行政領導人行政責任論文

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［摘要］：領導責任是領導人實施領導行為應當承擔責任形式的總稱，在具體認定時可細分為非法律責任（即政治責任）和法律責任（可劃分為行政責任、民事責任和刑事責任）。就行政領導人而言，是否要承擔行政責任的關鍵在于有無實施違反行政領導職責的行為。行政領導職責的表現形式雖然紛繁復雜，卻總以利益的妥善衡量、資源的合理分配、程序的適當關注和組織的正常運作等為依托，其實質是行政裁量權的運作。因此，對行政領導人行政責任的認定，必須以違反行政領導職責的責任行為為標準，正確劃分合理裁量行為與違法行為的界限，依此方能作出準確的處理。

［關鍵詞］：領導責任，行政責任，行政領導職責，行政裁量

一、引言

在中央加大打擊腐敗的力度、政府希冀通過法治行政樹立政府權威的過程中，領導責任一詞成為媒體報道、群眾評價、網絡論壇上頻繁曝光的字眼。遺憾的是，對領導責任的認識大多側重于“重要性”的呼吁。學者的研究往往以加強領導責任為主線，認為腐敗問題屢禁不止、違規行政居高不下的原因是領導責任的追究力度不夠，亦有人提出“我們是副職責任制嗎”的質疑。實踐部門也以加大領導責任的認定與追究為已任，甚至出現了過于嚴厲的規定和處理：或是讓領導人為下屬純系個人的行為負責，而不問事前領導人是否已經作過周詳的布置、有過反復的強調（筆者將之概括為連帶責任追究模式）；或是讓領導人為客觀事實的發生承擔后果，而無視科學技術發展的不可預測性、自然災害發生的無法預防性（筆者將之概括為客觀事實責任追究模式）。

不追究領導責任，或總是由副職領導人承擔責任，偏離了法治行政下塑造責任政府的預期目標，損害了權責明晰、以責任規范和約束權力的制度功能。但一味從嚴追究領導責任的作法，亦與領導行為內在的靈活、應變特性相左，從而束縛領導人的工作，挫傷其積極性。尤其是實踐中，對不同形式的領導行為不加區分地按同一標準作出認定的處理方式，更會引發責任追究上的混亂。

領導責任認定與追究的現狀，向我們提出了以下不可回避的問題：什么是領導責任？不同的領導行為在追究責任時是否應遵循不同的路徑？領導責任與行政責任的關系如何？在何種情況下應該認定與追究行政責任？如何才能正確地認定與追究行政領導人的行政責任？本文將試圖從行政法角度對上述問題作一回應。

二、認定行政責任的前提：領導人身份與責任辨析

（一）為“領導責任”正名

領導責任是中國政府意欲樹立政府權威的重要舉措，但“領導責任”一詞，在理論研究與實踐操作中的使用非常的混亂，以下幾種場合都可能出現“領導責任”一詞：（1）只要行為主體是領導人，不論其實施何種行為引發的后果，都稱為“領導責任”；（2）將“領導責任”等同于政治責任或行政責任中的一種，當某一領導人應承擔政治責任或行政責任時，就認為是承擔“領導責任”；（3）認為“領導責任”是一種和“失職”、“瀆職”并列的情形，造成“領導責任”內涵上的難以界定。

筆者以為，所謂的領導責任，是指領導人實施領導行為時應當承擔的責任形式的總稱。它并不是一個規范化的術語，在個案中應該根據領導行為的性質認定具體的責任形式。由于領導人實施的行為包括法律行為和非法律行為兩種形式，領導責任也可以劃分為法律責任和非法律責任。法律責任，顧名思義，就是指領導人必須確保自己的領導行為合法，若領導行為違反了法律規定，則要承擔相應的法律責任。依據不同領導行為違反法律性質的不同，具體可區分為行政責任、民事責任和刑事責任。與此相反，所謂的非法律責任主要針對領導人的政治行為，即當領導人實施的政治方針、策略等行為不能為民眾接受時應當承擔的責任，反映的是民眾的意愿，與法律規定無關。

