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制和加入WTO后法治環(huán)境面臨的挑戰(zhàn)，對(duì)立法質(zhì)量的要求越來(lái)越高。而提高立法質(zhì)量的根本途徑是發(fā)揚(yáng)民主，使人民群眾有切實(shí)可行的渠道充分表達(dá)他們的意愿，實(shí)現(xiàn)對(duì)立法的積極參與。立法聽(tīng)證制度就是推進(jìn)立法程序民主化、科學(xué)化，以利于提高立法質(zhì)量的重要方式和途徑；但是立法聽(tīng)證在我國(guó)還缺乏制度化的構(gòu)建和創(chuàng)設(shè)，這一制度在我國(guó)尚處于初創(chuàng)時(shí)期，各方面都還不成熟和完善，急待加強(qiáng)、加速其建設(shè)。立法聽(tīng)證，是立法程序民主化、科學(xué)化的核心內(nèi)容，其本質(zhì)含義在于通過(guò)公眾參與立法來(lái)達(dá)到監(jiān)督立法活動(dòng)，因此立法聽(tīng)證具有在立法工作中堅(jiān)持實(shí)事求是，保證法律的公正性以及保障公眾能平等有效地參與立法從而達(dá)到監(jiān)督立法活動(dòng)的目的，并能使民眾在其中接受到法制宣傳和教育之重要功能。立法聽(tīng)證作為一種程序性制度有其階段性、準(zhǔn)司法性、法定性、職權(quán)性以及普遍適用性（既指普遍適用于法律、法規(guī)等的制定，又指通過(guò)立法聽(tīng)證所制定之法不指對(duì)特定的人和事，而是指對(duì)法律所要規(guī)范的所有的人的行為和事件，因此從這個(gè)意義上說(shuō)，立法聽(tīng)證比司法聽(tīng)證和行政聽(tīng)證其影響更大、其作用和意義更為重要）的特點(diǎn)。立法聽(tīng)證的基本原則應(yīng)包括公開(kāi)原則、公正原則、職能分離原則（指調(diào)查、聽(tīng)證和裁決分別由不同的機(jī)構(gòu)、組織或人員來(lái)實(shí)施）、案卷排他性原則（指行政機(jī)關(guān)按照正式聽(tīng)證程序作出的決定只能以案卷為根據(jù)，不能在案卷以外，以當(dāng)事人未知悉和未論證的事實(shí)為根據(jù)）。關(guān)于立法聽(tīng)證程序的種類(lèi)，依據(jù)一定的標(biāo)準(zhǔn)，大體可分為：正式聽(tīng)證（是指有權(quán)機(jī)關(guān)在制定法規(guī)時(shí)，舉行正式的聽(tīng)證會(huì)，使當(dāng)事人得以提出證據(jù)、質(zhì)證、詢問(wèn)證人，有權(quán)機(jī)關(guān)基于聽(tīng)證記錄做出決定的程序）和非正式聽(tīng)證（是指有權(quán)機(jī)關(guān)在制定法規(guī)時(shí)，只須給予當(dāng)事人口頭或書(shū)面陳述意見(jiàn)的機(jī)會(huì)，以供有權(quán)機(jī)關(guān)參考，有權(quán)機(jī)關(guān)無(wú)須基于記錄做出決定的程序）。而正式的聽(tīng)證會(huì)的召開(kāi)可以分為兩種情況：法定聽(tīng)證和決議聽(tīng)證。所謂法定聽(tīng)證是指如果提出聽(tīng)證的人數(shù)達(dá)到法定人數(shù)要求時(shí)或者法律對(duì)某些議案有明確的聽(tīng)證要求時(shí)，有權(quán)機(jī)關(guān)就必須舉行聽(tīng)證。所謂決議聽(tīng)證是指有權(quán)機(jī)關(guān)對(duì)某些法案有權(quán)通過(guò)決議方式來(lái)決定是否需要舉行聽(tīng)證。

（四）積極發(fā)展非政府組織并加強(qiáng)其法律規(guī)制，增強(qiáng)市民社會(huì)的自治能力

