行政組織法概說論文

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一、行政組織法概說

（一）組織的構成

組織是人類社會最廣泛的現象之一。在人類社會漫長的進化過程中，組織始終是人類賴以生存和發展的主要形式。離開了組織，就沒有人類社會的過去、現在和未來。所謂組織，簡單而言，就是對人和事物按照一定的任務和形式進行有效的組合。

組織可以劃分為自然組織和社會組織兩大類。但就社會組織而言，不同國家有著不同的分類方式。一些西方國家基本上把社會組織分為三類：即政府及其他權力制衡機構、企業公司和社會團體。[1]而在中國，一般把社會組織分為四類：即黨政機關、企業公司、事業單位和社會團體。近年來，還出現了一種新的社會組織類別-民辦非企業單位（民辦事業單位）。

由于各國國情不同，社會組織的構成也不同。西方國家一般沒有我國稱之為“事業單位”的概念，而是將類似于我國事業單位的組織歸于政府機構或半政府機構；有的西方國家將政黨組織也納入社會團體的范疇，但在我國，一般不將政黨組織視為社會團體。[2]

（二）行政組織的含義

我國傳統行政法觀念認為，對社會公共事務進行管理的職能僅屬于國家所有，即“公共行政”局限于“國家行政”，國家行政機關（或行政機構）是惟一的行政組織。[3]

從行政法的傳統意義上說，行政組織主要是指由國家設定、依法從事國家和社會行政事務管理的國家組織，是行政機關和行政機構的合稱。

而在有的西方國家，公共行政可以分為政府的公共行政和社會的公共行政。政府的公共行政是指政府（行政機關）代表國家行使行政權、管理公共事務；社會的公共行政是指政府以外的民間組織即非政府組織，對一定范圍公共事務進行的管理。相應地，行政組織包括政府組織與非政府組織。

在我國，隨著社會主義市場經濟的發展和政府職能的轉變，一些原先由政府或政府部門管理的公共事務特別是行業性、專業性事務，逐步轉移、交給或還給某些社會團體、社會中介組織[管理或參與管理。這些社會組織經法律、法規授權或行政機關委托或按照經政府批準的章程管理或參與管理某些社會公共事務，被稱為“準行政主體”、“類行政組織”或“行政機關以外的行政組織”。

因此，現代意義的行政組織，是指行使國家行政職權、管理公共行政事務的國家行政機關，以及依據法律、法規授權或行政機關委托或按照經政府批準的章程和規約，管理社會公共事務特別是與本行業、專業有關行政事務的行政機關以外的其他社會組織。

（三）行政組織法的含義和研究范圍

關于行政組織法的含義，有狹義和廣義兩說。

狹義的行政組織法，僅指有關規定行政機關的結構、組成、權限等的法律規范的總稱。在中國，狹義的行政組織法就是指行政機關組織法。而在有的國家如日本，這個意義上的行政組織法可以區分為國家行政組織法、地方公共團體組織法及其他的公共團體組織法。[4]

廣義的行政組織法，除了行政機關組織法外，還包括構成行政組織的人的要素即國家公務員的法和供行政目的使用的物的要素即公物的法。[5]在中國，有學者認為，行政組織法大致由行政機關組織法、行政機關編制法和公務員法構成[6]，即為傳統上廣義的行政組織法。

但對行政組織法的研究范圍，學者主張不一，大致有幾種觀點：一是認為包括中央政府（聯邦政府和成員國政府）組織、地方政府組織、自治組織、公務員；二是認為包括中央政府（聯邦政府和成員國政府）組織、地方政府組織、自治組織、公務員、公營事業、公共團體與公物；三是認為包括中央政府（聯邦政府和成員國政府）行政組織、地方政府組織、公務員；四是認為包括中央政府（聯邦政府和成員國政府）組織、地方政府組織、非政府組織、公務員。

實際上，在現代國家中，一般而言，行政組織主要由兩大部分組成，即中央政府（聯邦政府和成員國政府）行政組織與地方行政組織。

（1）中央政府（聯邦政府和成員國政府）行政組織屬于國家行政組織，它們依據法律、法規而設立，組成機關，自成系統，并辦理中央政府（聯邦政府和成員國政府）職權范圍之行政事項。