（二）身份與責任的對應：領導責任的具體形式

1.作為政黨成員的政治領導人及其應當承擔的政治責任。考查在西方國家發展完善的文官制度，我們會發現，政務官與事務官的分離是該制度的一大特色。由于每一個政黨都有其預設的政治目標及信仰，作為政黨成員的領導人必須在其領導行為中體現所屬政黨的價值觀念和興趣愛好，從而幫助樹立政黨權威，贏得最為廣泛的民眾支持。相反，作為政黨成員的領導人在制定政策時，如果不能確切地反應民眾的需求，所實施的與所聽到的大相徑庭時，完全有可能因為其不到位的政策而被要求承擔相應的政治責任。這種政治責任的承受，無需相關的制度考核為基礎，它取決于任命領導人的組織的需要，是一種不確定行為，難以預期。在奧克肖特看來，政治活動中的人們尤如“航行于一片橫無涯際且深不可測的；這里沒有躲避風浪的港灣，也沒有可供停泊的淺灘；這里既無起始地點，亦無指定的目的地。這是一項平穩且又永恒地處于漂泊狀態的事業”。［1］（p.99）

反觀中國，由于實行中國共產黨領導下的多黨合作制度，我國領導人可以同時兼具政黨成員和行政人員雙重身份。因此我國領導人既不同于西方的政務官，亦區別于純粹的事務官。在具體認定領導責任時，應該根據領導行為的性質作出不同的認定。只有當領導人實施了政治行為時，才能按照政治活動特有的規則認定與追究政治責任，即由領導人所在的政黨決定其去留或職位。

2.作為行政體制內部成員的行政領導人及其應當承擔的行政責任。馬克思·韋伯在其著名的“以政治為業”的演講中所描述的專業官吏體制，雖然打破了貴族等級制度，實現了梅因“從身份到契約”的轉化，但在該體制內部，作為保障民主的有效手段，卻是以實行嚴格的科層制為特色的。由于“社會的或政治的意義上的權力，意味著權威和上級與下級之間的一種關系”［2］（p.213），于是，一定的行政級別轉變為行政領導人的外在特征：級別意味著權力的等級，級別意味著不同的智識，級別意味著更多的責任，級別意味著凡人的敬仰。我國1993年制定的《國家公務員暫行條例》第9條就將級別作為區分領導職務與非領導職務的標準，從這個角度來說，我國現行行政體制中的行政領導人包括級別為13級以上的科級副職以上干部。正如法國作家巴爾扎克所言，行政體制內部人員的職責分工呈金字塔形結構。因此除了最高級別的行政官員外，其他所有行政領導人在行政體制內部都兼有兩種身份：行政領導人（發出命令者）和非行政領導人（執行命令者）。這矛盾的雙重行政身份，使行政領導人既要承擔所轄區域社會秩序的平穩運作、所屬組織的正常管理，又要妥善地執行與實施上級領導分配的任務。而無論是哪一種行政領導行為領域，對行政責任的認定都以有無實施違反行政領導職責的行政領導行為為標準。如果行政領導人因為故意或過失，積極實施違反行政領導職責的行為或消極抵抗行政領導職責的履行，都應當承擔相應的行政責任。[①]

3.作為公民的領導人及其應當承擔的民事責任、刑事責任。當領導人以純粹的個人身份從事社會活動時，與其他公民一樣，要受到民事法律規范和刑事法律規范的約束。法國“權限裁定法院曾經在莫里佐案中非常明確地認定，個人行為的定義就是追求某個與行政職能毫無關系的目的的行

為”［3］（p.209）.當然，個體存在的性質在一定程度上左右著領導人的其他活動。行政領導人在開展行政工作時，也不可避免地會受到其個人生活以及其所在群體生活習性的影響。由于手中掌握分配資源的權力，行政領導人比其他公民更有可能通過公權力的運作達到使個人私行為合法的目的。因此行政領導人對自己的行為不僅僅承擔與普通公民一致的民事或刑事責任，行政領導人的部分“私人”活動也應成為政治責任與行政責任的關注點。如果行政領導人以公民身份為幌子，實際上從事著權力尋租、權錢交易時，就要揭開行政領導人的公民面紗，追究相應的責任形式。

