我國行政程序法律制度論文

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（一）我國憲法與行政程序法律制度的基本原則。

到目前為止，我國還沒有制定法典形式的行政程序法，但從建國以來，尤其是黨的十一屆三中全會以來，已經在不少法律中規定了行政程序規范。這些規定首先體現在憲法上，如，憲法第2條第3款、第27條第1、2款、憲法第41條等為行政程序法律參與原則、效率原則、聽證制度等提供了依據。

根據我國憲法的有關規定以及世界各國行政程序法律有關基本原則的表述，對我國行政程序法律應該明確和遵循的基本原則，可大致歸納為以下幾條：

1.公開原則。是指行政機關應當向相對人和社會公眾公開其行政行為的原則。其內容包括：一，公開行政法規和規范性文件；二，公開行政決定，包括行政機關所作的行政處理、行政處罰、行政強制執行、行政裁決和行政復議等各種裁定；三，是公開行政過程，包括行政機關的辦事程序、各類手續等；四，公開檔案資料，包括行政機關設置情況以及行政機關掌握的不涉及國家機密和私人秘密的一切情況。

2.公正原則。是指行政機關應當排除可能造成偏見的因素，在行政活動中公平地對待所有相對人的原則。

3.參與原則。是指相對人應當有權對行政行為表達自己的意見，并且這種意見能得到應有重視的原則。這個原則可以說是行政程序法的核心原則。實現參與原則的主要制度是以聽證程序為核心的調查制度。

4.復審原則。是指對行政行為進行復核、審查的原則。這是行政程序法律確立得最早的原則。各國規定的履行復審職能的國家機關主要有兩類：一是作出被復審的行政行為的行政機關之外的另一個行政機關，主要是上級行政機關，這種復審統稱為“行政復議”（具體名稱各國有各種各樣的叫法）；二是司法機關，這種復審稱為“司法審查”。行政復議的主體畢竟是行政機關，因而對行政復議仍然可以進行司法審查，司法審查成為最終復審。

5.效率原則。是指行政行為應當盡量用最短的時間、最少的人力、財力和物力取得最理想結果的原則。貫徹這一原則時應主要考慮如何防止行政機關以提高行政效率為理由，減少或免除自己的程序義務，增加自己的程序上的自由裁量權，限制或剝奪相對人的程序權利。

6.誠實信用、信賴保護原則。誠實信用原是民法中最重要的原則之一，目前也已成為行政領域中的一項普遍性原則。它要求行政機關信守自己的諾言，要求行政活動具有真實性、穩定性和善良性。行政機關制定的規范應具有穩定性，不得變化無常，不得溯及既往。在誠信基礎上產生信賴保護原則，即公民基于對行政機關的信賴所作的行為，應得到行政機關的保護。這一原則尤其適用于行政機關的“授益行為”的撤銷決定。

為了貫徹上述原則，需要建立相應的程序制度，通過具體的程序法律規范來實現這些原則。

（二）我國法律中有關行政程序法基本制度的規定。

1989年頒布的《行政訴訟法》將符合法定程序作為具體行政行為是否合法的三大條件之一，大大推進了理論與實務界對行政程序法的關注。

我國法律、法規已經建立起一些行政程序法律制度，這里作一列舉說明。

抽象行政行為的程序制度：

1.聽取意見制度。2000年3月全國人大通過的《中華人民共和國立法法》第58條規定：“行政法規在起草過程中，應當廣泛聽取有關機關、組織和公民的意見。聽取意見可以采取座談會、論證會、聽證會等多種形式。”

2.起草審查制度。立法法第59條規定：“行政法規起草工作完成后，起草單位應當將草案及其說明、各方面對草案主要問題的不同意見和其他有關資料送國務院法制機構進行審查。”

3.公布制度。立法法第61條和第62條規定：“行政法規由總理簽署，國務院令公布。”“行政法規簽署公布后，及時在國務院公報和在全國范圍內發行的報紙上刊登。”

