行政程序證據制度問題研究論文

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「摘要」行政程序證據制度作為行政程序法的重要組成部分，其意義重大且有著自身獨特性，本文對這個制度的三大規則進行了較全面的論證，分析了行政程序證據排除規則所應考慮的因素和它包含的八項內容；論述了行政程序證明責任分配應當考慮的因素，行政程序證明責任的特點以及行政程序證明責任分配，從而得出我國應當逐漸放棄帶有濃厚理想主義色彩的“事實清楚、證據確鑿”證明標準，建立以蓋然率為尺度的證明標準為主多種證明標準相結合的結論。

「關鍵詞」行政程序證據，證明責任，證明標準

我國行政訴訟和行政復議制度建立后，“行政有證在先原則”得到確立，該原則要求行政機關在作出行政行為時要有證據，無證據不能作出行政行為。我國近年通過的一些法律如《中華人民共和國行政處罰法》、《中華人民共和國治安管理處罰條例》等都有大量關于證據的規定。在有行政程序法的國家，行政程序法中都有關于證據的規定，而這些有關證據的規定都是針對行政程序的，屬于行政證據。[①]分析行政行為性質、行政程序的特點及行政行為的司法審查制度可以發現行政程序證據制度不同于民事證據制度、刑事證據制度和行政訴訟證據制度，行政程序證據制度有自身的規律和特點。

一、行政程序證據排除規則

證據排除規則是指在行政程序中某一證據材料具有證明價值本應予以認證采納，但基于種種原因而不得采納來認定案件事實而被排除作為證據的法則。美國學者JohnN.Ferdico認為，證據規則簡言之就是什么樣的證據可以采納，什么樣的證據得以被排除。[②]

證據排除規則要求排除一些有證明價值的證據材料在行政程序中的證明作用，這些被排除的證據材料對于證明案件事實可能有十分重要的作用。從各國的情況來看，確定證據排除規則有以下一些考慮：（1）保護個人的權利。人們在建立政府時仍然保留著他們在前政治階段的自然狀態中的所有生命、自由、財產的自然權利。每個人對其財產、人格、自由及安全都擁有自然權利，確使這些權利免遭政府的侵犯乃是法律的職能所在。[③]為了保護個人的自由、生命和財產權利，法律一般都對這些權利進行了規定，并禁止國家、組織和其它個人對這些權利進行侵害。如《美國憲法》修正案第4條規定，“公民享有人身、住房、文件和財物不受無理搜查與扣押的權利。”為保護個人這些權利，最有效的辦法是排除通過非法搜查、扣押方式所獲得證據材料的效力。（2）限制公共權力。“雖然在有組織的社會歷史中，法律作為人際關系的調節器一直起著重大的作用，但在任何社會中，僅僅依憑法律這一社會控制力量顯然不夠的，還需要權力、道德等手段。但權力并不是一個很好把握的東西，權力在一定程度上與行政重疊，旨在實現對人的絕對統治：一個擁有絕對權力的人總是試圖將其意志毫無拘束地強加于那些為他所控制的人。”[④]“有權力的人們行使權力，一直到需要有界限的地方才肯休止。”[⑤]限制公共權力，防止公共權力對個人權利的侵害，體現在證據的取得方式上就是嚴格限制司法機關、行政機關在證據調查、收集等程序中的行為，限制司法機關、行政機關行為最有效的辦法就是排除它們通過非法途徑收集證據的效力。（3）維護程序正義。行政管理應當追求實體公正與程序公正的結合。如果僅追求實體公正，則一切有證明價值的證據材料都應當作為證據在行政程序中得到采信；如果追求程序公正，則要求排除通過不合法或不恰當手段獲取的證據材料，排除它們在行政程序中的作用。證據排除規則的確立及排除范圍大小的劃定，需要考慮的一個重要因素就是程序正義，基于程序正義的考慮，要求排除通過非法手段等取得的證據，以維護程序正義。（4）維護一些法律關系的穩定和誠信原則。法律關系的形成除需要法律條文的規范外，誠信原則對于法律關系的形成和穩定起到十分重要的作用。醫生與病人、律師與委托人、教士與信徒等之間一般基于誠信而形成法律關系，為了維護這些法律關系的穩定，應當排除醫生、律師、教士等對與病人、委托人、信徒之間的關系內容作證。

在確立證據排除規則時，應當考慮和平衡國家、社會和個人的權利和利益。行政程序中排除證據的范圍過大，可能影響行政效率和行政機關的管理活動，排除的范圍過小則可能導致行政機關非法取證之風盛行。世界各國都確立了證據排除規則，但排除的范圍卻差別很大，英美法系國家排除證據的范圍一般較大，大陸法系國家排除證據的范圍一般較小。確定行政程序中的證據排除規則應當考慮我國的證據法傳統及行政管理現實，證據排除范圍不應當像美國那么寬泛，但對于明顯影響程序正義的證據則還是應當排除。[⑥]建構我國行政程序證據排除規則應當包括以下內容：

1.非法性排除

非法性排除也叫非法證據排除，是指在行政程序中排除來源和形式為非法的證據材料，不將它們作為認定案件事實的依據。這種非法不僅指違反了程序法，而且也包括違反實體法，同時亦包含對基本法-憲法的違反。

非法性排除剔除非法證據的證明力。合法性是證據的屬性之一，要求證據必須依據法定的程序和方式取得，非法取得的證據應當無可采性。但不具有合法性的證據并不見得就不合理，并不見得就不反映行政案件的事實情況；不具有合法性的證據很多情況下能夠證明案件事實，有時可能對證明案件事實發揮重要作用。因此，是否確立非法性排除規則以及非法性證據在多大程度上應當被排除就至關重要。確定非法性排除時應當考慮以下幾方面因素：非法性排除對案件事實查明的影響；認可非法證據對個人權利和程序正義的影響；行政效率原則對非法性排除的限制。行政程序與訴訟程序不一樣，行政程序要講求效率，行政效率原則是行政程序的一個重要原則，如果實行嚴格的非法證據排除可能會影響行政效率的提高，在對待非法性排除問題上，要兼顧實體公正與程序公正。另外，行政機關要處理各種各樣的事務，且與司法行為不一樣，行政機關一般是積極的行為，行政機關往往主動作出行為，這也要求行政程序中不能實行嚴格的非法性排除規則。因此，行政程序中非法性排除規則的適用范圍應當較小，不應當采用嚴格的非法性排除規則。除侵害當事人合法權利或嚴重違法的情況外，非法證據應當具有可采性。