中國(guó)對(duì)非政府組織的關(guān)注，是與近些年來(lái)發(fā)展市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，轉(zhuǎn)變政府職能，出現(xiàn)了國(guó)家權(quán)力（特別是行政權(quán)力）的社會(huì)化趨勢(shì)，要求將傳統(tǒng)由行政機(jī)關(guān)行使的一些職能（管理、監(jiān)督、服務(wù)、協(xié)調(diào)等）轉(zhuǎn)化為（實(shí)際是交還給）有關(guān)社會(huì)組織（如中介組織等非政府組織）來(lái)行使，以更好地服務(wù)于市場(chǎng)主體，培育和發(fā)展市民社會(huì)的自治能力同步的。關(guān)于非政府組織，一般認(rèn)為是指除開(kāi)政府組織即所謂“第一部門(mén)”或政治部門(mén)以及營(yíng)利組織即所謂“第二部門(mén)”或經(jīng)濟(jì)部門(mén)之外的社會(huì)組織，即所謂“第三部門(mén)”；或者說(shuō)是處于國(guó)家機(jī)關(guān)與企業(yè)之間或政府與市場(chǎng)之間的那些社會(huì)組織。其組織形式和活動(dòng)范圍非常寬泛，但又須受到相關(guān)法律和規(guī)章的制約。按照我們的初步理解，中國(guó)的非政府組織除了中介組織之外，還包括事業(yè)單位、社會(huì)團(tuán)體、民辦非企業(yè)單位以及基層群眾自治組織（村民委員會(huì)、居民委員會(huì)）等社會(huì)組織。當(dāng)前，非政府組織在中國(guó)的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)生活中的作用和地位，越來(lái)越顯得重要和突出。其數(shù)量和種類(lèi)都有了很大的擴(kuò)展。它是深化經(jīng)濟(jì)和政治體制改革，發(fā)展市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)、民主政治，實(shí)行“小政府、大社會(huì)”的必然要求；也是社會(huì)組織程度提高、自治能力增強(qiáng)，需要實(shí)行政治國(guó)家和市民社會(huì)二元分離，以進(jìn)一步增強(qiáng)人民群眾的主人翁地位和作用的客觀反映。但是由于非政府組織在中國(guó)是一個(gè)新的概念，涉及到許多新的社會(huì)組織形式、活動(dòng)方式和法律問(wèn)題；而且人們對(duì)它的認(rèn)識(shí)頗不清楚、明晰，學(xué)界對(duì)它的理解也頗不一致，甚至多所歧見(jiàn)。因此，我國(guó)對(duì)非政府組織及其法律問(wèn)題的研究十分欠缺，實(shí)際尚處于起步階段。在實(shí)際生活中許多非政府組織其組織和活動(dòng)都極不規(guī)范，更遠(yuǎn)沒(méi)有作到制度化、法律化，甚至在一定領(lǐng)域和程度上處于混亂、無(wú)序的狀態(tài)。其存在的問(wèn)題主要表現(xiàn)在：（1）布局不合理，發(fā)展不平衡，以至目前一些非政府組織呈現(xiàn)“亂辦、亂管、亂執(zhí)業(yè)”的混亂局面。（2）體制不順，地區(qū)、部門(mén)、行業(yè)分割比較嚴(yán)重；非政府組織難以協(xié)調(diào)運(yùn)作，競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制扭曲。（3）定位不準(zhǔn)，官辦或半官辦色彩濃，容易導(dǎo)致政、社不分或以政代社，使非政府組織失去獨(dú)立性、公正性。（4）特別是法制建設(shè)滯后，規(guī)章制度不完善，自律機(jī)制不健全。具體說(shuō)來(lái)，一是法律體系不完備，直接以非政府組織為規(guī)范對(duì)象的法律、法規(guī)、規(guī)章不多，還未形成體系。