（2）地方行政組織，包括屬于國家行政系統之下的地方國家行政機關與地方自治行政機關兩種。地方自治行政組織與國家行政組織在產生、法律地位、職權方面均有不同。

（3）行政組織在形式上雖以行政機關為主要單位，實則以構成機關之公務員為主要因素。公務員的任用及其權利義務，均為行政組織的重要問題，因而有以法律、法規規范之必要。規定這種有關公務員制度的法律規范的總稱，即為公務員法，為行政組織的重要部分。

（4）隨著社會的發展，各國的公共行政主體發生了一定的變化，“各種除政府行政以外的社會公共行政也納入研究范圍”。[7]在中國，學者們也逐步將非政府組織納入研究視野。因此，非政府組織法律問題也是行政組織法的研究對象。

但是，僅僅進行法律制度研究，局限于“已有的行政組織法規范，呈現出很大的封閉性”。[8]故筆者認為，行政組織法的研究范圍，除了上述基本制度作為主要內容外，還應包括行政組織法基本原理、行政組織法的實施問題等內容。

（四）現代行政組織法的發展趨勢

現代各國制定的行政組織法，其歷史背景、條件、國情等各有不同，因此很難概括出適用于所有國家行政組織法的一般結論，但總的來說，各國行政組織法或多或少表現出以下特點或趨勢：

1.行政組織結構的民主化、專業化

現代行政組織不同于傳統的“官僚機構”，它的組織層次與分工體系更符合民主化、專業化原則；組織成員不再以“官僚”自居，而以“公仆”形態出現；專業人員與行政人員協調配合，在組織中各有職位；更重視專業分工和專業組織；等等。

2.行政組織機構的擴大化

隨著社會的發展，現代行政組織職能日益擴充，行政組織機構規模擴大、編制增加，造成行政權的擴張，故現代行政組織立法面臨“大機構”與“精簡化”的平衡問題。

3.行政組織法規的標準化

在各國加強行政組織立法的形勢下，組織法規呈標準化的趨向。行政組織雖有不同種類和級別之分，但同類同級組織具有共同標準。有的國家已制定了行政組織法典，如日本國家行政組織法，即為日本中央行政組織機構的準則。

4.行政組織的非政府化

現代行政組織法的一個引人注目的發展趨勢是：隨著社會的發展和變化，現代公共事務日益增多，一些公共事務特別是社會性、專業性較強的公共事務，逐漸由國家行政機關轉移或下放給各種社會團體、社會中介組織等民間機構管理或參與管理。相應地，行政組織法逐步發展成為政府組織法與非政府組織法。

5.行政組織之間的分權化

隨著全球經濟的一體化，各國的政府制度不斷經歷著變革，呈現出某些協同的趨勢。特別是在歐洲，隨著歐洲一體化進程的加快，歐盟成員國的地方政府表現出某種共同的發展趨勢，如強化地方自治、實行地方分權、鼓勵多樣性、非官僚化、服務提供的變化、對民眾的負責性、公民參與、減少調控和強調中央與地方的合作等等。行政組織之間分權化將逐漸成為一種世界性現象。

二、政府與政府組織

（一）政府或行政機關的涵義

對政府一詞，學術界有廣義和狹義兩種不同的解釋。

1.廣義上的政府

廣義上的政府通常由三個部門組成：掌握立法權的立法機關，掌握行政權的行政機關和掌握司法權的司法機關。狹義上的政府，即國家行政機關，一般設有外交、國防、公安、司法、財政、工業、農業、商業、交通運輸、科技、文教、體育、衛生、環境保護等機構，分別管理國家各方面的具體行政事務。[9]

在大多數西方國家，“政府”一詞主要是在廣義上使用。在具體使用政府一詞時，美國的“政府”盡可能涵蓋聯邦及各州全部的立法、行政和司法機關；而英國的“政府”范圍相對狹窄，主要是指中央和地方的行政機關[10].