行政程序中應當考慮對以下證據材料適用非法性排除：不合法主體收集或提供的證據，非任意性自白，非法搜查、扣押取得的證據，通過秘密手段取得的證據，以利誘、欺詐、暴力、脅迫等手段取得的證據，其它程序違法取得的證據。

法治原則要求收集和提供證據的主體是法定的，非法定主體收集或提供的證據，無論取得證據的途徑、方式、手段是否合法，都不具有合法性。行政程序中收集或提供證據主體不合法的表現主要有：不具有行政執法權的主體調查、收集的證據；生理上或精神上有缺陷或年幼，且不能辨明是否非、不能正確表達的人所作的證言；不具有鑒定資格或能力的人提供的鑒定結論；應當回避而未回避的人員制作的現場筆錄、勘驗筆錄和鑒定結論；不具有執法資格的人員收集的證據，如由非行政執法人員或非法律規定的其他人員制作的現場筆錄、勘驗檢查筆錄等。非法定主體收集提供的證據會出現兩種情況：一是導致

證據本身不真實，如不具有鑒定資格的人作出的鑒定結論本身可能是錯誤的，不能辨明是非、不能正確表達的人所作的證言可能與事實不符；二是證據本身是真實的，能夠證明案件事實，但由于主體資格不合法而出現對程序正義和依法行政原則的侵害。對于前者應當適用非法性排除，這類材料不能有行政程序中作為證據使用。對于后者，不應一律采用非法性排除規則，應當權衡國家、社會和個人的利益，考慮適用非法性排除對實體正義、程序正義和依法行政原則的影響，考慮提供、收集該類證據對當事人利益的損害和違法的程序。對該類證據，為了維護法治精神，原則上應當適用非法性排除，但對不會給個人、社會利益造成損害，不會嚴重損害依法行政精神的證據，可以考慮不排除。

自白原本是刑事訴訟中的一個概念，指“為一種有罪之自認，亦有更進而謂自白并不包括一種陳述，陳述可以引申有罪以外任何其他之推論。因此，自白故意殺人出于免責之自衛，即不謂之為自白。”[⑦]就此可以推論認為，行政程序中的自白是指當事人承認自己有違法行為的供述。任意性自白是指當事人在意志自由情況下承認有違法行為，而不是在利誘、欺詐、暴力等情況所作出的承認。被告之自白，如非出于任意性，不能作為證據，這一規則已為英美法系及大陸法系各國所共認。排除非任意性自白的理由是，與物證等證據類型不一樣，自白容易受到外界環境的影響，非任意性自白通常會有許多虛偽成份介入其中，有礙真實的發現，故應當將其證據能力加以否定。同時，非任意性自白排除也是出于保護當事人權益的考慮，排除此類證據可以防止公務人員濫用職權，減少行政程序中利用利誘、欺詐和暴力等手段收集當事人自白的現象。

非法搜查、扣押取得的證據是指行政程序中，行政機關工作人員違反法律規定的權限和程序，以非法扣押、搜查等手段獲得的證據材料。各國法律基本上都禁止以違法手段獲得證據，但對于以非法手段取得證據的證據能力的限制問題，各國的處理態度不一樣。《美國聯邦憲法》修正案第4條關于禁止無理之搜查和扣押的規定是排除非法搜查、扣押取得證據證明力的憲法依據，聯邦最高法院一系列判例也確認了該排除規則。從排除規則發展的歷史可以看出，美國非法搜查和扣押證據排除規則的適用范圍經歷了一個從無到有，從小到大再到例外迭出，適用范圍逐漸受到局限的發展演變過程。[⑧]而在英國，非法搜查或以類似行為獲得的證據原則上是可采的，非法搜查或以類似行為獲得的證據不適用于與自白證據的可采性有關的規則。其它國家也與英國一樣，一般都規定非法搜查和扣押取得證據原則上具有可采性。《奧地利普通行政程序法》第46條規定，“凡適于確定主要事實，并依各個案件之情況有助于達成目的者，皆得視為證據”。《德國聯邦行政程序法》第26條規定，“行政機關可使用其根據合目的性裁量，認為對調查事實為必要的證明方法”，這些行政程序法條文規定體現的精神就是能夠證據案件事實的材料都可以作為證據，而不論其取得是非法還是合法。非法搜查、扣押等方式取得證據有一定的證明力，但在行政程序承認它們的證明能力，又可能鼓勵通過非法手段等收集證據，出現侵害個人權利情況的大量發生。為實現行政實體公正，我國行政程序中應當接受非法搜查、扣押取得證據的證明能力，但非法搜查、扣押構成嚴重違法或損害當事人合法權益，則應當排除獲得證據的證明力。

通過秘密手段取得的證據包括以偷拍、偷錄、竊聽等手段獲得的證據材料。行政機關在行政程序中通過偷拍、偷錄、竊聽等秘密方式收集的證據一般都是未經當事人同意私自錄取的證據。在行政執法程序中，我國行政機關大量采用秘密手段調查違法案件事實，如工商、稅務、技術監督等部門較常采用偷拍、偷錄來記錄違法事實，而在城市管理中，一些城市也大量采用電話錄音等來記錄違法事實。我國立法上對秘密調查手段可否使用缺乏專門規定，而對于以偷拍、偷錄、竊聽等秘密手段獲得的證據材料能否作為證據使用、是否應當排除，也存在爭論。“在行政訴訟中，被告行政機關通過秘密手段取得的證據，原則上仍應視為非法證據”，“在行政訴訟中，凡是偷拍、偷錄、竊聽的證據都應作為非法證據予以排除”。[⑨]這種觀點實際上是主張排除通過偷拍、偷錄、竊聽等秘密手段取得證據的證明力。而2002年7日由最高人民法院通過的《最高人民法院關于行政訴訟證據若干問題的規定》第57條規定，“以偷拍、偷錄、竊聽等手段獲取侵害他人合法權益的證據材料”不能作為定案的依據，即采取偷拍、偷錄、竊聽等手段獲取的證據材料，只要不侵害他人合法權益，就能被法院采用作為定案依據，實際上是承認了行政程序中可以采用偷拍、偷錄和竊聽證據作為定案依據，但條件中不侵害他人合法權益。以是否侵害他人合法權益作為是否排除通過秘密手段取得證據的標準符合行政程序講求效率的要求，也避免了行政取證行為對他人合法權益的影響，在行政程序中是可行的。

