行政超越職權(quán)研究論文

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一、對(duì)行政超越職權(quán)之比較

在我國(guó)，對(duì)行政超越職權(quán)的含義，不同的學(xué)者和不同的行政法著作有不同的解釋。第一種觀點(diǎn)，從整個(gè)行政行為的角度出發(fā)，認(rèn)為行政機(jī)關(guān)超越職權(quán)是指行政機(jī)關(guān)行使行政職權(quán)時(shí)，超越了法律、法規(guī)賦予的權(quán)力范圍。第二種觀點(diǎn)，從具體行政行為的角度出發(fā)，認(rèn)為行政機(jī)關(guān)超越職權(quán)是指行政機(jī)關(guān)的具體行政行為超出了法律、法規(guī)規(guī)定的權(quán)力范圍。第三種觀點(diǎn)，從超越職權(quán)的表現(xiàn)形式的角度出發(fā)，認(rèn)為行政超越職權(quán)是指行政機(jī)關(guān)實(shí)施了無(wú)權(quán)實(shí)施的某種行為，即實(shí)施了按照法律、法規(guī)規(guī)定應(yīng)當(dāng)由上級(jí)行政機(jī)關(guān)、其他同級(jí)主管行政機(jī)關(guān)或其他國(guó)家行政機(jī)關(guān)作出的行為。

在國(guó)外，由于各國(guó)法律傳統(tǒng)和法學(xué)理論的差異，各國(guó)法律規(guī)定和行政法著作對(duì)行政機(jī)關(guān)超越職權(quán)所下的定義并不相同。概括起來(lái)有以下幾種：

（一）在法國(guó)越權(quán)之訴是最重要的行政法制度。法國(guó)的越權(quán)之訴是當(dāng)事人的利益由于行政機(jī)關(guān)的決定而受到侵害，請(qǐng)求行政法院審查該行政決定的合法性，并撤銷違法的行政決定的救濟(jì)手段。行政機(jī)關(guān)超越其權(quán)限范圍以外的活動(dòng)因而侵犯其他機(jī)關(guān)的權(quán)限，或在行使根本不可能屬于任何行政機(jī)關(guān)的權(quán)限時(shí)，稱為無(wú)權(quán)限。也就是說(shuō)超越職權(quán)即無(wú)權(quán)限（注：參見王名揚(yáng)主編的《法國(guó)行政法》第671頁(yè)，中國(guó)政法大學(xué)出版社。）。

（二）在英國(guó)，行政機(jī)關(guān)越權(quán)主要是指行政機(jī)關(guān)行使權(quán)力時(shí)，超越法定范圍，或者在法定的權(quán)限范圍之內(nèi)，違反法律的規(guī)定。根據(jù)英國(guó)法院的判例，越權(quán)行為包括：違反自然公正原則；程序上的越權(quán)；實(shí)質(zhì)的越權(quán)（注：參見王名揚(yáng)主編的《英國(guó)行政法》第151—170頁(yè)，中國(guó)政法大學(xué)出版社。）。

（三）在美國(guó)，超越職權(quán)是指超越法律規(guī)定的管轄范圍、權(quán)力和限度（注：參見王名揚(yáng)主編的《美國(guó)行政法》第565—598頁(yè)，中國(guó)法制出版社。）。

以上國(guó)內(nèi)外的有關(guān)行政超越職權(quán)的觀點(diǎn)，各有特點(diǎn)，對(duì)界定超越職權(quán)的含義有一定的啟示，值得借鑒和參考。

根據(jù)我國(guó)《行政訴訟法》以及行政審判實(shí)踐，行政超越職權(quán)是指：國(guó)家行政機(jī)關(guān)和國(guó)家行政機(jī)關(guān)工作人員，法律、法規(guī)授權(quán)的組織，行政機(jī)關(guān)委托的組織或者個(gè)人在作出具體行政行為時(shí)，超出了法律、法規(guī)規(guī)定的職權(quán)范圍或授權(quán)、委托的范圍。這個(gè)概念既不像法國(guó)那樣使用了“無(wú)權(quán)限”的概念，也不像英國(guó)和美國(guó)那樣對(duì)超越職權(quán)所作出的定義。

對(duì)超越職權(quán)的處理，近現(xiàn)代許多國(guó)家均有有關(guān)的法律規(guī)定。但是由于各國(guó)政治、經(jīng)濟(jì)、歷史等各種因素的影響，特別是法律文化背景的不同，各國(guó)對(duì)超越職權(quán)的處理存在著差異。其中尤以大陸法系的法國(guó)、英美法系的英國(guó)和美國(guó)及兩大法系混合體制的戰(zhàn)后日本等國(guó)最具特色，形成了法國(guó)模式、英美模式以及日本模式。