三、認定行政責任的標準：行政領導職責的界定

區分領導人的不同身份，僅僅是正確認定責任的前提。為正確認定行政責任，還應該進一步找到恰當的“黃金分割點”――行政領導職責。對行政領導人而言，居于管理和支配地位的身份使其掌握著更多的行政權力，為防止孟德斯鳩所說的“濫用權力”現象的出現，必須采取約束和規范行政領導權的措施。行政領導職責或是對行政領導人“應為”內容的具體描述，或是對行政領導人合法活動與違法行為之間的界限劃定，因此成為有效制約行政領導權的制度設計。若行政領導人未履行或未妥善履行行政領導職責，且這種未履行或未妥善履行的行為屬于其主觀意志能力范圍內，就要承擔相應的行政責任。

（一）行政領導職責的淵源

1.憲法。憲法是我國的根本大法，也是規范行政體制設置、人員工作安排的基礎法律。從《中華人民共和國憲法》第88條第1款、第90條第1款、第105條第2款等規定可以看出，我國實行的是行政首長負責制。但我國憲法未對各部門首長的行政領導職責作具體列舉，僅籠統規定“負責本部門工作”，且未規定除行政首長外的其他行政領導人的行政領導職責。

2.法律。從我國現行有效的法律來看，沒有一部法律明確規定行政領導人的具體行政領導職責。許多法律在這一領域處于空白狀態，一部分法律即便略有涉及，大多也采取了“實行……負責制”、“由……負責”、“由……主管”等不確定法律概念的表述方式。如《中華人民共和國國務院組織法》第7條第1款規定：“國務院秘書長在總理領導下，負責處理國務院的日常工作。”

3.行政法規、地方性法規和規章。從這一位階開始，對行政領導職責的規定出現了具體和細化的趨勢。如《福建省人民政府關于重大安全事故行政責任追究的規定》第6條明確規定了政府各部門在加強安全監督管理，防范重大安全事故的發生的5項職責，包括安全政策的宣傳與貫徹，防范工作的部署與實施、重大工程的審批與檢查、隱患事項的報告與備案等等。但這三個層面的規范數量較少，如目前可查找的具體規定行政領導職責的行政法規，僅有《國務院關于特大安全事故行政責任追究的規定》，地方性法規中的大部分也限于安全事故方面，其他行政管理領域的職責涉及不多。

4.行政規定。由于行政領導領域較高立法層面規范的滯后性與稀缺性，現實中存在大量由各級人民政府或各具體職能部門制定的相關行政規定。這些行政規定大多面向內部工作人員，具有較強的部門特色。鑒于行政領導職責屬于行政機關內部職責分工的性質，涉及該內容的行政規定即便沒有經過公布，在實踐中也仍然作為認定是否違反行政領導職責的重要法律淵源。當然，該行政規定在制定過程中是否遵循以往的行政慣例，以及有無采取類似于規章以上規范性文件制定程序中的措施，如聽證會、座談會等，都會影響認定機關對該行政規定的尊重程度。

5.行政責任書。各種形式的行政責任書，是在“依據客觀需要，考慮主觀可能，既要合理，又要合法”的總原則下，自我營造競爭壓力、以期明晰權責、最大程度地發揮工作熱情的有效方法。［4］（p.56）如《2003年運城市科技依法行政目標責任書》就將“加大對民營科技企業的認定力度，各縣、市、區平均新認定1－2個民營科技企業”等內容確定為山西省科技廳廳長和運城市科技局局長的法定職責。為打擊執法腐敗現象，廣州海關各級領導干部和一線業務崗位人員逐級簽定《依法行政責任書》，以期達到強化相關領導人工作責任感的目的。這種根據具體工作需要，細化、明確行政領導職責的行政責任書，普遍存在于各具體行政部門，成為落實執法責任制的重要舉措。在規制緩和、參與行政不斷發展的行政國家中，以契約方式收集信息達到更好地分配權責的“責任書”模式理應成為認定與追究行政領導人行政責任的法定依據。