在行政程序中，行政機關及行政程序參與人以利誘、欺詐、暴力、脅迫等不正當手段取得的證據屬非法性排除的范圍，應當被排除而不能作為定案的依據。以利誘、欺詐手段收集證據就是刑事訴訟中所稱的“誘惑偵查”。誘惑偵查就是由偵查人員設置圈套或者誘餌，暗示或誘使偵查對象暴露其犯罪意圖并實施犯罪行為，待犯罪行為實施進或結果發生后，拘捕被誘惑者。在行政程序中誘惑偵查也大量存在，如某地文化市場管理人員在“掃黃打非”行動中，通過“暗訪”發現有人在出售淫穢光盤。就裝成大客戶與對方討價還價，在談妥價格、數量和交易時間后，將交易地點通知了公安局，公安局遂派便衣警察隱伏在交易地點。在兩名嫌疑人帶著大量淫穢光盤來交易時，被便衣警察當場抓獲。這就是行政程序中的誘惑偵查。行政執法機關在執法活動中采用誘惑手段進行違法行為調查不妥。理由有二，其一，執法圈套運用詐術，即以欺騙為手段。這是“兩害相權取其輕”的選擇，是對付嚴重社會越軌（刑事犯罪）不得已使用的一種偵查策略和方法。擴大使用范圍，會損害社會的道德觀念及國家機關形象。因此，對危害社會較輕的一般行政違法行為，不宜使用這種措施。其二，在行政執法中使用圈套往往有利益驅動的原因。為防止行政違法，保護公民權利，不應當允許行政機關使用執法圈套。[⑩]另外，以暴力、脅迫等手段收集的證據可能因提供證據人意志不自由而不真實，更重要的是，如果采信通過暴力、脅迫手段收集的證據，就會助長行政機關工作人員和其它行政程序參與人通過暴力、脅迫手段收集證據之風，這對公民權利的保護是極為不利的。因此，在行政程序中應當排除通過暴力、脅迫手段收集證據的證明力。最高人民法院《關于行政訴訟證據若干問題的規定》確定“以利誘、欺詐、脅迫、暴力等不正當手段獲取的證據材料”不能作為定案的依據體現的是非法性排除的精神，反映了行政程序的特點，具有合理性。

行政機關調查收集證據應當遵循法定的步驟、順序、方式和時限，未遵守法定程序調查和收集證據構成程序上的違法。程序違法取得的證據能否作為定案的依據？最高人民法院《關于行政訴訟證據若干問題的規定》第56條規定，“嚴重違反法定程序收集的證據材料”不能作為定案的依據，這就要求行政程序中排除程序嚴重違法行為收集的證據。在行政執法程序中，程序違法表現形式多種多樣，包括遺漏或者增加步驟、順序錯誤、形式不符合法律要求、超過

法定時限等。程序違法有嚴重違法和一般違法。前者由于違法可能導致當事人合法權益的損害或證據材料的不真實，應當排除依該程序收集證據的證明力。后者由于違法輕，對當事人合法權益未造成損害，也不會導致收集的證據材料不真實，可以不適用非法性排除。如《行政處罰法》第37條規定，“行政機關在調查或者進行檢查時，執法人員不得少于2人，并應向當事人或者有關人員出示證件，”如果只有一名執法人員收集證據就構成程序違法，但一人收集證據并不一定會構成對當事人權益的侵害和收集的證據材料不真實，此種情況下就可以不適用非法性排除規則。

2.資格排除

資格排除是指由于自然人精神狀態、身體狀況、特定身份關系或法律關系等原因，被排除充當證人資格，其證人證言不具有證明力的證據排除規則。

各國證據法大都規定有資格排除規則。《英國證據改革法》規定，下列人不具備證人資格：（1）缺少提供可靠證言的智力或精神能力的人，包括大腦有缺陷的人和年齡太小的未成年人；（2）缺乏宗教宣誓約束力的人，包括不信仰宗教的人、因宗教信仰或者其他理由而拒絕宣誓的人、無法理解誓言效果的孩子或其他人；（3）與審判結果有利害關系而可能產生偏見的人，包括訴訟當事人、當事人的配偶、以及其利益受到審判結果直接影響的其他人。[11]美國《聯邦證據規則》第504、505、506條規定，心理治療醫生、律師、教士分別被排除為其病人、委托人、信徒之間的關系內容作證。在一些國家的行政程序法中也規定了資格排除規則，如奧地利普通行政程序法第48、49條就規定了排除證人身份的幾種情況，在這幾種情況下，證人得拒絕作證，并排除其證言的證明力。

資格排除的價值有三：一是排除不具備作證能力人形成的證據材料；二是保護國家秘密、商業秘密和個人隱私；三是維護社會誠信和一些法律關系的穩定。

在以下情況下，行政機關應當進行資格排除：（1）不能正確陳述其見聞的證人；（2）公務員因其保密義務未免除，如要求其作證將使其證言違背保守公務秘密的責任的，免除其作證義務；（3）如其陳述對于證人本人、配偶、血親或姻親之尊卑親屬、侄，或更近之血親或同等之姻親，以及養父母或養子女、義父母或義子女、監護人或扶養義務人，將引起財產上直接的重大不利益或將發生刑事追訴的危險，或將導致名譽上的損毀的；（4）律師、醫生等基于委托關系、醫患關系而知道的事實。

3.非原本排除

非原本排除是指證據材料為復制件，行政機關和行政程序參與人不能提供原件或原件線索，對方當事人又否認的情形下，一般不能作為定案的依據。

最高人民法院《關于行政訴訟證據若干問題的規定》第57條確定，“當事人無正當理由拒不提供原件、原物，又無其他證據印證，且對方當事人不予認可的證據的復制件或者復制品”不能作為定案的依據，這也就要求行政機關在行政程序中應當采用非原本排除規則。但非原本排除規則不是絕對的排除復制件，復制件只要符合一定的條件，就可在行政程序中得到采信。根據最高人民法院的司法解釋，復制件在行政程序中可以采信的有三種情況：（1）當事人只能提供復制件而不能提供原件、原物有正當理由的，復制件可以考慮采信；（2）當事人提供的復制件有其它證據材料印證其有真實的，復制件可以被采信；（3）對方當事人對復制件予以認可的，復制件可以考慮被采信。

4.行政程序中未正式提出證據材料的排除

行政程序中未正式提出證據材料的排除是指行政機關、當事人及其它行政程序參與人掌握的證據材料應當在行政程序中提出，需要聽證的還應當在聽證程序中提出，否則該類證據材料應當排除其證明力。