2.狹義上的政府

在中國，政府主要在狹義上使用。一般認為，“政府即國家行政機關”[11]，是指“一個國家的統治階級運用國家權力組織和管理國家行政事務的機關”。[12]或是指“依法行使國家行政權，負責對國家行政事務進行組織和管理的國家機關。”[13]

而對行政機關涵義，也有不同的見解：一種意見認為，行政機關是指除立法和司法機關以外的全部行政機構。另一種意見則認為，行政機關也包括司法部門的官員。也有的人理解得更窄，認為行政機關僅僅指“國家最高的行政機構，或者稱為中央行政機關。”[14]

（二）行政機關的法律意義

行政機關主要有以下兩層法律意義。

1.行政機關是表現國家意志的機關

行政機關代表國家管理行政事務，表現的是國家意志，其行為應視為國家行為，行政機關的行為之效果應歸于國家，而非行政機關本身。行政機關是執行國家意志、推行政令之工具。

2.行政機關是行使國家行政職權的機關

國家機關因行使職權的不同，分為國家權力機關或立法機關、行政機關、司法機關等。行政機關為國家機關之一種，其所行使的是國家的行政權，其所表現的僅是國家的行政行為。[15]

在中國，關于行政機關的意義主要有兩種觀點：

一是從國家機關的角度來說明行政機關，認為行政機關是國家機關之一種，它是由國家依法設立并代表國家依法行使行政權、掌管行政事務的機關。

行政機關的特征是：（1）行政機關是一種國家機關，是國家機關的組成部分，這使它不同于非國家機關的企事業單位、社會團體；（2）行政機關就其性質而言，具有執行性質，它是權力機關的執行機關；（3）行政機關行使國家行政權，而非立法機關享有的立法權和司法機關享有的司法權。[16]這種觀點主要是從中國政治制度中的情形來說明行政機關的概念的。

二是從行政機關自身的特征說明行政機關。認為行政機關是行使行政職權，執行法律，組織和管理國家行政事務的國家機關。[17]并認為行政機關的構成有以下三種要素：（1）有獨立的組織，而非某一機關的內部單位；（2）有一定的組織人員，即員額編制。如果只有臨時組織的一些人辦公，沒有明確的編制和固定工作人員，這種組織不能算作行政機關；（3）有一定的預算，即由國家按期撥給的一定經費。

在日本，現行法制上使用的行政機關有兩種意義：

一是從行政作用法（以及行政救濟法）的觀點出發，即從行政機關承擔行政事務，是作為權限分配的單位來理解行政機關的概念。

二是從行政機關是事務分配的單位來理解行政機關的概念，認為行政機關是各個行政機構的綜合體。[18]

（三）行政機關的法律地位

行政機關的法律地位，是指行政機關是否具有法律上的獨立人格問題。對此，學術界有幾種不同意見：

1.機關人格說、機關人格否定說

機關人格說認為，行政機關對國家具有一定的權利義務，行政機關相互間也有權利義務關系，故行政機關不但為國家之工具，亦得為權利義務之主體。

機關人格否定說認為，行政機關的行為是代表國家的行為。行政機關組成人員的意志，即為國家的意志，在國家人格之外，不復有獨立之機關人格存在。[19]

2.否定說、肯定說、相對肯定說

否定說認為，行政機關是國家自身構成的一部分，不能成為法人。行政機關僅能代表國家實施行政行為，不具有獨立的人格。

肯定說認為，行政機關根據建立它們的法律或決定取得職權，并在其行使職權活動中根據有關法律享有權利和承擔義務。因此，行政機關可以作為權利義務的主體，具有法律上的人格。

相對肯定說認為，行政機關既有政治地位又具法律地位。從政治地位看，行政機關是權力機關的執行機關；從法律地位看，行政機關享有一定職權，可依法處理自己職權范圍內的行政事務，成為法律上的人格、權利義務的主體。[20]

其實，行政機關的法律地位始終與其行政職權有關。不論是國家行政機關，還是地方自治行政機關，其職權都是由法律確定的。行政職權與公民個人和法人的權利不同：公民和法人可以為法律不禁止的事，而行政機關只能為法律允許的事。國家行政機關在法律上，只是國家機構的組成部分，體現國家意志。從這個意義上說，國家行政機關不能成為行政法上獨立的法人，如果國家行政機關也成為法人，則與國家為雙重人格。這種理論為多數人所不接受，也為我國法律所不采用。但是在實行地方自治的國家，地方自治行政機關作為地方自治機關的組成部分，有的本身就是地方自治機關，執行的是當地居民的意志，在法律上有獨立的人格。