5.“軍令狀”。行政領導人在特殊情況時立下的“軍令狀”，若令狀中預設的目標表達了該行政領導人欲“嚴于律已”的真實意愿，則可將其視之為對社會作出的承諾。承諾一經作出，勢必引發公民對承諾結果的預期，盡管并不是所有對政策的預期都可以納入司法保護的范疇，但行政領導人能否恪守自己的承諾、有無抵毀誠信政府的行徑，自然應成為評判領導人行政績效的標準。

分析至此，似乎行政規定、責任書和“軍令狀”作為補充的“法”淵源地位已經毋庸置疑，但對這些“法”形式自身正當性的追問卻為我們敲響了警鐘：行政規定中充斥著大量毫無根據的連帶責任或客觀事實責任[②]，行政責任書中彌漫著以強制性指令取代共同磋商機制的氣息[③]，個人的“軍令狀”更是成為強迫下級官員按照自定標準行事的工具。依此“法”形式作出的認定與追究行政領導人行政責任決定，實際上背離了法治精神和制度的預設目標。尤其在決定結果涉及行政領導人作為公民的基本權利時，如撤職、開除處分實際上剝奪了被處分人從事工作的權利，影響到憲法規定的生存權，降任、減俸直接影響的是公民受憲法保障的財產權，作為“法”依據形式的行政規定、行政責任書和“軍令狀”，即便沒有上位法的直接規范，也應符合法治行政的基本原則。也就是說，即使是國家處在危難之中，決策的做出也不能違背原則所保障的基本價值，它涉及“自由、隱私、責任、平等、機會等將人尊重為理性人”［5］（P.8）的基本需求，否則就要否定其法拘束效力。因此，當行政規定、行政責任書和“軍令狀”因違背基本原則而喪失自身的正當性時，就不能成為認定與追究行政領導人行政責任的法定依據。

（二）行政領導職責的具體表現

上述分析顯示，為保障行政領導行為的靈活與便利，在涉及行政領導職責時，大多表現為籠統的、大概的授權。因此，在更多的時候，行政領導人的行政領導職責呈現為多樣態的、零散的、個性化的措施。然而，不論行政領導職責的形式如何，行政領導人處于統籌管理、協調各部門運作的地位特征，使其在采取各種措施時總是基于共同的考慮：減少相關的矛盾沖突、推動和諧發展、促進組織團結、提高行政管理效率。于是，不論行政領導人服務于哪一個具體行政部門、處于何一行政級別，行政領導職責總表現為以下幾個方面，只不過程度和范圍有所差異。

1.利益的妥善衡量。在授益行政日益發展的今天，人們對行政的理解，已經從法律授權下的侵害范疇越來越多地轉移到受影響利益在行政過程中的應有關注上。尤其在政治、經濟、文化需求呈現多元化的社會中，維持穩定公共秩序的行政管理職

責，更多地表現為協調、緩和各種不同利益團體之間的矛盾與沖突。“當政府必須在互相沖突的權利主張之間選擇時，‘權衡’是一個恰當的詞匯。在這種情況之下，政府所能做的，就是估計互相沖突的權利的是非曲直，然后，根據自己的估計來行動。”［6］（P.263）

但是，利益沖突的各方并不總是“相同級別”的選手，因此行政領導人必須引導相關部門聽取“不同的聲音”，了解不一樣的需求。特別是在部分利益團體具備通過贊助或信息供應等方式左右行政領導人決策的能力時，為相對弱勢的利益群體提供表達觀點的機會，緩和沖突各方的矛盾、糾正工作中的不當利益傾向就成為行政領導人的主要工作職責。若行政領導人不能妥善衡量各種利益，使“受管制利益或受保護利益在行政決定過程中得到了相對過分的代表”［7］（p.65），就會“導致一種持續的有利于這些利益的政策偏向”[④]，從而激化社會矛盾。如城市拆遷過程中，被拆遷戶由于利益個體的分散性、專業知識的欠缺性等諸多因素，往往難以集中力量表達“心聲”，容易成為利益衡量中的漠視群體。這也是有關拆遷問題投訴比例大幅上漲情況出現的主要原因。因此，負責該項目的行政領導人在制定房屋拆遷政策時，應特別關注該利益團體的意見，必要時應通過組織社會調查、舉辦來訪接待、開通網絡信箱等方式，為相對弱勢的利益群體提供表達觀點的機會，并在拆遷期限、拆遷補償等方面切實考慮他們的困難。