（一）法國(guó)模式（注：參見王名揚(yáng)主編的《外國(guó)行政訴訟制度》和《法國(guó)行政法》。）

法國(guó)對(duì)超越職權(quán)的處理主要是：第一，超越職權(quán)的行為嚴(yán)重地、明顯地違反法律，構(gòu)成“暴力行為”的，如越權(quán)之訴當(dāng)中無(wú)權(quán)限的“權(quán)力篡奪行為”（相當(dāng)于文章前述的無(wú)權(quán)限），由普通法院依民事訴訟程序進(jìn)行審理，法院有權(quán)進(jìn)行合法性審查，判令行政機(jī)關(guān)停止行為，恢復(fù)原狀和賠償?shù)取５诙铰殭?quán)中更多的是不構(gòu)成“暴力行為”，由行政法院按撤銷之訴進(jìn)行審理。法院的撤銷判決是按照越權(quán)無(wú)效原則作出的，具有法律效力。但是，行政法院不能直接判令行政賠償、變更行政決定、行政機(jī)關(guān)為或不為一定行為。第三，超越職權(quán)造成的物質(zhì)損失、精神損害，可以由行政法院按照完全管轄權(quán)之訴中的損害賠償之訴審理，實(shí)行公務(wù)過錯(cuò)責(zé)任原則。第四，與處理其他行政爭(zhēng)議一樣，處理超越職權(quán)也有多種方式和途徑，如議會(huì)、行政機(jī)關(guān)、調(diào)解專員、仲裁等，但都是次要的，行政訴訟才是主要的。同時(shí)，為了強(qiáng)化對(duì)行政行為的社會(huì)監(jiān)督和司法監(jiān)督，在訴訟程序上鼓勵(lì)、方便提起越權(quán)之訴。如免除律師，不預(yù)繳訴訟費(fèi)，敗訴后收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)十分低廉等。

（二）英美模式（注：參見王名揚(yáng)主編的《外國(guó)行政訴訟制度》、《英國(guó)行政法》、《美國(guó)行政法》。）

（1）英國(guó)的行政訴訟形成了同法國(guó)完全不同的模式。英國(guó)處理超越職權(quán)的主要特點(diǎn)是：第一，在英國(guó)，不存在獨(dú)立的行政法院體系，其行政訴訟由普通法院管轄。普通法院以司法審查為主，輔之以行政裁判所的行政裁判和法院的法定審查以及王權(quán)訴訟。第二，越權(quán)無(wú)效原則是議會(huì)主權(quán)和法治的憲法原則在行政法領(lǐng)域的具體化，是英國(guó)行政法最基本的原則，是其行政訴訟的基礎(chǔ)。第三，司法審查中可以采用公法和私法上的救濟(jì)手段，全方位地監(jiān)控越權(quán)，撤銷其效力。這也是英國(guó)在處理方式上最具特色的一點(diǎn)。司法審查中的救濟(jì)手段是指請(qǐng)求法院對(duì)行政機(jī)關(guān)的行為宣告無(wú)效或撤銷，禁止執(zhí)行越權(quán)決定和命令行政機(jī)關(guān)執(zhí)行法律規(guī)定等。但這些手段對(duì)英王豁免，而另按王權(quán)訴訟處理。司法審查中的公法手段有提審令、禁止令、執(zhí)行令、人身保護(hù)狀；私法手段主要有制止令和確認(rèn)判決兩種。第四，行政機(jī)關(guān)超越職權(quán)作出的損害應(yīng)予賠償，與一般損害賠償適用相同的法律原則。除賠償責(zé)任以外，還須返還超越職權(quán)的非法所得。至于英國(guó)及英王公仆的政府官員的一些越權(quán)和賠償問題則依王權(quán)訴訟法審決。

（2）美國(guó)對(duì)超越職權(quán)的處理方式深受英國(guó)的影響，但也具有其自身的特點(diǎn)。在美國(guó)，只有行政裁判和司法審查，司法審查按統(tǒng)一的民事訴訟法和行政程序法、司法審查法及聯(lián)邦侵權(quán)法進(jìn)行審查。在處理方法上，除保留了英國(guó)的提審令、禁止令、執(zhí)行令、制止令、人身保護(hù)狀等普通法令狀外，還可以依照憲法、行政機(jī)構(gòu)組織法、特定管理法、管轄法、強(qiáng)制執(zhí)行程序、反訴式異議等確定的標(biāo)準(zhǔn)、范圍、方式進(jìn)行司法審查。同時(shí)廢除了國(guó)家主權(quán)豁免原則，可以美國(guó)政府為被告。在賠償上，基本上適用民事賠償規(guī)則，賠償范圍包括可得利益的損失。在美國(guó)，超越職權(quán)是作為司法審查的標(biāo)準(zhǔn)來(lái)規(guī)定的。越權(quán)無(wú)效是美國(guó)行政法的一項(xiàng)基本原則，是否越權(quán)是司法審查的一個(gè)標(biāo)準(zhǔn)。對(duì)行政機(jī)關(guān)的越權(quán)行為，法院作無(wú)效撤銷的處理，并可徑行判決損害賠償。