為有利于行政機關全面了解案件事實和正確作出行政行為，當事人及其它行政程序參與人掌握的證據應當在行政程序中提出。為保護當事人合法權益和程序正義，行政機關應當將作出行政行為所依據的事實、證據材料告訴當事人，并聽取其意見。如我國《行政處罰法》第31條規定，“行政機關在作出行政處罰決定之前，應當告知當事人作出行政處罰決定的事實、理由及依據，并告知當事人依法享有的權利，”該規定要求行政機關在行政程序中應當提供作出行政處罰決定的證據材料，并將該證據材料告知當事人。同時，行政決定受“行政有證在先原則”的約束，也要求行政機關在作出行政決定之前提供證據材料，除特殊情況外，行政機關不能在作出行政決定之后再提出證據材料。

美國聯邦行政程序法確定的案卷排他原則的基本要求就是證據材料應當在行政程序中提供，并記載入案卷中，未載入案卷中的證據材料不能作為行政決定的依據，應當適用證據排除規則。我國最高人民法院《關于行政訴訟證據若干問題的規定》第59條規定，“被告在行政程序中依照法定程序要求原告提供證據，原告依法應當提供而拒不提供，在訴訟程序中提供的證據，人民法院一般不予采。”該規定體現了證據材料應當在行政程序中提供的精神，否則應當排除其證明力。

5.超期限排除

超期限排除指證據的提供無正當理由而超出了法定或指定的期限，該證據將不被采納的規則。

超期限排除是各國訴訟程序中的一項證據排除規則，也為我國民事訴訟程序和行政訴訟程序所采納。美國《聯邦證據規則》第403條規定：雖然某些證據具有關聯性，但是若其證明價值實質上因不適當拖延、浪費時間等仍可排除該證據。法國《民事訴訟法》第135條規定：未在職效期內傳達的書證，法官得將其排除在辯論之外。意大利《民事訴訟法》第210條第二款規定：在對當事人或第三人提出證據的命令中，法官可恰當地規定舉證的時間、地點及方法。我國最高人民法院《關于行政訴訟證據若干問題的規定》第7條和第57條也規定了超期排除規則。第7條規定原告或者第三人應當在開庭審理前或者人民法院指定的交換證據之日提供證據。因正當事由申請延期提供證據的，經人民法院準許，可以在法庭調查中提供。逾期提供證據的，視為放棄舉證權利；第57條規定，當事人無正當理由超出舉證期限提供的證據材料不能作為定案依據。

證據超期限排除的價值是保障程序的效率，正如美國學者所說：“假如沒有合理的限定性證據規則給可以采用的證據劃定外圍邊界，那么刑事案件審判所持續的時間將長得讓人無法忍受。”[12]行政程序以講求效率為原則，因此，時限是行政程序中的重要內容，要求行政機關、當事人及其他行政程序參與人嚴格遵守時限的規定。時限當然包括舉證時限，不在規定時限內提供證據應當承擔不利的后果。行政程序中提供證據的時限通常包括：提交申請材料的時限、補充材料的時限、提交證人證言及物證等的時限等等。時限的確定以法律規定為原則，在法律未規定時，行政機關可以確定時限，要求行政程序參與人限期舉證，但行政機關確定的時限應當有利于行政程序參與人提供證據，確定時限時不得違背合理行政原則。

超過法律規定時限或行政機關確定的時限提供的證據應當排除其證明力，但行政機關參與人因正當理由延期提供證據的，應當承認該證據的證明力。

6.程度排除

程度排除是指證據一定程度、部分地被排除，即排除一些證據單獨或主要作為評定案件事實的能力，而非根本性排除。

程度排除的價值是排除一些受環境影響大、可能被改動的證據材料單獨作為證據證明案件事實的能力。要求這些證據材料與其它證據材料印證后才能作為認定案件事實的依據。我國《民事訴訟法》對程度排除作出了大量規定，如第69條規定：法院對視聽資料應當辨別真偽，并結合本案的其他證據，審查確定能否作為認定事實的依據；第71條規定：法院對當事人的陳述，應當結合本案的其他證據，審查確定能否作為認定事實的根據。而最高人民法院《關于行政訴訟證據若干問題的規定》更是對程度排除進行了詳細規定，列舉了七類證據不能單獨作為定案依據，包括：未成年人所作的與其年齡和智力狀況不相適應的證言；與一方當事人有親屬關系或者其他密切關系的證人所作的對該當事人有利的證言，或者與一方當事人有不利關系的證人所作的對該當事人不利的證言；應當出庭作證而無正當理由不出庭作證的證人證言；難以識別是否經過修改的視聽資料；無法與原件、原物核對的復制件或者復制品；經一方當事人或者他人改動，對方當事人不予認可的證據材料；其他不能單獨作為定案依據的證據材料。

行政程序也應當確立程度排除規則。最高人民法院《關于行政訴訟證據若干問題的規則》確立的證據程序排除范圍針對了行政管理的實際，是合理的，雖然在行政訴訟程序中應用，但對行政程序中的證據行為有約束力，《規定》確定的七類不能單獨作為定案依據的證據也應當是行政程序證據程度排除規則應用的范圍。

7.根據國家和公共利益之排除

雖然證據具有關聯性，但證據提供、出示會對國家、公共利益帶來較大損失，特別是國家或公共利益的損害遠大于其證據價值的，應當排除該類證據的使用，這就是根據國家和公共利益之排除規則。該規則包括根據國家利益之排除和根據公共利益之排除。

如果保護涉及有關國家問題的信息或文件機密的公共利益高于出示采納有關信息或文件為證據的情形，則可排除上述信息或書證為證據。根據公共利益認為證據存在相應危險情形遠遠大于其證據價值的或偏見性證據，可以拒絕采納該證據。所謂危險情形主要是指一方當事人有不公平的偏見、存在疑惑以及將產生不適當的拖延訴訟、浪費時間等；偏見性證據是指具有提供證明價值但同時會導致非法干涉、不當歧視的證據。[13]

根據國家和公共利益應當排除作為證據的范圍包括：（1）為了國防、外交等國家政策而依據法律、法規確定的標準應予保密的事務；（2）法律、法規規定的其它不宜公開的事務；（3）僅僅涉及行政機關內部人事規則與實務的事項；（4）貿易秘密以及由個人提供且具有特許性或機密性的商業或金融情報；（5）法律、法規規定行政機關不得向非行政機關當事人公開的機關之間或機關內部的備忘錄或信件；（6）人事和醫療檔案及其他透露出去會明顯的構成侵犯個人隱私權的檔案；（7）作為證據使用可能會危及個人的生命或人身安全，或可能干擾行政執法過程的。