2.資源的合理分配。行政國家向福利國家轉變的現實，使行政機關不再是立法意圖的“傳送帶”，相反，執行法律之外的經濟、社會、文化建設任務成為工作中的重頭戲。行政任務的變化，促使作為行政機關高級官員的行政領導人轉變組織與管理模式，尤其是擁有許可、審批權限的部門行政領導人，更要注重行政處理背后資源的合理分配問題，在開源節流的同時提高行政效率。以環境資源為例，由于“環境問題廣泛的利益沖突，本身是個資源有效分配的問題”［8］（p.30），因此，在許可企業經營的同時必須采取措施最大限度地保護可能受污染的環境，使政策效果的受益和成本負擔對社會整體而言達到公平分配的效果。在我國，各級環境保護行政主管部門通常采用與企業之間簽訂環境影響報告書的方式，保護有限的環境資源。雖然報告書的具體內容視污染程度、企業規模等情況而異，但保護有限環境資源的目的總會引領著主持該項工作的行政領導人，注意協定條款的設計，包括從數量、裝置、原料、選址等多個方面對企業的廢水廢氣排放加以控制。

3.程序的適當關注。由于行政靈活性的內在要求，使以立法的形式明確行政領導人在政策形成過程中的具體權限，成為“烏托邦”的理想。更切合實際的作法，應為關注領導行為的過程，使行政領導人在達致管理目標期間遵循正當程序的基本要求。以“提出一定的行政目標，制定其政策，提供實施的計劃，或曰實施政策及事業內容”的行政計劃為例，“計劃的規定內容，從開始到具體的細微的部分，都沒有確定的完結性，包括著所謂非完結性、空白性的特征”。［9］（p.215）若要求詳盡具體地規定行政領導人在制定、實施行政計劃過程中的行政領導職責，實則抹殺了行政領導人根據情事的變遷靈活、變通地發展、修正計劃的優點。但如果放任行政領導人制定、改變行政計劃，尤其是一些“具行政法法源效果”的約束性計劃，無疑背離了法治行政的精神，成為恣意行政滋生的“溫床”。如我國很多區域城市規劃有過多個版本，始終不能貫徹始終。一屆政府有一屆政府的規劃，部分地方拆了建、建了拆，浪費了不少財力、人力和物力，“長官意志”成為規劃頻繁變動的最主要因素，因信任規劃作出投資的個人和組織為此苦不堪言。有鑒于此，各國均采取廣泛授權與程序設計相結合的方式規范行政領導權，以獲得最佳的雙贏結果。[⑤]當然，為保障行政效率，不同行政計劃的公開程度有所差異，聽證的要求也僅限于涉及土地利用價值轉變與重大公共設施或事業的設置。

4.組織的正常運作。行政領導人在扮演所轄區域行政事務最高管理者的同時，也是機關全體工作人員的主管，因此在他領導下的職員的效率和服務成績的表現，也成行政領導人行政領導職責的重要內容。在等級制的官僚體制中，上級必須指示自己的下級行事，給他們提供完成工作所需要的資金，為了職責分配和執行監督適當地授權給下級。相應地，“他們也為自己的下級如何使用所提供的資金和如何實施所授權力去完成任務而負責”［10］（p.65）。但是，這種為下屬負責的客觀責任的承擔，仍要以行政領導人清楚職責分配的界限并保證下屬在其授權范圍內行政為前提。純系下屬個人的主觀因素導致的違反職責的行為，不是行政領導人行政責任的追究范圍。即便是適當的連帶責任，也應與毫無緣由的“連坐”相區分。雖然許多事故確實可以通過加強領導和監督予以避免，但是，同樣也有一定的事故發生比例是領導人以外的因素所決定的。“不是常常發現，一時的憤怒和直接的利益，對人們行為的控制，比對政策、效用或正義的全面或長遠的考慮，更為有力、更為專橫嗎？”［11］（p.2）這種人類固有的性格特征，并不是領導得當、工作到位就可以改變的事實。如果讓領導人為這樣的事實承擔責任，自然是不合理的。

