我國行政法學歷史研究論文

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回顧歷史可以發現，新中國行政法學的興起與發展，始終伴隨著中國改革開放的歷史進程。有關行政法學的真正研究應該說始于八十年代初期。11983年出版的《行政法概要》是建國以來第一本全國性的行政法學統編教材。該書的出版可以視為中國行政法學的研究逐漸步入正軌。其后1989年第二本較為系統的全國性統編行政法學教材出版。2該書的體系、結構與內容較之第一本統編教材有所變化和更新。這期間，有關行政法的著述和論文的數量不斷增加。有關行政法的專門論著和教材、論文相繼出版和發表。行政法學作為中國法學的一門年輕學科正在崛起與蓬勃發展。現在中國形成了以大學教師與研究人員為主體，國家機關和社會團體的有志之士共同組成的行政法研究隊伍，而且這支隊伍還在不斷擴展、壯大。以下，筆者僅就新中國行政法學的歷史與現狀作一簡要介紹與述評。

一、新中國行政法學的產生背景分析

筆者認為，新中國行政法學的產生與發展，有其特定的歷史條件與背景。以下主要從經濟、政治及思想淵源等方面試圖對新中國行政法學產生的背景作一扼要分析。

1、經濟背景

從二十世紀七十年代末中國農村經濟體制改革到八十年代初期開始的城市經濟體制改革，使得建國后三十多年來形成的經濟體制的深層次問題逐漸暴露出來。傳統意義上的國家-集體-個人三者之間的利益沖突關系日益凸顯。隨著經濟體制改革的逐漸深入，要求正確處理政府與企業（這里首先是指國有企業或者國營企業）的關系。強調政府職能與企業職能的分離（所謂政企分開或政企分離）。八十年代以前，政府主要是以行政命令與行政計劃為手段對企業進行管理，政府是企業的管理者和直接經營者，企業則是政府的“附屬品”。改革要求政府對企業經濟的管理應當是間接的宏觀經濟調控。這樣就要求徹底改變政府過去的“管理者或統制者”角色。企業作為經濟利益的主體開始強調自己獨立的利益，強調不斷增強企業內部活力，企業也更加關注保障自身的利益與職工的權益。

在這種經濟改革的大背景下，國家、集體、個人三者之間的利益關系要求得到重新調整。也就是說政府與企業、政府與職工、企業與職工的關系要求重新調整。3這就引出了對擁有強大行政職權的行政機關和處于相對一方地位的公民、法人與其他組織的關系的研究。客觀上就要求法律對公民財產權和企業的經營自主權予以必要的保護。就必然要對行政機關的職權范圍、行政權力行使的正當程序作深入研究。從行政相對人的角度來說，如果行政行為侵犯了其合法權益，或者說其利益受到損害就必然涉及法律救濟。由此就需要對行政法上的救濟手段與方法進行研究。現在，這些方面都是中國行政法學界面臨的重要課題。

2、政治背景

伴隨著中國經濟體制的改革，中國政治體制改革也在艱難中緩緩進行。中國共產黨《關于建國以來黨的若干歷史問題的決議》，總結了建國以來歷次政治運動的經驗與深刻教訓。對“”、“”，尤其是“”的深刻反省，從政治思想根源的角度進行了檢討與反思，最終作出了“徹底否定”的歷史性結論。在過去相當長的時期里，往往是以黨的政策作為依據，根據“最高指示”發出行政命令，也就是說習慣于通過非法律的手段、方式來處理問題，實際上帶有濃重的“人治”色彩。在這種情形下，往往就導致輕視法律的作用，甚至有的場合就出現否定法律作用的“法律虛無主義”。事實上人民都期待與希望“黨和政府都應該服從法律”的法治社會，這就要求黨和政府的關系發生改變和進行調整。而過去長期以來存在著的黨政職能不分、以黨代政的問題沒有得到解決。4為了解決長期存在的官僚主義和腐敗問題，就要求國家的各項管理工作制度化、規范化、法律化。“一切國家機關及政治勢力、各政黨、各社會團體、各企業事業組織，都必須遵守憲法和法律。一切違反憲法和法律的行為都應當受到追究”、“一切組織和個人都不能有超越憲法和法律的特權”5（共產黨也要在憲法與法律的范圍內活動6）。公民的正當、合法的權利和利益應當得到保護。政府應當清廉、自律、高效。這就要求盡快建立公務員制度。除此之外，人民還要廣泛地參與政治和國家的行政管理，以體現人民當家作主的“主人翁”地位，并要求自己的各項民主政治權利的實現。只有這樣，國家的政治生活才能公開化、民主化。這樣客觀上就要求通過法律來保障公民民主政治權利的實現。基于這樣的政治背景，實踐為行政法的建立和誕生提出了客觀要求。學者與專家們圍繞社會主義條件下的中國行政法的性質與內容等進行了認真的檢討，后來又開始介紹西方先進國家的有關的法律制度（例如英國、美國、法國、德國、日本等）和當時的前蘇聯、東歐諸國的相關法律制度（如前蘇聯、南斯拉夫、保加利亞、捷克斯洛伐克、民主德國）。7