8.協商和解證據之排除

在行政程序中進行過程中，當事人為協商和解主張而提出的證據，涉及對案件事實認可，即使案件中當事人自認該主張有效或無效，則該證據無可采性，應予以排除。如在交通違章行政處罰程序中，違章者與受害者因違章導致損害達成賠償和解協議，該協議中所涉及的案件事實和證據材料不能作為交通行政執法部門作出行政處罰的依據。

協商和解證據之排除的價值是鼓勵和解，解決爭議，如果此類證據不被排除，則將有礙和解的實施。另外，當事人和解的動機一般是謀求和睦，相對于案件事實和證據材料的確定而言，當事人更看重的是和解的結果，因此，和解程序中當事人認可的事實可能與真實情況有較大的差異。

協商和解證據之排除規則排除的應當是和解程序中當事人的陳述、承認和認可等，當事人在和解程序中提出的其它證據仍應當在行政程序中采用。

二、行政程序中的證明責任

證明責任（Burdenofproof），也稱為舉證責任，國內也有學者將其稱為證明負擔，目前，我國學者對證明責任的概念存在不同的觀點。“證明責任，在不同的訴訟體制下，有不同的含義，但總體上是指證明主體須依法收集或提供證據認定或闡明案件事實的責任。從主體上說，證明責任分為司法機關證明責任與當事人證明責任。從內容來說，證明責任包括主張責任、收集提供證據的責任、調查證據的責任和判斷證據的責任。從責任后果來說，又包括司法機關的責任后果與當事人的責任后果。在西方國家證明責任的后果主要是當事人的責任后果，而在我國除當事人的責任后果外，還有司法機關的責任后果。”[14]“關于證明責任的性質及構成方面，人們或許有許多不同的觀點，但作為證明責任本身，不管人們怎樣看待它，它都會客觀地起作用，案件事實真偽不明產生的不利后果總是客觀存在的。在證明責任理論中比認識證明責任更重要或更具有實際意義的是證明責任的分配。證明責任作為裁判規范指示法官在案件事實真偽不明時如何作出裁判，證明責任（客觀證明責任）規范的實質是在案件事實不明的場合，誰最終應當承擔不利后果。”[15]前一觀點將證明責任的核心放在提供證據的責任，而后一觀點則將證明責任的核心放在不提供證據的不利后果方面。

行政程序中的證明責任也包含提供證據的責任和說服責任。提供證據不僅是當事人的權利，也是當事人的義務。當事人有義務把他掌握的全部與案件有關的證據在行政程序階段提出，如果當事人在行政程序中不提出該證據，在后置的行政訴訟中則認為當事人已放棄利用這項證據的權利，不能在以后的行政訴訟中再提出這項證據。《美國聯邦行政程序法》第555條第4款甚至規定，“在請求強制執行的訴訟中，法院應簽發命令，要求證人在合理時間內出庭或要求有關人員在合理時間內交出證據或資料，并對拒不執行者以藐視法庭罪予以處罰。”該法第556條第4款也規定，“除法律另有規定外，法規或裁定的提議人應負舉證的責任。”行政程序中的說服責任是當事人所提供的證據，具有足夠的證明力量，能夠確定當事人所主張的事實。

（一）行政程序證明責任分配應當考慮的因素

證明責任分配是一個世界性的難題，也是我國證據法學理論與實務中的難題。與訴訟程序不一樣，行政程序類型多，有裁決程序、許可程序、處罰程序、強制程序等，且不同程序間差異較大，因此，行政程序證明責任分配原則的確定更是困難。確定行政程序證明責任應當考慮以下因素：公平、所得利益、便利和平衡。

證明責任分配重在公平，證明責任分配不公，一方面會影響行政決定不公，另一方面可能影響行政效率提高。行政程序證明責任分配原則上可以采用法律要件分類說，即主張權利者，應對權利根據的事實承擔證明責任；對方則應對權利妨礙的事實或權利消滅的事實承擔證明責任。采用法律要件分類說，可以避免一方全部承擔證明責任的情況出現。各方適當分擔證明責任，才能達到法律實現公正正義的目的。

為保證公平，證明責任的分配應當盡量明確，除應當在行政程序法中規定證明責任分配的一般原則外，還應當在各具體實體法中規定各類行政程序中證明責任的分擔。

所得利益是確定行政程序證明責任應當考慮的重要因素。當事人僅對主張有利于自己的事實承擔證明責任，而對主張不利于自》己的事實不負證明責任，對自己不利的事實應當由行政機關承擔證明責任。如當事人申請行政許可，應當證明自己符合法定的條件，即承擔證明符合法律規定要件事實的責任。而對于行政處罰，當事人無證明自己未違法的責任，證明當事人有違法事實的責任應當由行政機關承擔。

行政程序證明責任分配還應當考慮便利原則，根據舉證的便利情況分配證明責任。對舉證有便利情況的，應當優先舉證，舉證存在困難的，應當依法免除其證明責任。實體法和程序法在確定證明責任分配規則時，應當考慮各方承擔證明責任在時間和金錢上的花費、考慮各方承擔證明責任的難易和便利程度。

證明責任分配時，要充分考慮當事人、行政機關提供證據的地位和提供證據的處境，如舉證便利情況、主張的待證事實蓋然性高低的平衡。要在當事人間及當事人與行政機關間平衡地分配證明責任。當事人間或當事人與行政機關間地位不平衡的，分配證明責任時，要向提供證據占優勢或主張的待證事實蓋然性低的一方傾斜。各方舉證地位、舉證處境主張的待證事實蓋然性高低完全失衡的，應當將證明責任分配給占絕對優勢或主張待證事實蓋然性極低的一方，而對占絕對劣勢或待證事實蓋然性極高的一方主張的，則應免除其證明責任。

（二）行政程序證明責任的特點

行政程序不同于訴訟程序，也決定了行政程序證明責任分配不同于訴訟程序證明責任分配。行政程序證明責任有以下幾個特點：

（1）行政程序種類多，形式復雜，很難確定統一的證明責任分配原則。行政程序可分為賦予相對人權利和限制、剝奪當事人權利的行政程序，也可分為依申請行政程序和行政機關依職權行政程序，行政程序依據其它標準還可以作其它劃分。從總體上來看，行政程序可以法律用法律要件分類說，由主張權利的一方應對權利根據的事實負證明責任，對方對權利妨礙的事實或權利消滅的事實負證明責任。考慮行政程序種類多、形式復雜的特點，可由行政程序法規定證明責任分配的一般原則，由各具體法律、法規規定具體案件證明責任分配規則。