四、認定行政責任的難點：違法的判斷

美國著名行政法學家K·C·戴維斯認為，裁量權是政府的必須工具，“無論何時對行政權加以有效制約，都會為公共官員留出選擇作為還是不作為的裁量權”［12］（p.4）。尤其是在充斥著資訊不完全、技術不確定以及未來不可預知的行政領導行為領域，明示或默示授予行政裁量權的方式，成為解決立法滯后性、立法語言單義性和行政事務多變性、行政生活繁雜性之間矛盾的主要方法。當法律法規明確界定行政領導人的職責時，有無違法的判斷只需求證行政領導行為是否符合已有的規定。但大量不確定的行政領導職責，為行政領導人行政責任的準確認定設置了障礙：某一具體行政領導行為，究竟是一種合理的裁量行為，亦或已經違反了行政領導職責，應該追究相應的行政責任？于是，對行政領導行為是否違法的判斷，在存在裁量的領域，就轉化為對合理裁量與裁量瑕疵之間的分界。

（一）濫用行政領導權

1.實施行政領導行為的目的與授予行政領導職責的立法原意相左。所謂目的相左，未必是指目的本身惡劣，只是相對于法定的授權目的而言，行政領導行為的目的與之不符合。考慮到行政事務的復雜性與多變性特征，對采取何種具體措施通常授權給行政領導人根據實際情況判斷，但不論何種途徑，最終都應達致預設行政目標的實現。這在制定與實施行政計劃領域尤為明顯，所謂計劃行為，本身就是“指為了以最好的方式實現根據現有條件確定的目標而進行系統和理性設計的過程，是為了實現特定的制度設計而協調各種不同的，甚至相互沖突的利益的過程”［13］（p.180）.因此，不論實施計劃過程中采取了何種具體措施，只要該措施合法且有助于實現預定的行政目標，都屬于行政領導的合理裁量范圍內。相反，如果行政領導人出于預設目標之外的目的，實施行政領導行為，就應認定為是對行政領導權的濫用。當然，如果該不適當目的本身符合經濟、社會發展的總體趨勢，則可追究較輕的行政責任。

2.行

政領導行為的作出未能全面考慮相關的利益需求。上述第三部分的分析顯示，利益的妥善衡量是行政領導人的重要職責。在此過程中，行政領導人應基于其獨特的領導地位，通觀全局，綜合考量各種因素。尤其是重大決策作出前的參與程序設計，為各種利益團體相互博弈提供了舞臺，行政領導人在作出決定前必須對在行政程序中的各種呼聲予以分析比較，排除不相關請求，厘清各種利益之間的輕重關系。“裁量之作成若只執意去追求‘公益’，如國家安全、經濟發展、交通秩序、善良風俗等，而不同時就涉案個人的‘私益’為衡量，或衡量時顯示未按其應有之比重為之者，均因違反‘應予衡量原則’而構成裁量濫用。”①同時，在決定涉及行政相對人重大權益時，還應就未采納其意見的理由作出說明。“沒有充分的理由，行政機關未能考慮或采用行為過程中可選擇的對問題解決非常重要的方法”［14］，亦構成對行政領導權的濫用。

3.行政領導行為的實施系轉嫁行政領導職責的舉措。為提高行政效率，充分利用有限的人力、物力，行政領導人必須合理配置資源，必要時還可采取附負擔行政的方式，調動一切可資利用的潛在能量。但行政領導人在決定賦予相對人負擔時，必須注意其與給付行政之間的關聯性，包括負擔的內容與給付內容相關、負擔不會為相對人造成過多不便，負擔不得超過給付行政所得之利益以及負擔應符合公共利益等。另一方面，行政領導人亦不能將附負擔行政作為轉嫁公共管理職責的途徑，如現在許多城市在出讓土地時，把綠地攤到每一塊建設用地上，每塊地都是30%的綠地率，開發商同時要做教育家，配套幼兒園、中小學，至于綠地面積有無達標，學校建成后有無良好地運作，是公民與開發商的關系，政府倒成了無利害關系人。這種負擔即便在內容上與給付行政相關，但之后的管理與維護工作顯然屬于行政管理范疇，無法轉嫁給他人。