具體行政行為的程序制度：

1.表明身份制度。1985年9月6日全國人大常委會通過的《中華人民共和國居民身份證條例》第13條第2款規定：“執行任務的公安人員在查驗居民的身份證時，應當出示自己的工作證件。”1995年7月20日國務院的《中華人民共和國公民出入境邊防檢查條例》第12條規定：“口岸檢查、檢驗單位的人員需要登船執行公務的，應當著制服并出示證件。”

2.告知制度。1996年修訂的《中華人民共和國刑法》第64條規定：“公安機關拘留人的時候，必須出示拘留證。拘留后，除有礙檢查或者無法通知的情形以外，應當把拘留的原因和羈押的處所，在24小時以內，通知被拘留人的家屬或者他的所在單位。”第71條：“公安機關逮捕人的時候，必須出示逮捕證。逮捕后，除有礙檢查或者無法通知的情形外，應當把逮捕的原因和羈押的處所，在24小時以內通知被逮捕人的家屬或他的所在單位。”

3.說明理由制度。1996年3月全國人大通過的《中華人民共和國行政處罰法》第31條規定：“行政機關在作出行政處罰決定之前，應當告知當事人作出行政處罰決定的事實、理由及依據，并告知當事人依法享有的權利。”

4.回避制度。行政處罰法第37條第3款規定：“執法人員與當事人有直接利害關系的，應當回避。”

5.合議制度。行政處罰法第38條第3款規定：“對情節復雜或者重大違法行業給予較重的行政處罰，行政機關的負責人應當集體討論決定。”

6.聽證制度。行政處罰法第5章第3節規定了“聽證程序”，其中第42條規定：“行政機關作出責令停產停業、吊銷許可證或者執照、較大數額罰款等處理處罰決定之前，應當告知當事人有要求舉行聽證的權利；當事人要求聽證的，行政機關應當組織聽證。當事人不承擔行政機關組織聽證的費用。”

7.審執分離制度。行政處罰法第46條規定：“作出罰款決定的行政機關應當與收繳罰款的機構分離。”國務院于1997年11月了《罰款決定與罰款收繳分離實施辦法》。

8.復議制度。1994年4月全國人大常委會通過的《中華人民共和國行政復議法》第6條規定對11種行政行為，當事人可以申請行政復議。行政復議法規定了行政機關進行行政復議的程序。

9.司法審查制度。1989年4月全國人大通過了《中華人民共和國行政訴訟法》，此前，我國已有一百二十多個法律、法規規定，不服行政機關決定和裁決的，可以向人民法院提起行政訴訟。行政訴訟法規定，當事人對行政機關的具體行為不服的，可以提起訴訟。進一步擴大了人民法院受理行政案件的范圍。

10.順序制度。1994年5月全國人大常委會修訂的《中華人民共和國治安管理處罰條例》第34條規定，除了公安人員可以當場予以處罰的以外，對違反治安管理的人的其他處罰應適用以下程序：（1）傳喚；（2）訊問；（3）取證；（4）裁決。這一規定確定了處罰程序必須遵循先取證后裁決的順序，顛倒順序是違法的。

11.限時制度。這是在法律法規中規定得比較多的一項行政程序制度。例如，1994年7月國務院批準修訂的

《中華人民共和國公民出入境管理實施細則》第5條規定：“市、縣公安局對出境申請應當在30天內，地處偏僻、交通不便的應當在60天內，作出批準或者不批準的決定，通知申請人。”

這里應當特別提到的是，我國《行政處罰法》關于處罰程序的規定，反映了我國行政程序法律制度的一大進步。該法第5章專門規定了作出行政處罰決定的簡易程序、一般程序和聽證程序，其中包含著表明身份制度、統一格式制度、說明理由制度、各知權利制度、聽證制度、審執分離制度、回避制度、合議制度等行政程序法律的許多重要制度，體現了行政程序法律的各項基本原則。特別是《行政處罰法》規定的聽證程序更是我國行政程序立法的一個重要突破。可以說，《行政處罰法》對我國行政程序法的進一步發展，已經而且還將繼續起到有力的推動作用。