3、思想背景

通過對建國以來歷次政治運動的深刻教訓的總結，必須重新認識過去的歷史。長期以來受“左”的思想的深刻影響，通過對真理標準的大討論，必須放棄過去長期堅持的“無產階級專政下繼續革命的理論”的錯誤指導思想，而堅持實踐是檢驗真理的唯一標準。探求一切從實際出發，理論聯系實際的指導思想。隨著中國的進一步改革開放，人們的民主與法治、自由、權利、人權保障、權力制約的觀念相繼確立，價值觀念也發生了很大變化。人們的權利意識與主體意識大為增強。人民是國家的主人的具體實現。人民是國家的主人不再只是口頭上的宣傳，而是反映在鮮活、生動的社會實踐中。公民的人身權利、財產權利、政治上的民主權利必須得到法律上的有效保障。過去那種公民實際上往往更多的是義務主體，而很少享有權利，政府往往是權力主體而很少承擔責任與義務的現象必須徹底改變。必須樹立行政機關的職權職責相互統一、公民的權利與義務相互統一的觀念。

過去由于“政府的利益與人民的根本利益是一致的”導出的“政府不可能作出違法的事情”，因而政府也就不可能承擔所謂的法律責任，這是改革以前的觀點。改革后，這種觀點已經被徹底地放棄。“責任政府”的觀念逐漸形成。人民不僅是權利（權力）的行使者，相應地也是義務的履行者，行政機關既是行使職權的政府機關，也就必須伴隨著職責與責任。公務員作為政府職權行使的代表，由于行政違法造成行政相對人合法權益損害的，首先是由政府承擔法律責任。

二、中國行政法的體系與內容

隨著研究的逐漸深入，學者們開始關心研究行政法的體系與內容。至今仍然有很多學者在討論這個話題。有的著作還予以專門指出“八十年代最大的貢獻是，要確立中國特色的行政法學體系”8.一九八三年全國第一本行政法統編教材《行政法概要》，畢竟是“”結束不久后寫就的教材，難免受殘痕影響。同時還受前蘇聯行政法的影響比較深，所以“管理色彩”還很突出和鮮明，行政法是“管理法”或是“治民法”。一九八九年第二本全國性行政法統編教材《行政法學》，開始注意以行政法律關系為主線構筑行政法學體系，注意到行政主體與行政相對人之間權利義務的一致性。注意從權利義務關系的角度，從行政主體的職權、職責，行政相對人的權利與義務的角度進行研究。最近，

又有學者提出以司法審查制度為核心，構筑行政法學新體系。9最近針對這一問題的討論也很多，這個觀點的提出在社會上引起了一定反響。10

至于行政法學的內容，一般來說，分為總論、各論。行政法總論部分，又包括行政法基本理論、原理、行政組織法、公務員法、行政行為法（又可分為行政立法、行政處罰、行政強制措施、行政許可、行政確認、行政司法等）行政程序法、行政救濟法（行政復議、行政訴訟和國家賠償等）。對于這種體系，有的學者提出不同觀點，目前還有許多爭論。這些學者提出了一些問題，并對之作出了介紹與批評。11

在關注行政法總論研究的同時，也有一少部分學者開始注重對行政法各論的的研究。大學學者與國家機關的專家相結合共同執筆，寫就了建國以來最早的一套部門行政法教材。這些教材計劃分三批出版。至1994年8月，已經有七冊行政法各論的教材出版。12這些教材對行政法各領域較多的理論問題與實踐問題進行了有益的研究。這種研究對于對未來中國改革的深入發展和不斷完善將會發揮很大作用。