4.實施的行政領導行為，違背了行政法上的比例原則。雖然通過何種途徑達到預定的行政目標，通常屬于行政領導人的裁量范疇，但行政領導人在選擇手段和方式時，仍然要遵循比例原則。比例原則主要系從方法與目的的關連性上考量行為的合法性，“根據這一原則，一個合法的禁止經濟活動的行為必須遵守以下幾個條件：（1）禁止手段對實現立法機關討論的合法目標而言是適當且必須的；（2）當存在幾個適當的方式時應選擇最少侵害的；（3）實施該行為造成的侵害不應與所追求的目標之間不合比例”［15］（p.79）.隨著授益行政的發展，比例原則的適用范圍不再局限于傳統的侵害行政領域，當行政領導人考慮采取某一授益行政行為時，仍要考慮對甲為給付時，甲所得之利益與競爭人乙所受之損害的比例關系。

5.行政領導行為的作出，侵害了平等對待的原則，損害了政府的權威形象。遵守平等原則是行政自我拘束的重要淵源。要求受到平等對待的主張，使行政即使在靈活多變的情況下，仍要遵循行政慣例或其自身的裁量基準，除非有正當的理由。行政領導人是行政機關決策的主要來源和制定行政規定的重要牽頭人，若行政領導人朝令夕改，勢必影響政策的一貫性和規則的穩定性，從而引發不合理的差別待遇。如受行政領導人任期制限制，我國目前普遍存在著新上任者全盤否定前任作法，一切工作從新來過的現象。某些城市前任市長時期興建的經濟開發區剛開始招商引資，承諾的優惠政策尚未兌現，繼任領導人為出政績，又興造新的經濟開發區，承諾新的優惠政策，使已經投入前一開發區的企業苦不堪言。

（二）怠于行使行政領導權

行政領導權力是一種國家公權力，這種權力自身的特性決定了權力與責任從產生之初就不可分割。不允許存在無權力的責任，也不允許存在無責任的權力。因此，當行政領導權在很多場合下表現為行政裁量權的運作時，怠于行使行政裁量權也就成為認定與追究行政領導人行政責任的法定情形。具體表現為：

1.將裁量權轉授于他人。根據米勒定律（Miles‘sLaw）“你的立場取決于你的地位”［16］（P.88），行政領導人獨特的智識、能力、號召力使其處于領導他人的地位，而不同的行政級別又影響著行政領導人對事物的看法、對發展動態的把握。授予行政領導人的裁量權具有較強的人身性，越高的行政級別，行政領導裁量權的范圍就越廣。因此，未有法定授權的情況，不得隨意的轉授權，更不能通過轉授權達到推托責任的目的。

2.以為無裁量權。由于較高級別立法規范的缺乏，在實施行政領導行為的過程中，各具體行政管理領域的邊界，或是出現積極行政的沖突，或是發生消極行政的對峙。當一行政事項屬于某行政領導人的職權范疇，因其疏忽、誤解為屬于他人管轄而未行使裁量權或有意排斥管理時，就構成裁量怠惰，應認定與追究行政責任。當然，主觀惡性的大小，將會影響具體責任形式的確定。

3.政策的不適當拘束。我國行政領導人同時兼具政治身份的獨特性，使其在實施行政領導行為過程中不可避免地受到政黨政策的影響。同時，以往制定的行政政策若未被明確宣布為失效，則對行政領導人的拘束力總是或多或少地存在著。行政領導人的職責之一，就是根據情勢的變化，適時修正政策，采取符合形勢發展的行政領導行為。“如果在應該放棄政策的約束時，仍然不恰當地、僵硬地固守著政策”陣地“，就會構成對行政裁量的不適當約束。”[⑥]

4.上級命令的不適當拘束。大多數行政領導人在扮演領導角色的同時，也是上級領導人的下屬。行政系統中服從上級指揮的要求，使上級命令在很多時候成為行政領導人實施領導行為的直接淵源。但在落實上級命令時，行政領導人負有根據所轄區域的具體情況或個案的特殊情形，適當調整上級命令，使之更符合實際的職責。如果行政領導人盲目執行上級命令，疏于考慮具體情形，則是對自身裁量權的不行使，構成裁量怠惰。若行政領導人提出相應的調整方案，上級行政領導人拒不允許變更，則因未變更上級命令造成實施中的損害，屬于上級領導人的責任范疇，不應追究下級行政領導人的行政責任。