（2）當事人證明責任、提供證據權利與提供證據責任混合在一起。為證實案件事實，避免自己不利益后果的產生，當事人在行政程序中應依法承擔證明責任。為保證行政機關準確查明案件事實，保護當事人程序權利和維護程序正義，當事人在行政程序中有提供證明的權利，如我國行政處罰法就有這樣的規定。為提高行政效率，保證行政機關及時查處違法行為和作出行政決定，當事人有提供證據責任，如我國稅收征管法就有當事人應當提供帳冊、憑證的規定。因此，行政程序中當事人證明責任、提供證據權利和提供證據責任往往共同存在于行政程序中。

（3）證明對象一般既包括實體法事實，也包括程序法事實。程序正義是正當程序原則對行政程序的要求，行政程序中程序正義與實體公正一樣重要。程序法事實是證明對象的重要組成部分。承擔證明責任主體不僅要對實體事實進行證實，還要對程序法事實進行證實。

（4）行政機關在行政程序中擔任多重角色。在一些行政程序中，行政機關是證明責任主體，承擔證明責任，如在行政處罰程序中，行政機關要承擔證明當事人有違法事實的責任。在當事人承擔證明責任的程序中，行政機關要對當事人提供的證據進行審查，判斷當事人提供的證據是否真實和充分。在行政決定作出時及以后，行政機關對行政行為作出所依據的事實承擔證明責任。

（三）行政程序證明責任分配

行政訴訟中，當事人主張行政行為不正確，而行政機關主張行政行為正確，由行政機關承擔證明責任，當事人承擔證明責任只是例外。行政程序則不一樣，可能是當事人主張權利存在，也可能是行政機關主張權利存在或主張限制和剝奪權利，因此，行政程序中當事人和行政機關為證明其主張或請求都應當承擔證明責任。

行政程序證明責任分配的一般原則是，主張權利應對權利根據的事實負證明責任，對方對權利妨礙的事實或權利消滅的事實負證明責任。這種證明責任分配原則類似于民事訴訟中的“誰主張，誰舉證”。但在行政程序中，當事人因技術上和經濟上的種種障礙，或因收集證據的手段和措施限制，可能不能完全收集證據和承擔證明責任，此時當事人可以要求有關行政機關依法定職權進行調查取證，以彌補當事人提供證據的不足。這也就是大陸法系國家行政程序法規定“行政機關依職權調查案件事實”的原則之一。

當事人在行政程序中承擔證明責任一般有兩種情況：（1）在行政調解、行政裁決中承擔證明責任。這類行政程序的特點是解決民事糾紛，確認民事權利和義務，裁決民事侵權。應當適用民事訴訟法中的證明責任分配規則，即“當事人對自己提出的主張有責任提供證據”，實行“誰主張誰舉證”。（2）在依申請行政程序中承擔證明責任。這類程序包括申請行政許可、登記、確認、減免義務，也包括主張其它權利的程序。依申請程序中，當事人主張權利存在或有事實根據，因此應當由其承擔證明責任。依申請行政程序由當事人承擔證明責任是各國行政程序的通例。美國聯邦行政程序法第556條規定，“除法律另有規定者外，規章或裁決令的提議方負有舉證責任。”西班牙公共行政機關及共同的行政程序法第70條也規定，“（利害關系人）所提出的請求必須包括：（1）利害關系人或其代表的姓名以及進行通知的優先考慮的媒介或地址。（2）清楚說明構成請求的有關事實、理由及要求。（3）地點及日期。（4）申請者的罷免或對通過任何媒介所表達意思的真實性的證明。（5）收件的部門、中心或行政單位。”

對當事人不承擔證明責任的案件事實，當事人有提供證據的權利，行政機關對當事人提供的證據應當認真核實，當事人提供證據是真實的，行政機關應當采納。當事人提供證據的權利不能理解為當事人的證明責任，當事人可以放棄提供證據的權利，并不因此放棄而承擔不利責任。在一些行政程序中，當事人還應承擔提供證據的義務，如我國稅收征管法第33條規定，“納稅人、扣繳義務人必須接受稅務機關依法進行的稅務檢查、如實反映情況，提供有關資料，不得拒絕、隱瞞。”當事人提供證據的義務與證明責任不一樣，不履行證明責任要承擔不利的后果，是其主張不能成立，而當事人不履行提供證據義務的后果是導致制裁等，而不是主張不成立的后果。在我國行政程序中，當事人提供證據的義務主要有：制作、保存法定的記錄和檔案；如實陳述相關事實，不作虛假陳述和拒絕陳述；依法如實向行政機關提供有關證據資料，不得拒絕，也不得偽造、毀滅或隱匿證據資料。

行政程序中除當事人承擔證明責任外，其它的案件事實由行政機關承擔證明責任。行政機關承擔證明責任一般有三種情況：（1）程序性事實。行政程序中，當事人僅對部分程序性事實承擔證明責任，如申請回避，當事人應當對回避的原因事實承擔證明責任。行政

機關對大多數程序性事實承擔證明責任，如在行政處罰程序中已聽取當事人陳述和申辯的事實、已告知當事人權利的事實等。（2）行政機關依職權作出行政行為的案件事實。行政機關依職權作出行為是指行政機關非依當事人申請，而是依職權主動作出的行政行為，如一般行政決定、行政處罰、行政強制措施等。在這類行政程序中，法律一般規定行政機關依職權調查案件事實，即依職權調查收集證據、審查和運用證據來認定案件事實，對案件事實的認定一般由行政機關承擔證明責任。（3）行政機關拒絕當事人請求事項的原因事實。行政機關拒絕當事人請求的，應當說明理由，并承擔拒絕請求原因事實的證明責任。

三、行政程序的證明標準

證明標準又稱證明要求、證明任務、法定的證明程度或證明度等，是指按照法律規定認定的案件事實或者形成一定的法律關系對證明所要求達到的程度或標準。證明標準確定以后，一旦證據的證明力已達到這一標準，待證事實就算已得到證明，法官或行政機關工作人員就應當認定該事實，以該事實作為裁判或作出行政決定的依據。證明標準原是訴訟程序中的一個內容，由于行政程序法律制度逐漸發達，證明標準也成為行政程序證據制度的重要內容。證明標準所要解決的問題是用證據證明案件事實所要達到的程度，但對證明標準的爭論遠不止于此。我國學者目前對證明標準的爭論主要體現在是堅持“以事實為根據”還是“以法律為根據”，即是以“客觀真實”為證明標準還是以“法律真實”為證明標準。其次才是應當采用什么具體證明標準的問題，相對于前者比較宏觀而言，具體證明標準則更具體，解決具體案件中證明標準的問題。