（三）日本模式（注：參見王名揚(yáng)主編的《外國(guó)行政訴訟制度》。）

日本在第二次世界大戰(zhàn)前采取歐洲大陸的制度，設(shè)立獨(dú)立的行政法院受理行政訴訟。第二次世界大戰(zhàn)后受美國(guó)的影響，但仍保留濃厚的大陸法律制度傳統(tǒng)，可以認(rèn)為是大陸法系和英美法系的混合體制，體現(xiàn)了現(xiàn)代兩大法系合流的發(fā)展趨勢(shì)。日本模式在糅合兩大法系體制的同時(shí)，也不乏其自身特色，其中值得一提的是合并訴訟和情況判決。合并訴訟是指當(dāng)事人的恢復(fù)原狀、損害賠償及其他訴訟請(qǐng)求可以合并在不服行政處分請(qǐng)求無(wú)效確認(rèn)并予撤銷的抗告訴訟中，法院有權(quán)一并審判。這樣可一并解決糾紛，實(shí)現(xiàn)訴訟經(jīng)濟(jì)原則。情況判決是撤銷之訴中的一種判決類型。通過審判查明爭(zhēng)議的處分違法應(yīng)予撤銷，但若撤銷則會(huì)對(duì)公益明顯不利，這時(shí)便權(quán)衡原告受害及補(bǔ)償情況和其他相關(guān)因素，認(rèn)為撤銷處分的裁決不利公共福利則可作駁回請(qǐng)求、維持行政處分判決。當(dāng)然，也不能為公益而犧牲私益，情況判決的主文中仍須宣告行政處分違法，并對(duì)原告予以其他救濟(jì)或補(bǔ)償。

上述法國(guó)、英美和日本模式各具特色，

其中不乏值得參考與借鑒之處。例如：法國(guó)模式中方便當(dāng)事人越權(quán)之訴的立法以及加重公務(wù)員過錯(cuò)責(zé)任的規(guī)定等；英美模式中對(duì)超越職權(quán)以各種令狀實(shí)施的全方位監(jiān)控等；日本模式中的情況判決等。

我國(guó)行政法制中對(duì)超越職權(quán)進(jìn)行處理的基本原則是違法無(wú)效予以撤銷，造成損害的還要給予賠償。我國(guó)對(duì)行政超越職權(quán)的處理方式主要有：

（一）組織法上的處理。組織法上的處理主要是依照行政組織方面的有關(guān)法律規(guī)定，行政機(jī)關(guān)內(nèi)部上級(jí)對(duì)下級(jí)越權(quán)的處理，其處理的基本方法是撤銷或改變。撤銷或改變的法律依據(jù)是我國(guó)憲法第89條、地方各級(jí)人大和政府組織法第51條等有關(guān)條款規(guī)定。另外，我國(guó)現(xiàn)行的單行行政法規(guī)中，其中不少也明確規(guī)定了上級(jí)行政機(jī)關(guān)、主管部門可以改變或撤銷下級(jí)不適當(dāng)行政行為。超越職權(quán)屬于“不適當(dāng)”范圍之列，因此上級(jí)行政機(jī)關(guān)可以依照組織法予以改變或撤銷。在我國(guó)目前的有關(guān)法律當(dāng)中，都未對(duì)“不適當(dāng)”的含義、以及以何種形式依照什么程序予以改變或撤銷作出明確規(guī)定。這一處理方式雖然是較為普遍、簡(jiǎn)便有效的方式，但存在明顯的缺陷，即改變或撤銷僅限于行政機(jī)關(guān)內(nèi)部，缺少外部的有效制約，并且缺少規(guī)范化及程序化。

（二）行政復(fù)議中的處理。依照我國(guó)《行政復(fù)議條例》的規(guī)定，行政復(fù)議是指公民、法人和其他組織認(rèn)為行政機(jī)關(guān)的具體行政行為侵害其合法權(quán)益，依法向上一級(jí)行政機(jī)關(guān)或者法律法規(guī)規(guī)定的行政機(jī)關(guān)提出申請(qǐng)，由受理申請(qǐng)的行政機(jī)關(guān)對(duì)原具體行政行為進(jìn)行審查，并作出裁決的活動(dòng)。《行政復(fù)議條例》第42條第4款規(guī)定，對(duì)超越職權(quán)的，復(fù)議機(jī)關(guān)可以作出撤銷復(fù)議決定。撤銷決定有三種方式：一是對(duì)整個(gè)行為違法或者雖是部分違法但不能分離者，采取全部撤銷原具體行政行為的方式；二是對(duì)部分合法部分違法且可以分離者，采取部分撤銷原具體行政行為的方式；三是當(dāng)被撤銷的具體行政行為原所處理的問題仍需重新處理時(shí)，適用撤銷并責(zé)令被申請(qǐng)的行政機(jī)關(guān)重新作出具體行政行為的方式。另外，依《行政復(fù)議條例》的規(guī)定，復(fù)議機(jī)關(guān)有變更權(quán)，對(duì)明顯不當(dāng)?shù)木唧w行政行為可作出直接予以改變的復(fù)議決定。這樣，對(duì)超越職權(quán)，復(fù)議機(jī)關(guān)不僅可以撤銷、責(zé)令重新為具體行政行為，對(duì)其中明顯不當(dāng)者還可以進(jìn)行變更（這一點(diǎn)與行政訴訟有所不同，行政訴訟當(dāng)中是行政處罰顯失公正才予以變更）。