三、九十年代中國行政法學研究現狀

現在中國行政法學會跟八十年代相比，研究的范圍進一步擴大，研究的程度相對的深入。但是跟法治發達的先進諸國如德國、法國、日本、美國等國家相比還有較大的差距。不過中國行政法學研究的發展速度快，水準正在進一步提高。研究隊伍正在進一步擴大和增強。如前所述，新中國行政法學的產生與發展，始終是伴隨著中國經濟體制改革與政治體制的改革的進程。現在的狀況是中國行政法學者面臨著不少新課題。如何面對和解決改革中出現的新的問題，如何對這些新問題給予合理的分析、解釋與必要的回答。而這些問題中既有理論性、原理性很強的問題，如人民代表大會制度的建設，行政法與市場經濟的關系，行政法的功能與作用；也有實踐性很強的問題，如現在國有企業的股份制改造，如何控制國有資產的流失，應當如何強化對國有資產管理及其法律對策研究等等。既有經濟體制改革方面的問題，如稅制、金融、證券業的監督與管理等，也有政治體制改革方面的問題，如結社法、監督法、政黨法的制定等；既有關于“人”方面的問題，如公務員制度；也有涉及到“財”、“物”方面的問題，如公有公共設施的建設、使用及管理等等。既要研究立法問題，也要對法律的執行與實施進行考察研究與調查分析。既要對行政法總論進行研究，又要研究行政法各論。13既要有對于行政法原理的研究，又要有對實踐問題的研究。14既有對一般普遍性問題的研究，又有對于專門性問題的研究。15從1993年1月起，中國行政法學研究會舉辦的雜志《行政法學研究》（季刊）正式編輯出版，面向國內外公開發行。總體而言，中國行政法學領域的研究，氣氛非常的活躍。

特別值得指出的是，從中國行政法學研究開始至今，最引人注目的是對行政訴訟問題的研究。首先是學者們為制定行政訴訟法而奔走呼號，在行政訴訟法頒布實施后，又對該法實施的一系列理論與實踐問題進行了專門研究。16使得行政訴訟法成為了10余年來中國行政法學研究的核心與焦點。

以中國行政訴訟法的公布與實施為契機，中國行政法學者與實務界專家們，對行政法學的問題展開了較深入的研究。17這一時期的著作和論文主要集中體現在對行政訴訟法相關制度的研究。18研究視角與方法的變化，研究的程度和階段。過去的行政訴訟法的研究主要是一般理論論述，后來開始注重對行政訴訟法實施過程的分析。注意緊密聯系中國實際，在進行大量調查研究的基礎上，探求問題存在的原因和問題的解決辦法。在這方面，有些學者專家進行了詳細的調查研究，并取得了引人注目的的研究成果。例如，北京大學法學院“行政訴訟法實施現狀與發展方向”課題組通過兩年多的努力，形成了最終研究成果“法治的理想與現實”一書已經出版。該書在社會上引起了極大的社會反響。19該書是中國法學界最初的實證研究方面的著作。20該書引用的是詳細、確實、直接的第一手資料，對當前國民的法律意識、認知程度的分析。該書涉及對兩個具有代表、典型意義的地域-河南省的南陽地區及四川省的成都市青羊區-進行了詳細的調查研究并作焦點分析。通過對《行政訴訟法》實施前后有關行政案件的受理、審理狀況的對比，行政審判庭在審理行政案件中所遭遇到的各種障礙和困難，行政審判體制內和體制外的問題，作了精細的調查與分析。這是一本有關當代中國行政訴訟與行政審判方面具有一定份量的著作。

中國共產黨第十四次代表大會，作出了全面確立社會主義市場經濟體制的決定。在這種特殊的轉型時期中國法學界面臨著許多重大難題。21法律家的理論與實踐面臨著全面的挑戰。“市場經濟即法治經濟，法制經濟”實際上是強調法律的作用。中國行政法學界于1993年、1994年就市場經濟與行政法進行了兩屆激烈的討論。行政法為在中國確立社會主義市場經濟的建立應當發揮必要的作用。22社會主義市場經濟條件下行政法的特征、行政立法、行政指導的問題的系統論述。23行政程序有關的問題也引起了關注。24

展望未來，中國行政法學研究，正在向深度方向發展。隨著中國改革開放的繼續深入，中國行政法學術研究將越來越走向繁榮。

「注釋」

1從1949年中華人民共和國成立到1952年前后的2年間短暫時期，曾經開設過行政法課程，主要介紹前蘇聯的行政法，而對于中國行政法的研究則還是一個空白。所以一般講來對行政法的真正研究應該說開始于二十世紀八十年代初期。

2王珉燦主編《行政法概要》（全國高等院校法學試用教材司法部教材編輯部編審）法律出版社，1983年版。羅豪才主編、應松年副主編《行政法學》（全國高等院校法學試用教材司法部教材編輯部編審）中國政法大學出版社，1989年。

3八十年代以前，在“公-私”關系范疇里，往往過分強調了作為“公”的利益的國家利益。所謂“大公無私”、“公而忘私”等觀念的提倡，其實也反映出對于個人利益的輕視。有的場合甚至否定私人或個人利益的存在。