（三）完善我國行政程序法律制度的建議。

我國現有程序立法還存在不少問題，主要表現在以下四個方面：

1.缺乏系統性。我國的行政程序法律規范分散在各類法律法規中，沒有專門的、統一的行政程序法，由此造成各個行業、各個類別的行政行為在行政程序上不一致。除了行政立法、行政處罰、行政復議三類行政行為基本統一外，其他各類行政行為的程序不統一的狀況還嚴重存在。

2.處于次要地位。許多程序法律規范分散在各類法律、法規中，這類法律規范基本上以規定實體規范為主，兼顧程序規范，甚至有的法律、法規仍然只有實體規范而完全沒有程序規范，重實體、輕程序的問題還遠遠沒有解決。

3.偏重事后程序和過于籠統。即使規定了一定程序規范的行政法律、法規，多數也存在重事后程序、輕事先程序的問題，以及程序規范不具體、不具有可操作性的問題。

4.法律責任不明確。大多數法律法規雖然規定了程序規范，卻沒有規定行政機關違反程序的法律責任，很容易使法定程序得不到嚴格執行。

適應依法治國，建設社會主義法治國家和我國加入WTO的需要，必須建立和完善我國的行政程序法律制度。應當建立和完善什么樣的行政程序法律制度，是一個應當認真探討的問題。我想就以下幾個問題談談自己的看法。

1.我國應該早日制定統一的行政程序法。目前，我國行政程序法典的制定已經提上了國家立法的議程。李鵬委員長在九屆全國人大第四次會議上指出：“要制定行政強制措施法、行政許可法、行政收費法，為制定統一的行政程序法創造條件。”我們已經制定了《行政訴訟法》、《國家賠償法》、《行政處罰法》、《行政復議法》等行政程序方面法律，行政強制法和行政許可法也有了比較成熟的草稿。可以說，我們已經積累了比較豐富的經驗，對制定行政程序法的呼聲也很高，制定統一行政程序法的條件已經成熟。

2.我國行政程序法的功能類型應當是以效率為基礎的權利保障型。我國學者多數主張“并重型”，即根據國情應當兼顧權利保障和效率兩方面。“并重型”是適合我國國情的選擇。立法應當從全體公民的共同利益出發，考慮每個公民的具體利益應當保障到什么程度。要做到這一點，就必須處理好效率與權利保障的關系，因為效率更多地反映社會利益，而權利保障更多地反映個人利益。處理兩者關系的原則是：以提高效率為范圍，以權利保障為目標，在效率允許的范圍內，對權利的保障努力達到“最大化”，這個原則可以稱為“效率對權利的最大寬容原則”，或簡稱為“權利最大化原則”，因此，所謂“并重型”，就是以效率作為基礎、范圍和限度；以權利的最大化作為目標的功能類型，所以也就可以稱為“以效率為基礎的權利保障型”。

3.在行政程序法中建立符合我國國情的聽證制度。聽證制度已經成為許多國家行政程序法的核心。能否建立起符合我國國情的聽證制度，將是能否成功地制定行政程序法的關鍵。我國已建立起三種不同的聽證制度，最早是《行政處罰法》規定的行政機關在作出責令停產停業、吊銷許可證和執照、數額較大的罰款時進行聽證，并對聽證的具體程序作了規定；二是《價格法》規定在制定關系群眾切身利益的公用事業價格、公益性服務價格、自然壟斷經營的商品價格等政府指導價、政府定價，應建立聽證制度；三是《立法法》規定的在起草行政法規時，可采取聽證會的形式等。聽證制度正在我國迅速發展，但同時也存在不少問題：第一，這三種聽證的主要區別何在？第二，三種聽證各應遵循哪些程序？至今尚無明確規定；聽證制度在行政程序法律中的確認，將使社會主義民主原則中聽取對方意見和參與精神得到很好的體現，因而是行政程序法中極為重要的制度。