（一）行政程序證明要求是“法律真實”還是“客觀真實”

證明要求是“法律真實”還是“客觀真實”是近年訴訟法學界爭論最激烈的問題。

所謂“法律真實”，“是指人民法院在裁判中對事實的認定遵循了證據規則，符合民事訴訟中的證明標準，從所依據的證據看已達到了可視為真實的程度。”[16]學者主張法律真實說有三方面理由：一是認為案件事實是發生在過去的事情，未曾經歷者通過各種途徑所看到的只能是“虛擬”的事件，法律在審理案件的時候，不能夠看到、聽到或以其他方式直接感知到案件事實。[17]二是認為，在證據理論研究中所確立的客觀真實標準，在司法實踐中，普遍感到原則，籠統，操作性差。因此，公、檢、法各機關之間經常因為對客觀真實產生歧義，乃至互相扯皮，推諉，拖延訴訟時限，個別案件由于證明標準不統一，導致打擊不力，形成錯案。[18]三是認為，在民事訴訟這樣的程序中，由當事人承擔證明責任，有了訴訟之后法院必須作出裁判，即使無法查明案件事實，法官也必須判決，因此采用客觀真實標準則不可能，只能采用法律真實標準。但持法律真實說的學者容易忽視證據的真實性傾向，如陳瑞華教授就認為：“訴訟所蘊涵的認識活動并沒有建立在案件事實真實得到查明的基礎上。換言之，訴訟所蘊涵的認識活動即使不能最終完全，或者并無任何明確的結果，裁判者也必須作出旨在解決爭端的法律裁判結論。可以說，利益爭端的解決，訴訟目的的完成，有時完全可以與事實真相是否得到查明毫不相干，而直接體現出裁判者對法律的理解和法律價值的選擇”：“裁判者就爭端和糾紛的解決所作的裁判結論，并不一定非得建立在客觀真實的基礎上不可。”[19]也有學者認為，“從辯證唯物主義認識論的角度來看，法律真實說并不是一種完善的學說，在當前的背景下，這一學說還存在誤導的可能。提倡法律真實說的學者通常都看到了傳統客觀真實說對辯證唯物主義的理解的片面性，并在對這種片面性進行批評的基礎上確立起自己的論據。在立論方面，其論據主要從操作性的層面提出的，包括訴訟證明在各個方面的局限，以及訴訟效率對訴訟證明的要求等等。但這類觀點的一個共同的缺陷是：它們雖然指出了客觀真實說的認識論問題，卻沒有解決這一問題，而是簡單地回避了它。”[20]

客觀真實說是我國傳統證據制度所采用的理論，它要求“司法機關所確定的事實，必須與客觀上實際發生的事實完全符合，確定無疑。”[21]我國三大訴訟法共同采用的“以事實為根據，以法律為準繩”的司法原則集中體現的就是客觀真實的證明要求，要求司法機關必須查明案件事實，并以案件事實作為依據來處理案件爭議。“傳統客觀真實說的弊端在于，它給訴訟證明過程提供了一種不科學的理論解釋，而這種解釋反過來又對訴訟證明的實踐提出了不切實際的要求。因為這種要求是不切實際的，所以它對司法實踐的指導作用極其微弱。”[22]客觀真實說以片面化了的辯證唯物主義認識論為其依據，而具體到訴訟證明領域，辯證唯物主義告訴我們，一次具體訴訟中所能查明的事實只能是具有相對意義上的客觀性，不可能是終極意義上的客觀真實。因此，在訴訟中堅持絕對的客觀真實是不可能的。

江偉教授等在分析客觀真實說和法律真實說的局限性之后，認為：“解決問題的途徑也許不是對法律真實作出各種牽強的解釋，而是保留客觀真實這一概念本身。我們批判的客觀真實說，是建立在對辯證唯物主義認識論的片面理解基礎上的；只要按照完整的辯證唯物主義認識論對其作出適當修正，它就仍然具有存在的價值。”“修正后的客觀真實說應當包含三方面的內涵：首先，法官對案件的認識必須以案件事實為基礎，而不可主觀臆斷；其次，在終極的意義上，承認案件事實是可以認識的，訴訟制度應以發現案件事實為基本目標；最后，在具體訴訟過程中，遵循法定訴訟程序得出的符合法定證明標準的事實，應當作為法官裁判的基礎事實。”

行政程序證明要求的確定遠比訴訟程序要復雜。原因在于行政行為種類繁多，有類似于司法活動的行政裁判、有依申請作出的行為、有依職權作出的行為、有賦予權利的行為、也有剝奪或限制權利的行為。行政程序確定統一證明要求不符合行政程序規律，應當區別不同情況確定不同證明要求。

我國行政訴訟法除規定在訴訟中人民法院以事實為根據，以法律為準繩外，還規定被訴行政機關對其行政行為在訴訟中承擔舉證責任，如果行政機關在行政訴訟中不能提供足夠證據證明其所認定的事實，則要承擔敗訴的后果。同時，我國行政處罰法第4條規定，設定和實施行政處罰應當以事實為根據，與違法行為的事實、性質、情節和社會危害程度相當。從這些規定來看，我國行政程序要達到客觀真實的證明要求。正如前面所分析一樣，行政程序證明要求是一個復雜的問題，法律的這些規定值得探討的東西還很多。

行政程序證明要求確定要考慮行政程序中證明的規律。“與訴訟中的證明不一樣，行政機關工作人員不是不能看到或感知違法事實，部分情況下行政機關工作人員直接接觸違法事實，對違法事實有清楚的了解，如行政機關工作人員可以直接看到環境污染的過程和危害后果，可以直接看到交通違章的情況等。但也有部分案件行政機關工作人員不接觸案件事實，只能通過調查和收集證據來認定案件事實。”[23]因此，行政程序證明過程可分為兩種類型：一是行政機關工作人員已知案件事實，已親自看到或感知了案件事實，通過收集證據向行政相對人、行政機關其它人員、行政復議機關和人民法院證明案件事實；二是行政機關工作人員未知事實，通過調查收集證據