（四）行政機關的分類

行政機關可以根據不同的標準進行分類：

1.國家行政機關與自治行政機關

國家行政機關由國家任命公務員，對全國范圍內或某一范圍行政區域行使職權，以完成國家行政任務為目的，其行政行為之效果直接歸屬于國家，國家行政機關一般包括兩類：一是全國性行政機關，即中央政府（聯邦政府和成員國政府）機關及派駐機構；二是未實行自治的地方行政機關，亦屬于國家行政機關系統。

自治行政機關是行使地方自治職權、由地方公民依法選舉或以其他方式產生人員擔任首長而組成的機關，除辦理地方自治事務外，還接受上級行政機關委派任務，因此從廣義上而言，似可屬于國家行政組織的一部分，但這種機關的法律地位、行政首長身份、與當地居民關系、與上級政府關系均有不同，故在學理上常常作出區分。

2.中央政府（聯邦政府和成員國政府）行政機關與地方行政機關

活動范圍及于全國行政區域的行政機關為中央政府（聯邦政府和成員國政府）行政機關，擁有對全國行政事務的管理權。

地方行政機關的活動范圍僅限于本行政區域，只負責處理本行政區域的行政事務。

3.獨任制行政機關、合議制行政機關與混合制行政機關

獨任制行政機關是指機關組織為首長制，職權的行使依首長個人意志決定即發生法律效力這種體制下的行政機關。

合議制行政機關是指機關組織為委員會制，職權的行使依多數人意志決定才發生法律效力這種體制下的行政機關。

混合制行政機關是指機關組織折衷于首長制和委員會制，職權行使在某些情況下依多數人意志決定這種體制下的行政機關。

4.常設行政機關與臨時行政機關

常設行政機關是指所管理的事務具有經常性和永久性因而常年存在的行政機關；臨時行政機關是指為處理某一臨時或特定行政事務而成立的行政機關

5.一般行政機關與特殊行政機關

一般行政機關處理全面性、綜合性的事務；特殊行政機關處理局部性、專門性的事務。

此外，行政法學界還將行政機關分為決策機關、執行機關和監督機關，統率機關、咨詢機關、監察機關、輔助機關及執行機關，內部行政機關與外部行政機關，職權行政機關與授權行政機關等等。

（五）行政機關的結構和體制

1.行政機關的結構

有的學者指出：行政機關的結構是指構成行政機關各要素的排列組合方式。包括行政機關層次結構與部門結構（或稱縱向結構與橫向結構）。各級政府上下之間、每級政府各組成部門上下之間構成領導或指導的主從關系，即行政機關的縱向結構。決定行政機關縱向結構形式的有兩個重要因素：一是管理層次；一是管理幅度。所謂管理層次是指縱向結構的等級層次，有多少等級層次，就有多少管理層次。所謂管理幅度，是指一級行政機關或者是一個領導人直接領導和指揮的下級單位或人員的數目。一般地說，管理層次多，管理幅度就小；反之，管理層次少，管理幅度就大。同級政府相互之間和每級政府各組成部門之間，構成為協調的平行關系，即行政機關的橫向結構。[21]

2.行政機關的體制

行政機關的體制，是指根據政治、經濟發展的需要，通過法定程序，將行政機關結構中各層次、各部門之間的行政關系制度化的表現形式。一般說，有如下幾種形式：

（1）首長制和委員會制：前者是法律規定由行政首長承擔最高行政決策權力和責任的體制；后者是法律規定由委員會集體承擔最高行政決策權力和責任的體制。

（2）層級制和職能制：前者指國家行政機關縱向劃分成若干層次，下對上逐層負責的體制；后者指將某一層級行政機關平行地劃分為若干部門，各部門之間工作相互關聯，相互配合，都以實現該行政機關的總目標為工作對象，各部門所轄業務性質不同，但其管轄范圍卻相同的體制。

（3）集權制和分權制：前者指行政權力集中于中央行政機關，地方無自由裁量權的體制；后者指將行政權力分散給地方行政機關，使其能在自己的職責范圍內，獨立處理事務的體制。[22]