根據(jù)《行政復(fù)議條例》第44條規(guī)定，超越職權(quán)造成損害的經(jīng)申請(qǐng)人申請(qǐng)可責(zé)令被申請(qǐng)人賠償。但是在立法技術(shù)上，超越職權(quán)的賠償問題是納入行政侵權(quán)賠償范疇的，按照行政侵權(quán)賠償責(zé)任處理。在實(shí)踐當(dāng)中，申請(qǐng)人可與請(qǐng)求撤銷、變更的申請(qǐng)一并提出，也可以單就賠償問題提出申請(qǐng)，復(fù)議機(jī)關(guān)也相應(yīng)地作出單獨(dú)或合并的行政復(fù)議決定。根據(jù)《行政復(fù)議條例》第44條第2款的規(guī)定，行政賠償?shù)膹?fù)議決定只能要求被申請(qǐng)的為具體行政行為的行政機(jī)關(guān)賠償，而不能直接要求具體工作人員賠償。只有行政機(jī)關(guān)在賠償后，方可向有過錯(cuò)的工作人員追償。從我國(guó)實(shí)踐中看，這種作法有利于受害者受償，但是不利于強(qiáng)化工作人員的責(zé)任感，因?yàn)閷?shí)踐中往往因工作人員系內(nèi)部人員以“集體行為”等借口而避重就輕，甚至不了了之。

（三）行政訴訟中的處理。根據(jù)我國(guó)《行政訴訟法》第54條規(guī)定，對(duì)超越職權(quán)的，“判決撤銷或部分撤銷，并可以判決被告重新作出具體行政行為”。這條規(guī)定包括判決全部撤銷、判決部分撤銷、判決全部或部分撤銷、被告重新作出具體行政行為、裁定準(zhǔn)許撤訴或不準(zhǔn)撤訴等四種情況。

（四）超越職權(quán)的行政賠償責(zé)任。超越職權(quán)有可能構(gòu)成行政侵權(quán)，這也是行政侵權(quán)的部分原因和表現(xiàn)形式。因此，當(dāng)超越職權(quán)造成損害時(shí)，則必須依照行政侵權(quán)責(zé)任規(guī)則承擔(dān)責(zé)任。根據(jù)我國(guó)《憲法》、《民法通則》、《行政訴訟法》以及《國(guó)家賠償法》的有關(guān)規(guī)定，賠償責(zé)任承擔(dān)的具體方式有：返還財(cái)產(chǎn)，恢復(fù)原狀，解除查封、扣押、凍結(jié)，支付賠償金等。另外，對(duì)名譽(yù)權(quán)、榮譽(yù)權(quán)損害應(yīng)在影響范圍內(nèi)為受害者消除影響，賠禮道歉或恢復(fù)名譽(yù)。在賠償程序上實(shí)行行政處理先于訴訟處理原則。賠償義務(wù)機(jī)關(guān)進(jìn)行賠償后，應(yīng)責(zé)令有過錯(cuò)的工作人員或受委托者承擔(dān)部分或全部賠償責(zé)任，亦即實(shí)行追償制度。應(yīng)受追償?shù)某铰殭?quán)的工作人員被追償后，如果其職務(wù)上的違法行為已構(gòu)成犯罪，仍應(yīng)追究其刑事責(zé)任；未構(gòu)成犯罪的，應(yīng)追究其行政責(zé)任，而不得以追償代替其他責(zé)任形式。

二、產(chǎn)生行政超越職權(quán)之主要原因

（一）行政職權(quán)日益擴(kuò)張，行政法律、法規(guī)不完善，是產(chǎn)生超越職權(quán)的重要原因。行政是國(guó)家最早的一種職能。在封建專制時(shí)期，行政關(guān)系錯(cuò)綜復(fù)雜，沒有明顯的行政界限，一切職權(quán)均屬于國(guó)王或皇帝。行政和其他國(guó)家職能的區(qū)分，是近代資產(chǎn)階級(jí)革命以后的產(chǎn)物。隨著科學(xué)技術(shù)的發(fā)展，生產(chǎn)力水平的提高，社會(huì)的經(jīng)濟(jì)生活不斷變化，行政職權(quán)也隨之不斷擴(kuò)張。到現(xiàn)代社會(huì)，行政職權(quán)涉及社會(huì)生活的方方面面，大有集立法、行政及司法于一體之趨勢(shì)。從我國(guó)目前情況來(lái)看，由于建設(shè)有中國(guó)特色的社會(huì)主義沒有現(xiàn)成模式可循，改革開放涉及的問題錯(cuò)綜復(fù)雜，行政機(jī)關(guān)不但可以國(guó)家法律授權(quán)頒布大量的行政法規(guī)和規(guī)章，而且在行政執(zhí)法中具有很大的自由裁量空間，同時(shí)還享有半司法或準(zhǔn)司法權(quán)。這種集約式集權(quán)狀況，不可避免地產(chǎn)生超越職權(quán)。