多數(shù)非政府組織游離于國(guó)家法律之外，靠部門(mén)政策來(lái)約束。二是已有的這些法律規(guī)定也比較原則、籠統(tǒng)，權(quán)利權(quán)益不夠明確具體，責(zé)任難以落實(shí)，公正執(zhí)法難以保證，而且實(shí)踐中出現(xiàn)了諸多不適應(yīng)的地方，均影響了非政府組織的健康發(fā)展，需要不斷修改和完善。三是執(zhí)法和法律適用問(wèn)題更多，特別是法律監(jiān)督和救濟(jì)機(jī)制和渠道不暢，加之由于部門(mén)利益法制化，更影響、障礙了非政府組織向規(guī)范、健康的方向發(fā)展。四是法制建設(shè)滯后還表現(xiàn)在許多非政府組織的規(guī)章制度不完善，自律機(jī)制不健全，也導(dǎo)致其法律責(zé)任和經(jīng)濟(jì)責(zé)任不明確，影響了非政府組織的順利發(fā)展。而且，非政府組織的法律地位、法律關(guān)系和法律行為等都具有復(fù)雜性、多重性，既有民事法律關(guān)系，又有行政法律關(guān)系；正因此，非政府組織適用的法律規(guī)則跨部門(mén)，既有私法也有公法。因此，就必將導(dǎo)致其監(jiān)督和救濟(jì)的途徑和方式也會(huì)各有不同，例如僅就司法救濟(jì)而言，既可以適用民事訴訟，也可以適用行政訴訟。更增加了對(duì)非政府組織的管理及其發(fā)展的繁難性。

因此，發(fā)展我國(guó)的非政府組織并加強(qiáng)其法律規(guī)制，乃是十分復(fù)雜艱難而又意義重大的事業(yè)。目前應(yīng)采取的系列措施就包括諸如：（1）加強(qiáng)和改善對(duì)非政府組織的依法管理，理順登記管理機(jī)關(guān)、業(yè)務(wù)主管部門(mén)、非政府組織三者之間的關(guān)系。（2）落實(shí)和加強(qiáng)對(duì)非政府組織行為（包括具體行為和抽象行為）的法律規(guī)制，使其嚴(yán)格在法律規(guī)定的范圍內(nèi)活動(dòng)

。包括非政府組織無(wú)論其創(chuàng)立、變更、終止，或是運(yùn)行、活動(dòng)和履行其各項(xiàng)職能，以及制定和貫徹執(zhí)行其內(nèi)部規(guī)章等，都必須依據(jù)法律的規(guī)定和法定的程序進(jìn)行。（3）強(qiáng)化非政府組織的自律機(jī)制，包括強(qiáng)化其行業(yè)自律以及非政府組織的內(nèi)部自律。（4）落實(shí)和加強(qiáng)對(duì)非政府組織的法律監(jiān)督和救濟(jì)。從而一方面，切實(shí)保障其正當(dāng)權(quán)利和合法權(quán)益及其獨(dú)立的法律地位，以促使和激勵(lì)其充分發(fā)揮在本行業(yè)、本領(lǐng)域內(nèi)的積極作用；另一方面，又要防止和救治因非政府組織的行為違法而給公民和社會(huì)造成的損害。從而努力把非政府組織納入法制的軌道內(nèi)運(yùn)行。

還應(yīng)注意對(duì)非政府組織發(fā)展中的重要問(wèn)題的研究和實(shí)施。諸如：（1）注重總體規(guī)劃，建立建全非政府組織發(fā)展體系。要在對(duì)現(xiàn)有非政府組織進(jìn)行清理、整頓的基礎(chǔ)上，依照國(guó)家經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展總體發(fā)展規(guī)劃和目標(biāo)，構(gòu)建布局合理、功能齊全、適合我國(guó)國(guó)情、又符合國(guó)際慣例的非政府組織發(fā)展體系。（2）理順體制，深化改革，逐步建立和完善適應(yīng)我國(guó)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展需要，符合非政府組織自身發(fā)展規(guī)律、充滿生機(jī)與活力的非政府組織管理體制和運(yùn)行機(jī)制。