三、中國政府組織與政府組織法

（一）中國政府組織基本范疇

1.行政機關與行政組織

行政機關與行政組織的概念有時并不一致，在前面有關行政組織的涵義中已有說明。但行政機關必有其組織，故行政機關亦可以說就是主要的行政組織。通常狹義的行政組織，或者說行政組織之主要因素即為行政機關。只是行政機關側重于行政機關自身本體，而行政組織則側重于行政機關的構成。至于廣義的行政組織則指行政機關的體系，包括縱的系統與橫的集合，與行政機關的意義有所區別。最廣義的行政組織還包括非政府組織。

2.行政機關與行政機構

按行政法的觀點，行政機關是指各行政機關內各單位的整體而言；行政機構則是指構成各行政機關的個體而言。行政法上的行政機關系指依法設立的，具有獨立編制、預算，能夠對外行文，并獨立行使行政職權的機關整體，與行政機構含義不同。

3.行政機關與行政主體

行政機關與行政主體是兩個聯系密切的概念，因為成為行政主體的主要是行政機關，但兩者有很大不同。行政主體是一個法學概念，指的是享有行政權力、能以自己名義實施行政活動并且因此承擔責任的組織；行政機關則既是法律用語，又是法學用語。

行政機關與行政主體的主要區別在于：

（1）行政機關是主要的行政主體，但行政機關并非在任何場合都是行政主體。在行政機關以民事主體資格參與民事活動時，它就不是行政主體，而是“機關法人”。因此，嚴格地說，行政機關只是行政法上的行政主體。

（2）行政主體不限于行政機關，還包括得到行政機關授權的非國家行政機關的社會團體、企事業單位和其他組織，雖然它們不是行政機關，但按法律、法規的授權，同樣在行政法上具有行政主體資格。

（3）并非所有行政機關的組成部分-行政機構都能成為行政主體，有的行政機構不享有行政職權或者不能以自己的名義實施行政活動，故不具有行政主體資格。

4.政府組織與行政組織

政府組織與行政組織也有區別。行政組織過去一般是行政機關和行政機構的合稱，即行政組織就是政府組織；而現在有了變化，行政組織除了指行政機關和行政機構等政府組織外，還包括非政府組織。

（二）政府組織的成立、法律地位和范圍

1.政府組織的成立

政府組織，即行政機關和行政機構，是最主要的行政主體。政府組織作為行政主體，自成立之日起就取得行政主體資格，即享有管理社會公共事務的職權，能以自己名義實施行政管理，并獨立承擔相應的法律后果。因此政府組織成立的條件即其主體資格取得的條件。

政府組織又稱為“職權性行政主體”。政府組織成為行政主體的條件是：

（1）政府組織已獲有權機關的批準或通過。如根據我國憲法的規定和慣例，國務院由每一屆全國人民代表大會第一次會議產生；每一屆國務院組成部門，由本屆全國人民代表大會第一次會議審議批準產生；國務院直屬機構等由本屆國務院第一次全體會議審議通過。（2）有自己的名稱、組織機構和辦公所處。（3）政府組織管理公共事務的職權和職責已由憲法或組織法及有關法律或決定明確規定。（4）已獲得獨立行政經費或預算。（5）政府機關成立已在有關媒體上公告。

此外，政府組織的行政主體資格取得后，如果出現法定事由，如政府組織分立、合并或撤銷，會使該政府機關公共管理主體資格發生轉移或喪失。

2.政府組織的法律地位

從一般意義而言，中國的政府組織，具有行政主體、相對人和民事主體三種法律地位和身份。

（1）作為行政主體：從其依法管理公共事務而言，政府組織作為行政主體，享有法律、法規規定的行政職權和行政職責。

（2）作為特定情況下的相對人：從其接受業務主管機關管理和監督而言，政府組織作為非主管行政機關，在特定情況下可以作為相對人，具有機關法人的地位。[23]

（3）作為民事主體：從其從事各種民事活動而言，有獨立經費的政府組織根據《民法通則》第50條的規定，具有機關法人的地位，即從成立之日起，即取得法人資格。

3.作為行政主體的政府組織的范圍

政府組織是法定的行政主體。我國目前有關政府組織的職權、機構設置等的法律依據，主要有憲法的有關規定、《國務院組織法》、《地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》、《國務院行政機構設置和編制管理條例》，以及有關機構改革的決定、通知等規范性文件等。