（二）行政法制監(jiān)督不力，也是產(chǎn)生超越職權(quán)的重要原因之一。長(zhǎng)期以來(lái)，行政法制監(jiān)督一直是我國(guó)法制建設(shè)中的薄弱環(huán)節(jié)。監(jiān)督機(jī)制、制約機(jī)制不完善，許多監(jiān)督應(yīng)有的作用尚未發(fā)揮出來(lái)，有的名不符實(shí)，監(jiān)督效果不盡如人意。國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)的監(jiān)督，由于黨政關(guān)系沒有真正理順，加之自身素質(zhì)存在的問題，其監(jiān)督的實(shí)際效果有限。新聞媒介又由于“框框”較多，致使輿論監(jiān)督作用的發(fā)揮受到限制。從理論上講，人民法院通過行政訴訟對(duì)行政機(jī)關(guān)的具體行政行為進(jìn)行監(jiān)督，應(yīng)當(dāng)是最有效的。但從司法實(shí)踐看，也存在不少問題，比如法院的憲法地位沒有落實(shí)；法院的人、財(cái)、物要依靠政府；公民、法人或其他組織的行政法律意識(shí)淡薄，明知行政機(jī)關(guān)的具體行政行為超越職權(quán)，也不敢或者不會(huì)通過行政訴訟維護(hù)自己的合法權(quán)益，致使人民法院的司法監(jiān)督未能有效地發(fā)揮作用。

（三）從行政執(zhí)法主體本身的素質(zhì)上看，由于國(guó)家長(zhǎng)期以來(lái)沒有將競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制引入人事管理制度，對(duì)行政機(jī)關(guān)工作人員的錄用、考核、任免、獎(jiǎng)懲、權(quán)利義務(wù)等均未完全納入法制的軌道。在行政機(jī)關(guān)進(jìn)入的問題上，拉關(guān)系、走后門、搞宗派、任人唯親等不正之風(fēng)盛行，使一些不適合做行政管理工作的人員進(jìn)入行政機(jī)關(guān)工作，造成行政機(jī)關(guān)機(jī)構(gòu)臃腫，人浮于事，互相扯皮，超越職權(quán)，濫用職權(quán)，能進(jìn)不能出，能上不能下等弊端。

（四）從經(jīng)濟(jì)利益的角度看，長(zhǎng)期以來(lái)行政機(jī)關(guān)的行政經(jīng)費(fèi)統(tǒng)一由財(cái)政部門劃撥，數(shù)量有限，在某種程度上造成行政執(zhí)法部門的行政經(jīng)費(fèi)緊張。行政機(jī)關(guān)的行政性事業(yè)性收費(fèi)和罰沒收入在一定程度上可以緩解經(jīng)費(fèi)緊張的局面。由于行政性事業(yè)性收費(fèi)和罰沒收入的管理不夠嚴(yán)格，以及罰款決定與罰款收繳由行政執(zhí)法部門一個(gè)單位實(shí)施，都給執(zhí)法者個(gè)人尤其是執(zhí)法單位帶來(lái)了直接的經(jīng)濟(jì)利益。這些收入除上繳國(guó)庫(kù)外，更多的是用于行政機(jī)關(guān)執(zhí)法所需經(jīng)費(fèi)的支出和福利支出。由此，使許多不該收或罰的，收了或罰了；應(yīng)該少收或少罰的，多收或多罰了；沒有收費(fèi)權(quán)或罰款權(quán)的，也要收費(fèi)或罰款；造成了超越職權(quán)

的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。

三、防止行政超越職權(quán)之對(duì)策

（一）精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)，減輕政府機(jī)構(gòu)臃腫。政府機(jī)構(gòu)龐大臃腫、層次過多、職責(zé)不清是行政權(quán)力膨脹的重要原因之一。經(jīng)濟(jì)體制改革的深化和政治體制改革的展開都要求相應(yīng)地轉(zhuǎn)變政府機(jī)構(gòu)的職能和管理方式，調(diào)整機(jī)構(gòu)設(shè)置的總體格局及其職責(zé)權(quán)限，就成了國(guó)家生活中的當(dāng)務(wù)之急。黨的第十五屆二中全會(huì)和九屆全國(guó)人大一次會(huì)議審議批準(zhǔn)了《國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案》，這是國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革跨出的重要步伐，只有這樣，才能真正做到優(yōu)化結(jié)構(gòu)，改善素質(zhì)，從嚴(yán)治政，提高效率。