五、簡短的結束語

上述分析顯示，對行政責任的認定與追究，必須定位于領導人以行政體制內的身份實施的行政管理行為。在作出具體的處理決定時，行政領導人是否實施了違反行政領導職責的責任行為是重要的衡量標準，而對此的審查主要涉及行政領導人在履行職責過程中有無裁量瑕疵的判斷。

當然，行政領導人行政責任的認定與追究，是一個復雜的問題，它涉及政治學、行政學、法學等諸多領域的知識。因此，當筆者嘗試從行政法的角度對認定與追究領導人行政責任作出詮釋時，難免會出現不能全面透視問題的弊端。更何況，即便是以行政法學的視域，以本文的篇幅，也未能窮盡正確認定與追究領導人行政責任過程中的所有環節。如認定與追究領導人行政責任時，應遵循哪些原則？怎樣的程序設計可以在保障認定與追究領導人行政責任制度不偏離正確方向的同時，又體現程序參與者自身的價值？當認定與追究領導人行政責任的決定作出后，被處分者如何尋求救濟？法院應否介入？

這接踵而來的問題，再次證明了本文僅僅是對正確認定與追究領導人行政責任的初步嘗試。但是，如果拙文的寫作，能夠引起行政法學

界對常期游離于理論視線的領導人行政責任認定與追究問題的重視，敲響實踐操作者忽視認定與追究領導人行政責任中另一極端的警鐘，又何嘗不是另一種達到目標的方式？！

注釋

[①]按照我國現行的《行政監察法》第24條第1款第1項的規定，行政責任形式有警告、記過、記大過、降級、撤職、開除等6種。

[②]如湖北武穴市《交通行政執法責任追究制》第7條第1項規定：“承辦人徇私枉法，導致錯案和執法過錯的，由承辦人承擔責任，單位主管領導負連帶責任。”山西《宜昌市工商行政管理局違反公示制行為處理規定》第14條規定：“違示責任人的直接上級領導應負連帶責任，按違示責任人違示點的半數記違示點。”《安徽省工商行政管理行政執法違示責任追究處理辦法》第5條規定：“違示者的直接領導按罰款額的50%承擔連帶責任。”

[③]由于缺乏事前的調查與磋商，致使“執法責任制流于形式，執法責任與日常的執法工作相分離，即執法責任規定一套，而日常執法則另搞一套。或執法責任量化標準不科學、不合理”。鄭傳坤、青維富：《行政執法責任制理論與實踐及對策研究》，中國法制出版社2003年版，第158頁。

[④]美國社會中，越來越多的大型企業在“規制緩和”的背景下參與了行政規定和標準的制定。“他們總是忽略在所組成的技術委員會中吸納大量消費者、小生產者和勞工的利益。”JodyFreeman，PrivateParties，PublicFunctionsandtheNewAdministrativeLaw［L］，52AdministrativeL.Rev.813-58（2000），p16.

[⑤]如我國臺灣地區的《行政程序法》雖授權“行政院”另訂確定計劃程序之命令，基本上該授權命令應符合行政程序法系以“最低限度之程序保障規范為原則”，具體表現為：（1）擬定之計劃是否公開；（2）聽證有無舉行；（3）核定（核準）計劃之法律效果有無集中事權之作用；（4）擬定計劃機關、聽證機關與確定計劃之機關，三者間有無區隔。翁岳生編：《行政法》（下冊），中國法制出版社2002年版，第815頁。

臺灣學者葉俊榮對何時構成裁量瑕疵作了較為深入的探討，相關內容可參見：葉俊榮：《論裁量瑕疵及其訴訟上的問題》，載《憲政時代》第13卷第2期。

[⑥]關于對行政裁量不適當拘束的表現及其實質，學者余凌云作了較為深入的分析，其中政策和上級命令都有可能成為對行政裁量不適當拘束的來源。詳見余凌云：《論對行政裁量不適當拘束的司法反應》，載《法學家》2003年第2期。

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