4鄧小平：“黨和國家領導體制的改革”，載《鄧小平文選》第2卷。

5《中華人民共和國憲法》（1982年）第5條。

6《中國共產黨章程》

7例如，龔祥瑞《比較憲法與行政法》，法律出版社、1984年；姜明安《行政法學》山西人民出版社1985年；羅豪才、吳拮頁英《西方資本主義國家的政治制度》，北京大學出版社，1985年；龔祥瑞、羅豪才、吳拮頁英《西方國家的司法制度》，北京大學出版社，1982年；王名揚《英國行政法》中國政法大學出版社，1988年；王名揚《法國行政法》中國政法大學出版社，1990年；除此之外，還翻譯出版了《美國行政法》、《蘇維埃行政法》、《日本行政法》等著作。

8應松年、馬懷德：向新的高峰邁進，載于《中國法學》1992年第3期，第10頁。

9羅豪才主編、姜明安、湛中樂副主編《中國司法審查制度》北京大學出版社，1993年。

10陳有西：以新的視野構建中國行政法學體系-《中國司法審查制度》一書評價，載于《中國法學》1994年第4期，第116頁。

11湛中樂：首次行政法體系與基本內容研討會綜述，載于《中國法學》1991年第5期，第124頁。張尚鏃主編：走出低谷的中國行政法學，中國政法大學出版社，1991年。許崇德、皮純協主編：新中國行政法學研究綜述，法律出版社，1991年。

12這些已經出版的教材有胡保林、湛中樂主編的《環境行政法》中國人事出版社1993年；江波、湛中樂主編的《公安行政法》中國人事出版社，1993年；王學政、袁曙宏主編《工商行政法》中國人事出版社，1993年；袁建國主編的《海關行政法》中國人事出版社，1993年；張曉華主編的《土地行政法》中國人事出版社，1994年；魏禮江主編的《審計行政法》中國人事出版社，1994年；胡建淼主編的《民政行政法》中國人事出版社，1994年。

13中國司法部法學教材編輯部編輯、審查的的部門行政法教材，至1994年8月已有七冊出版。按照計劃，分三批出版，共計16冊。這將是建國40多年來首批成規模的行政法各論的著作。

14前者如張煥光、胡建淼：《行政法原理》勞動人事出版社，1989年；羅豪才主編：《行政法論》光明日報出版社，1988年。后者如羅豪才主編、姜明安副主編：《行政審判問題研究》北京大學出版社，1990年；羅豪才主編、姜明安、湛中樂副主編：《中國司法審查制度》北京大學出版社，1993年；龔祥瑞主編、張樹義、姜明安副主編：《法治的理想與現實》中國政法大學出版社，1993年等等。

15前者是有關一般行政法的問題，后者如羅豪才、應松年主編：《國家賠償法研究》中國政法大學出版社，1990年；羅豪才、應松年主編：《行政程序法研究》中國政法大學出版社，1992年；應松年主編：《行政行為法》人民出版社，1992年；江必新：《行政訴訟問題研究》中國人民公安大學出版社，1990年；汪永清：《行政處罰通論》中國政法大學出版社，1994年；江必新、周衛平：《行政程序法概論》北京師范學院出版社，1992年等。

16《中華人民共和國行政訴訟法》于1989年4月4日由第七屆全國人民代表大會第二次會議審議通過，1990年10月1日正式實施。

17對行政救濟制度的研究主要表現在：行政復議制度、行政訴訟制度、國家賠償制度的研究方面。《行政復議條例》1990年11月通過和公布，1991年1月正式實施。《中華人民共和國國家賠償法》于1994年5月12日由全國人民代表大會常務委員會第七次會議審議通過，1995年1月1日正式實施。

18這一項目是在美國福特基金會的資助下進行的。該課題的參加人員主要是北京大學法學部行政法教師、研究生。另外還有中國政法大學的教師與研究生參加。

19中樂：紀念行政訴訟法頒布五周年理論研討會綜述在京召開，載《中國法學》1994年第3期，第125—126頁。

20湛中樂：紀念行政訴訟法實施兩周年理論研討會在京召開，載《中國法學》1992年第6期，第109頁。

21這里的轉型時期是指由計劃經濟向市場經濟轉變的過渡時期。

22參照《行政法學研究》1993年第1期。劉莘：市場經濟與行政法-1993年行政法學年會紀要，載《行政法學研究》1994年第1期，第95-97頁。

23參照《行政法學研究》1994年第1期，第1—2頁、16-19頁、34—42頁。

24湛中樂：論完善我國的行政立法程序，載《中國法學》1994年第3期；崔卓蘭：依法行政與行政程序法，載《中國法學》1994年第4期；楊建順：市場經濟與行政程序法，載《行政法學研究》1994年第1期；趙慶培：關于在行政執法與行政處罰中設置聽證程序的思考，載《中國法學》1993年第5期；張澤想：行政程序法的目標及其實現，載《法學研究》1993年第3期。