根據這些規定，我國作為行政主體的政府組織主要有：

（1）國務院：即中央人民政府，是最高國家權力機關的執行機關和最高國家行政機關。國務院根據憲法產生并依照憲法和國務院組織法行使職權。

（2）國務院組成部門：是依法分別履行國務院基本的行政管理職能的行政機關。包括國務院各部、委、審計署和中國人民銀行，本屆國務院共有28個組成部門。

（3）國務院直屬機構：是主管國務院某項專門業務、具有獨立的行政管理職能的行政機構。如海關總署、國家工商行政管理總局等機構。

（4）國務院組成部門管理的國家行政機構：一般稱為“國務院組成部門管理的國家局”，是由國務院組成部門管理的、主管特定業務的、行使行政管理職能的行政機構，如國家糧食局等機構。

（5）地方各級人民政府：分為省、自治區、直轄市、自治州、設區的市、縣、自治縣、不設區的市、市轄區、鄉、民族鄉、鎮人民政府。地方各級人民政府是地方各級國家權力機關的執行機關，是地方各級國家行政機關。地方各級人民政府根據憲法和《地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》產生并行使職權。

（6）縣級以上地方各級人民政府工作部門：包括組成部門和直屬機構（限于省級政府）。根據工作需要和精干原則，按地方組織法設立并依法行使職權。

（7）地方人民政府的派出機關：即省級人民政府設立的行政公署、縣級人民政府設立的區公所以及市轄區、不設區的市人民政府設立的街道辦事處。

（三）政府組織法的基本內容和淵源形式

1.政府組織法的基本內容

政府組織法的基本內容，也即行政機關組織法的基本事項，決定于各政府組織管理的對象和管理的方法，具體主要包括以下四項主要內容：

（1）隸屬關系：即行政組織之間的上下級關系，由此產生的指揮監督關系，以及雖無隸屬關系而由法律規定的領導或指揮、指導關系。

（2）職權：即政府組織為履行職能而應有的權限，其規定方式有三：

一是由產生政府組織的母法列舉規定其職權，政府組織法中作概括規定，如《憲法》、《國務院組織法》。

二是由本政府組織法對該行政組織權或內部單位職權作列舉性規定，這是通常做法。如《地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》對地方各級人民政府職權的列舉性規定。

三是由本政府組織法對該行政組織職權作概括規定，對內設機構職權作列舉規定。如國務院行政機構各自的《職能配置、內設機構和人員編制規定》（“三定”規定）。

（3）內部機構設置：政府組織為行使職權和履行職責，需要設立各種機構分管各類事務。內設機構的多少，主要取決于所需管理的事務范圍與為便于管理事務而作的分類。其中與其他內設機構聯系較多的機構如財務、人事等機構有時稱之為橫向機構；而與其他機構聯系較少、只全面負責某一專門事務的機構則稱之為縱向機構。內部設置的機構還有法定機構與非法定機構的區別。

（4）人員編制：即組成政府組織的人數、職位（務）配置問題，也是政府組織法必須規定的內容之一。

至于政府組織的基本內容，因法而異，但總體上說，內容大致包括：（1）政府組織的性質與任務；（2）政府組織的職位組成；（3）政府組織的職權與職責；（4）政府組織的活動原則與方式；（5）政府組織建立、變更、撤銷的程序。

有學者認為，除了上述內容外，政府組織法的內容還應包括會議制度、工作程序、機構和編制等。[24]還有學者認為，從我國已有政府機關組織法看，應規定以下內容：（1）法律依據；（2）機構性質；（3）隸屬關系；（4）機構設置；（5）職責權限；（6）任職期限；（7）工作原則；（8）副職設置；（9）法律責任；（10）設置、變更或撤銷的程序等等。[25]

2.政府組織法的淵源形式

政府組織法的淵源，即政府組織有關法律、法規、規章的表現形式。政府組織法主要屬于行政法的范圍，另外還包括憲法等相關條款。依政府組織法的法律規范效力等級的不同，可以將政府組織法的表現形式作如下的分類。

（1）憲法的有關規定：憲法作為國家根本法，具有最高法律效力。憲法有關國家機構的條款，是政府組織存在和合法性的基礎和核心，屬于政府組織法的第一層次的規范，也是制定政府組織專門法律的基本依據。