（二）完善行政法律、法規(guī)，嚴(yán)格行政權(quán)的設(shè)定。第一，完善行政機(jī)關(guān)組織法。行政機(jī)關(guān)組織法，是我國(guó)行政法的一個(gè)重要組成部分。它是由有關(guān)各級(jí)國(guó)家行政機(jī)關(guān)組建、職責(zé)范圍、活動(dòng)原則、活動(dòng)方式的許多單行法律文件組成的。行政組織法在行政法當(dāng)中占有十分重要的地位，應(yīng)盡快制定國(guó)家和地方行政機(jī)關(guān)組織法，對(duì)各級(jí)行政機(jī)關(guān)及其工作人員的任務(wù)、職責(zé)、活動(dòng)原則、權(quán)利義務(wù)等作出明確規(guī)定。通過行政組織法將科學(xué)的管理制度化、法律化，防止行政機(jī)關(guān)管理活動(dòng)的主觀隨意性，保證行政機(jī)關(guān)依法行使職權(quán)。第二，盡快制定行政程序法。制定統(tǒng)一的行政程序法，特別是對(duì)行政許可、公開、時(shí)效、執(zhí)行、處罰等方面的行政程序作出明確規(guī)定，是當(dāng)前行政法制建設(shè)的迫切需要，對(duì)于監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法行政，保護(hù)公民、法人和其他組織的合法權(quán)益，具有重要的意義。根據(jù)《憲法》有關(guān)原則，我國(guó)近幾年來(lái)制定的行政法律、法規(guī)中，也有一些規(guī)范行政程序的條文，應(yīng)當(dāng)在此基礎(chǔ)上，抓緊制定統(tǒng)一的行政程序法。通過制定行政程序法，確立民主和公開的行政程序，建立回避、聽政的情報(bào)公開等制度，將行政管理活動(dòng)始終置于人民和社會(huì)的監(jiān)督之下。第三，嚴(yán)格行政權(quán)的設(shè)定。行政權(quán)的設(shè)定，是指國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)以規(guī)范性文件的形式賦予具體行政機(jī)關(guān)以行政權(quán)（注：參見皮純協(xié)主編的《行政行為的司法審查》第110頁(yè)，中國(guó)商業(yè)出版社。）。根據(jù)我國(guó)《憲法》規(guī)定，行政權(quán)的設(shè)定權(quán)原則上由權(quán)力機(jī)關(guān)享有。但從我國(guó)的實(shí)際情況看，行政機(jī)關(guān)未經(jīng)授權(quán)或超越授權(quán)范圍自行設(shè)定行政權(quán)的現(xiàn)象十分嚴(yán)重，不僅法律、法規(guī)設(shè)定行政權(quán)，連規(guī)章甚至一些基層政府及其所屬部門的一般規(guī)范性文件和行政措施也創(chuàng)制行政權(quán)，且大多涉及公民的人身權(quán)和財(cái)產(chǎn)權(quán)。要控制行政權(quán)自由膨脹的趨勢(shì)，必須嚴(yán)格行政權(quán)的設(shè)定：一是涉及公民的人身權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)和國(guó)家宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控等重要行政權(quán)的設(shè)定應(yīng)由國(guó)家最高權(quán)力機(jī)關(guān)享有，其他機(jī)關(guān)不享有這種權(quán)力；二是權(quán)力機(jī)關(guān)在設(shè)定公民實(shí)體權(quán)力的行政權(quán)時(shí)，要同時(shí)規(guī)定行使權(quán)力的方式和程序、違法行使權(quán)力的責(zé)任和受到侵害時(shí)的救濟(jì)手段；三是嚴(yán)格授權(quán)立法，最高國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)在授權(quán)國(guó)務(wù)院和地方國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)立法時(shí)，應(yīng)當(dāng)明確規(guī)定授權(quán)的內(nèi)容、范圍和條件，被授權(quán)機(jī)關(guān)只能在授權(quán)范圍內(nèi)設(shè)定有限的行政權(quán)，授權(quán)機(jī)關(guān)要嚴(yán)格審查；四是除國(guó)務(wù)院授權(quán)外，各部委及地方各級(jí)政府均不享有行政權(quán)的設(shè)定權(quán)，不論其基于何種原因和理由所創(chuàng)設(shè)的行政權(quán)，都應(yīng)堅(jiān)決取消，以維護(hù)行政法制的統(tǒng)一，控制行政權(quán)的惡性膨脹。

（三）提高行政執(zhí)法主體的素質(zhì)。就目前行政機(jī)關(guān)工作人員的整體素質(zhì)看，遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能適應(yīng)現(xiàn)代行政管理活動(dòng)的要求，因此迫切需要提高。