要通過(guò)認(rèn)真實(shí)行政（府）企（業(yè)）分開(kāi)、政（府）事（業(yè)）分開(kāi)和政（府）社（會(huì)）分開(kāi)，使非政府組織與掛靠單位在人員、財(cái)務(wù)、業(yè)務(wù)、名稱(chēng)等方面徹底脫鉤，割斷它與政府千絲萬(wàn)縷的附屬關(guān)系，增強(qiáng)其獨(dú)立性、公正性。并應(yīng)堅(jiān)持合理配置社會(huì)資源，精簡(jiǎn)、效能以及分類(lèi)改革、分類(lèi)管理等原則對(duì)非政府組織進(jìn)行改革。其中有些非政府組織如社會(huì)中介組織，還可設(shè)立合伙制或有限責(zé)任制，乃至設(shè)立董事會(huì)、監(jiān)事會(huì)等機(jī)構(gòu)，以真正建立、健全與社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)的中介機(jī)構(gòu)管理體制和運(yùn)行機(jī)制。（3）加快立法，逐步建立和完善非政府組織的法律、法規(guī)體系。包括制定《中華人民共和國(guó)社會(huì)中介組織法》以及《社團(tuán)法》、《行業(yè)協(xié)會(huì)法》、《商會(huì)法》、《經(jīng)紀(jì)人法》及其配套的法律、法規(guī)，以逐步形成不同類(lèi)別、不同層次且成龍配套的關(guān)于非政府組織的法律、法規(guī)體系。（4）適應(yīng)加入WTO新形勢(shì)的要求，探尋我國(guó)非政府組織發(fā)展中的新的法律問(wèn)題。眾所周知，加入WTO首先是對(duì)我國(guó)政府行為和法律制度提出了挑戰(zhàn)，特別是對(duì)我國(guó)行政法制建設(shè)提出了許多新課題：一方面，必然要求加強(qiáng)我國(guó)行政法的國(guó)際化趨勢(shì)，即促使我國(guó)相關(guān)的行政法律制度及規(guī)范的國(guó)際接軌，其中包括必須加強(qiáng)涉外行政法及涉外行政訴訟制度的建設(shè)。另一方面，又必然進(jìn)一步強(qiáng)化行政權(quán)的社會(huì)化趨勢(shì)，從而要求豐富和拓展公共行政的內(nèi)涵和外延，使除了政府之外的社會(huì)組織的行政管理及行政法問(wèn)題成為重要課題，這樣政府和非政府組織都共同成為公共行政的主體，從而完成行政權(quán)從“社會(huì)行政到國(guó)家行政再到高級(jí)階段的社會(huì)行政”[5]（P28-34）之否定之否定過(guò)程。這一切都會(huì)進(jìn)一步增強(qiáng)非政府組織在中國(guó)的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)生活中的重要作用和地位。而且必然會(huì)使非政府組織面臨許多新的法律問(wèn)題。例如，由于一些非政府組織（特別是中介組織）行使了傳統(tǒng)由行政機(jī)關(guān)行使的一些職能（管理、監(jiān)督、服務(wù)、協(xié)調(diào)等），那么他們不僅會(huì)成為行政訴訟的對(duì)象，而且當(dāng)其在參與具有涉外因素的經(jīng)貿(mào)活動(dòng)中發(fā)生了糾紛，還可能成為涉外行政訴訟的對(duì)象。在這種情況下，其法律依據(jù)如何提供，相關(guān)的管轄、程序和效力問(wèn)題如何解決？再有，非政府組織的業(yè)內(nèi)規(guī)章制度及其他規(guī)范件文件能否納入司法審查的范圍？如果能，其法律依據(jù)何在，相關(guān)的管轄、程序和效力問(wèn)題又如何解決？如此等等。

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