的過程來認識案件事實。對于已知案件事實的情況，如果再采用法律真實標準則有違實體公正的要求，應當采用客觀真實標準，以事實為根據。但現實的復雜性則在于，雖然行政機關已知案件事實，但收集證據可能出現困難，不能收集到足夠的證據證明案件事實，而行政復議和行政訴訟又要求行政機關承擔證明責任，在現有體制下，行政機關堅持“以事實為根據”的客觀標準則會出現問題，可能會因證據不足而被撤銷行政行為。筆者認為，此時的解決辦法不是要求行政機關放棄客觀真實標準，而應當改變人民法院等對行政機關認定案件事實的態度，變人民法院對行政機關認定事實的全面審查（該審查制度實際上對行政機關認定事實持否定態度）為尊重行政機關對案件事實的認定，變對行政機關認定事實的實質審查制度為形式審查制度。在行政機關未知案件事實情況下，需要通過證據來證實案件事實，應當采用法律真實標準，即行政機關收集的證據或當事人提供的證據對案件事實的證明程度要達到法律規定的要求。實際上，法律真實與客觀真實并無根本的矛盾沖突。法律真實的存在是因為要求每個案件都達到100%的真實不可能，不符合認識規律，但法律真實并不排除客觀真實，確定法律真實是為了更好的追求客觀真實，保證對案件事實的認定與客觀真實相符或更接近客觀真實。當然，為保證法律真實與客觀真實相符或更接近，具體法律規范確定行政程序證明要求時應當科學，確定的標準要有利于行政機關查明案件事實。

在確定案件事實方面，大陸法系國家行政程序法一般都規定由行政機關依職權調查案件事實。英美法系國家雖然規定行政機關和當事人雙方均負有調查案件事實之責，而實際上還是行政機關承擔確定案件事實的主要責任。從我國行政管理體制和實踐來看，我國行政管理更接近于大陸法系國家，應當確立行政程序中行政機關依職權調查案件事實的制度。這就要求行政機關要盡量了解案件事實，更多的考慮客觀真實要求。

（二）確定行政程序證明標準應考慮的因素

行政程序中存在證明標準，行政處罰要確定證明標準，行政裁判要確定證明標準，行政許可也需要證明標準。確定行政程序證明標準應考慮以下因素：行政程序的類型；證明的難易程度；行政決定的重要性；行政程序的特點。

與訴訟程序相比，行政程序的一個顯著特點是行政程序種類多，且相互間差異較大。從影響行政相對人權益角度分類，可將行政程序分為授益性行政程序和損益性行政程序；從行政行為的性質角度分類，可將行政程序分為行政立法程序、行政執法程序和行政司法程序；從行政程序的啟動方式分類，可將行政程序分為依申請行政程序和非依申請行政程序。確定行政程序統一證明標準是不科學也是不現實的，對于不同行政程序應當確定不同的證明標準。相比較而言，行政處罰程序、行政強制程序的證明標準要高一些，行政許可程序的證明標準可低一些。嚴厲行政處罰可適用排除合理懷疑證明標準，而一般行政裁判程序和行政許可程序可適用優勢證據標準。

證明難易程度也是確定行政程序證明標準應當考慮的因素。行政程序法一般確定行政機關依職權調查原則，行政機關在行政程序中往往承擔較大的證明責任。對于調查取證較困難的案件，可以確定較低的證明標準，而對于取證較容易的案件，則可確定較高的證明標準。

確定行政程序證明標準還應當考慮行政決定的重要性。行政決定重要性包括行政決定對國家、社會和個人的影響，行政決定涉及利益大小，行政決定是否具有涉外因素等。對于重要的行政決定，應當確定較高的證明標準，而對于一般的行政決定，證明標準可以適當降低。

行政程序特點也是確定行政程序證明標準時應當考慮的因素。效率原則是行政程序的一個重要特點，在行政程序中，程序公正與實體公正同樣重要。遲來的公正也是不公正，行政程序要平衡投入與產出的關系，也就是很多國家推行的行政價值判斷標準（Valueformoney）。效率原則要求行政程序證明標準不能過高，應當適度。在一些行政程序中，如當場行政處罰程序，可以確定像“排除濫用職權”這樣的證明標準。

行政程序證明標準的確定受多種因素的影響，應當綜合考慮各方面因素。

（三）行政程序證明標準

我國相當多的法律法規對行政程序證明標準進行了規定。如我國行政處罰法第30條規定，公民、法人或其他組織違反行政管理秩序的行為，依法應當給予行政處罰的，行政機關必須查清事實，違法事實不清的，不得給予行政處罰。根據我國行政處罰法的規定，行政機關對于當事人是否違反行政管理秩序必須查清事實，證據確鑿。《中華人民共和國企業法人登記管理條例》第7條規定，申請企業法人登記的單位應當具備下列條件：（1）名稱、組織機構和章程。（2）固定的經營場所和必要的設施。（3）符合國家規定的并與其生產經營和服務規模相適應的資金數額和從業人員。（4）能夠獨立承擔民事責任。（5）符合國家法律、法規和政策規定的經營范圍。根據此條例的規定，當事人要申請企業法人登記也必須證明自由確實符合上述條件。我國法律法規對當事人和行政機關在行政程序中的證明要求一般都是案件事實清楚、證據確鑿。而我國行政訴訟法第54條規定，具體行政行為證據確鑿，適用法律、法規正確，符合法定程序的，判決維持，具體行政行為主要證據不足的，判決撤銷或者部分撤銷。由此可以看出，行政訴訟程序對行政程序的證明要求也是案件事實清楚、證據確鑿。我國法律法規將事實清楚、證據確鑿作為行政程序的證明標準與長期堅持的“以事實為根據、以法律為準繩”原則密切相關，是客觀真實證明要求在行政程序中的表現。但總是要求行政程序證明標準達到100%真實是不可能的，如2003年春夏發生在我國廣東和華北地區的SARS疫情，行政機關采取強制醫療、強制隔離措施的條件是行政相對人是SARS病人或疑似病人，但要求行政機關完全證明清楚相對人是SARS病人或疑似病人才采取措施強制措施是不現實的，行政機關只要證明相對人是SARS病人或疑似病人達到一定程度就可以采取強制措施，如能證明相對人與SARS病人有密切接觸，就可以采取強制措施。

基于上述分析，我國應當逐漸放棄帶有濃厚理想主義色彩的“事實清楚、證據確鑿”證明標準，建立以蓋然率為尺度的證明標準。針對不同行政程序和不同案件情況，可以采用排除合理懷疑、優勢證據、實質證據等證明標準。

參考文獻：

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