第一，公開競(jìng)爭(zhēng)，擇優(yōu)錄用。公開競(jìng)爭(zhēng)是公務(wù)員制度的核心，也是現(xiàn)代公務(wù)員制度確立的根本標(biāo)志之一。英國(guó)、美國(guó)的公務(wù)員制度的改革均是以此為突破口和“杠桿”的。按照我國(guó)《國(guó)家公務(wù)員暫行條例》第13條規(guī)定：“國(guó)家行政機(jī)關(guān)錄用擔(dān)任主任科員以下非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的國(guó)家公務(wù)員，采取公開考試，嚴(yán)格考核的辦法，按德才兼?zhèn)涞臉?biāo)準(zhǔn)擇優(yōu)錄用。”只有嚴(yán)格執(zhí)行這一規(guī)定，才能使大批有真才實(shí)學(xué)的人進(jìn)入國(guó)家行政機(jī)關(guān)工作，把好公務(wù)員的“入口”關(guān)，真正有效地克服拉關(guān)系、走后門等弊端。這是提高公務(wù)員素質(zhì)的關(guān)鍵。

第二，考核實(shí)績(jī)，獎(jiǎng)懲分明。根據(jù)我國(guó)《國(guó)家公務(wù)員暫行條例》第20條規(guī)定：“國(guó)家行政機(jī)關(guān)按照管理權(quán)限，對(duì)國(guó)家公務(wù)員的德、能、勤、績(jī)進(jìn)行全面考核，重點(diǎn)考核工作實(shí)績(jī)。”條例同時(shí)對(duì)獎(jiǎng)懲也作出了相應(yīng)的規(guī)定。這對(duì)克服多年以來(lái)形成的“平均主義”、“大鍋飯”等弊端，為公務(wù)員的競(jìng)爭(zhēng)提供平等機(jī)遇，提高整體公務(wù)員隊(duì)伍的行政執(zhí)法水平都起到重要的作用。

第三，完善培訓(xùn)制度，提高行政執(zhí)法能力。國(guó)家公務(wù)員必須具備各種專門知識(shí)和行政管理能力，努力使自己成為各個(gè)方面國(guó)家行政管理的專家。目前，在我國(guó)對(duì)國(guó)家行政工作人員的培訓(xùn)主要是三方面的內(nèi)容：一是政治理論知識(shí)培訓(xùn)；二是專業(yè)知識(shí)和技能的培訓(xùn)；三是文化知識(shí)培訓(xùn)。對(duì)國(guó)家行政機(jī)關(guān)的工作人員進(jìn)行培訓(xùn)是一項(xiàng)長(zhǎng)期的工作，只有堅(jiān)持不懈才能達(dá)到預(yù)期目的。

（四）加強(qiáng)行政法制監(jiān)督。行政法制監(jiān)督是指各種監(jiān)督主體對(duì)各級(jí)政府的行政行為，包括抽象的行政行為和具體的行政行為的合法性和合理性進(jìn)行各種形式的監(jiān)督以及對(duì)政府工作人員是否廉潔奉公、遵紀(jì)守法進(jìn)行各種形式的監(jiān)督（注：參見張尚鶩編著的《行政法教程》第236頁(yè)，中央廣播電視大學(xué)出版社。）。可以說(shuō)行政法監(jiān)督是我國(guó)權(quán)力制約機(jī)制當(dāng)中最為關(guān)鍵的因素。

第一，強(qiáng)化國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)的監(jiān)督職能。在我國(guó)，國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)作為監(jiān)督主體可以對(duì)各級(jí)政府及其工作人員實(shí)施行政法制監(jiān)督，這是由我國(guó)憲法明文規(guī)定的，是我國(guó)行政法制監(jiān)督體系中最高層次的監(jiān)督，是我國(guó)行政法實(shí)施的最有權(quán)威的法制保障。為使國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)的監(jiān)督名副其實(shí)，行之有效，應(yīng)當(dāng)解決監(jiān)督中存在的幾個(gè)主要問題：一是理順黨政關(guān)系，真正做到黨政分開。要避免行政行為變成黨政行為，否則，權(quán)力機(jī)關(guān)的監(jiān)督就無(wú)法進(jìn)行。二是盡快制定一些監(jiān)督行政行為的實(shí)施細(xì)則，克服目前行政監(jiān)督工作過于原則、籠統(tǒng)的現(xiàn)象。三是提高權(quán)力機(jī)關(guān)工作人員的素質(zhì)。應(yīng)當(dāng)多推選一些年富力強(qiáng)，具有較高文化程度、專業(yè)本領(lǐng)和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的人到國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)工作或擔(dān)任人民代表，從根本上糾正目前存在的不敢監(jiān)督，不會(huì)監(jiān)督的現(xiàn)象，以提高監(jiān)督的質(zhì)量。

第二，充分發(fā)揮檢察監(jiān)督和審判監(jiān)督的職能作用。我國(guó)檢察機(jī)關(guān)作為國(guó)家的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，它根據(jù)憲法規(guī)定所應(yīng)享有的監(jiān)督權(quán)，在國(guó)家司法系統(tǒng)內(nèi)部還沒有得到充分的行使。至于在國(guó)家行政管理領(lǐng)域，檢察機(jī)關(guān)作為國(guó)家的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)來(lái)行使行政法制監(jiān)督權(quán)，同樣也沒有得到充分的行使。因此，應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步加強(qiáng)檢察機(jī)關(guān)行政法制監(jiān)督的機(jī)制。憲法和法律賦予了人民法院通過行政訴訟對(duì)行政機(jī)關(guān)的具體行政行為實(shí)施監(jiān)督的權(quán)力。與其他行政法制監(jiān)督主體相比，人民法院的司法監(jiān)督具有廣泛、經(jīng)常、有效和公正的特點(diǎn)。這種監(jiān)督，雖然是一種事后的監(jiān)督，但它是別的行政法制監(jiān)督代替不了的一種有力的監(jiān)督形式。

第三，推行公示制度，促進(jìn)依法行政。公示制度是將國(guó)家行政機(jī)關(guān)執(zhí)法機(jī)關(guān)的職責(zé)范圍、執(zhí)法內(nèi)容、執(zhí)法程序、工作標(biāo)準(zhǔn)、期限等向社會(huì)全面公開，接受社會(huì)監(jiān)督的一種制度。推行公示制度，真正做到依法行政，對(duì)超越行政職權(quán)行為的產(chǎn)生是強(qiáng)有力的制約。

第四，充分發(fā)揮輿論監(jiān)督的重要作用。在西方國(guó)家，輿論監(jiān)督與國(guó)家的立法、執(zhí)法和司法處于同等重要的位置，新聞?dòng)浾弑挥鳛椤盁o(wú)冕之王”。人民通過輿論工具監(jiān)督行政機(jī)關(guān)的具體行政行為，是我國(guó)憲法賦予的權(quán)利。新聞?shì)浾摰谋O(jiān)督具有廣泛性、及時(shí)性等特點(diǎn)，是現(xiàn)代

社會(huì)進(jìn)行法制監(jiān)督的強(qiáng)有力手段。通過新聞?shì)浾摰谋O(jiān)督，可以使許多違法行為暴露于廣大人民群眾的視野之中，不僅在一定程度上促進(jìn)對(duì)違法行為的揭露和追究，而且可以教育廣大人民群眾，樹立良好的社會(huì)風(fēng)氣。因此，在改革開放，建立市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的同時(shí)，應(yīng)當(dāng)加快民主政治的步伐，讓人民享有廣泛的民主和自由，使他們敢于通過輿論工具檢舉行政機(jī)關(guān)及其工作人員的違法行政行為。另外，新聞機(jī)構(gòu)的改革也需要與經(jīng)濟(jì)體制改革相適應(yīng)，使新聞?shì)浾摳矣诮衣哆`法的行政行為，震懾違法行政者，真正發(fā)揮輿論監(jiān)督的重要作用。

（五）加強(qiáng)對(duì)行政性事業(yè)性收費(fèi)和罰沒收入的監(jiān)督和管理，實(shí)施罰款決定與罰款收繳分離的辦法。

對(duì)行政性事業(yè)性收費(fèi)和罰沒收入的監(jiān)督和管理，實(shí)施罰款決定與罰款收繳分離的辦法，是從經(jīng)濟(jì)上對(duì)超越職權(quán)進(jìn)行制約的有力辦法。過去，對(duì)行政性事業(yè)性收費(fèi)和罰沒收入的管理一直是收支一條線，行政機(jī)關(guān)作出罰款決定與收繳罰款是同一單位或部門，這些是在經(jīng)濟(jì)上造成超越職權(quán)的原因之一。為了從根本上實(shí)現(xiàn)依法行政，加強(qiáng)對(duì)行政性事業(yè)性收費(fèi)和罰沒收入的監(jiān)督和管理，國(guó)務(wù)院和有關(guān)部門制定了一系列的規(guī)定和辦法，并下發(fā)了有關(guān)的文件。如國(guó)務(wù)院1997年11月的關(guān)于《罰款決定與罰款收繳分離實(shí)施辦法》第2條規(guī)定：“作出罰款決定的行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)與收繳罰款的機(jī)構(gòu)分離；但是，依照行政處罰的規(guī)定可以當(dāng)場(chǎng)收繳罰款的除外。”第3條規(guī)定：“罰款必須全部上繳國(guó)庫(kù)，任何行政機(jī)關(guān)、組織或者個(gè)人不得以任何形式截留、私分或者變相私分。行政機(jī)關(guān)執(zhí)法所需經(jīng)費(fèi)的撥付，依照國(guó)家有關(guān)規(guī)定執(zhí)行。”除此以外，許多地方行政機(jī)關(guān)也提出相應(yīng)規(guī)定和辦法，并下發(fā)了有關(guān)文件。如北京市財(cái)政局、北京市工商行政管理局的《關(guān)于北京市工商行政管理部門行政性事業(yè)性收費(fèi)和罰沒收入實(shí)行收支兩條線管理的通知》。這些規(guī)定和辦法是從經(jīng)濟(jì)上對(duì)超越職權(quán)的行為實(shí)施有效的管理和監(jiān)督。