如我國憲法第三章第三節關于國務院的規定，第五節關于地方人民政府的規定，這些都是制定我國政府組織其他法律的基本依據。

（2）政府組織法及相關法中的有關規范：法律包括全國人大制定的基本法律和全國人大常委會制定的基本法律以外的其他法律。

除了《國務院組織法》和《地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》外，有的相關法中有許多關于政府組織法的內容，特別是各類行政法律中有關于行政機關體制或職權的規定。如《土地管理法》規定，縣級以上地方人民政府土地行政主管部門的設置及其職責，由省、自治區、直轄市人民政府根據國務院有關規定確定。

還有一些法律中適用于政府組織的內容，也是政府組織法的淵源，如《行政訴訟法》、《行政復議法》、《行政處罰法》等有關規定。

（3）行政法規：行政法規內容廣泛、數量眾多，是政府組織法的主要淵源之一。如《國務院行政機構設置和編制管理條例》等。

（4）地方性法規或規章：地方性法規也是政府組織法的淵源之一。如北京、山西、廣東等地方先后制定了各自的地方性機構編制法規或規章等。

此外，還有國務院和地方各級政府的職能配置、內設機構和人員編制規定（“三定”規定）也是目前我國政府組織法的主要淵源之一。

四、中國政府組織立法及其完善

（一）中國政府組織立法沿革及特點

新中國成立以后，我國政府組織立法的產生和發展，經歷了三個階段，并表現出不同的特點。

1.建國初期-1954年。根據當時起臨時憲法作用的《中國人民政治協商會議共同綱領》，1949年9月27日中國人民政治協商會議第一屆全體會議通過《中央人民政府組織法》，規定由當時行使國家政權的最高機關中央人民政府委員會組織的政務院，是國家政務的最高執行機關。政務院對中央人民政府委員會負責，并報告工作。在中央人民政府委員會休會期間，對中央人民政府主席負責，并報告工作。在1949年至1950年間，我國制定或頒布了一系列的政府組織通則或部門組織條例。政府組織通則有《政務院及所屬各機關組織通則》、《大行政區人民政府委員會組織通則》、《省人民政府組織通則》、《大城市區人民政府組織通則》、《縣人民政府組織通則》、《鄉人民政府組織通則》；部門組織條例有《政務院人民監察委員會試行組織條例》、《海關總署試行組織條例》、《省市勞動局暫行組織條例》、《各級人民政府民族事務委員會試行組織條例》等。

這一時期政府組織立法的特點，一是由于全國人大沒有召開，政府組織立法采用適合于當時情況的過渡性措施，由中國人民政治協商會議和政務院承擔；二是沒有制定獨立的中央行政機關的組織法，中央人民政府是全國政權機關的統稱，其分類和性質都不夠明確；三是按照不同地方特點分門別類地制定地方組織通則，建立了比較完善的地方政府組織法律體系。而且有的部門組織條例也開始制定。

2.1954年-1979年。1954年《憲法》頒布后，又陸續制定了一系列的政府組織法或部門組織條例，如《國務院組織法》，《地方各級人民代表大會和地方各級人民委員會組織法》，國家計劃委員會、監察部、勞動部、國家體育委員會、國家計量局、國務院法制局、國務院專家局、國務院機關事務管理局等部門的工作條例或組織簡則，《地方各級人民委員會計劃委員會組織通則》、《公安派出所組織條例》、《城市街道辦事處組織條例》等。

這一時期政府組織立法的特點，一是由于制定了憲法，政府組織立法采用憲法規定的方式，由全國人大和國務院承擔；二是中央與地方各級人民政府均僅僅是各該級行政機關，其分類和性質比較明確；三是制定了統一的國務院組織法，并改變建國初期分門別類地制定地方組織通則的模式，制定了統一綜合的地方組織法；四是許多國務院部門制定了部門工作條例或組織簡則。

3.1979年至今。改革開放以來，1979年，全國人大制定并頒布了《地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》，以后又先后于1982年、1986年和1995年對該法進行了三次修正。1982年憲法公布施行后，國務院重新制定了《國務院組織法》。1997年8月，國務院頒布了我國關于機構編制的第一部專門行政法規《國務院行政機構設置和編制管理條例》。

這期間，由于國務院經歷了1982年、1988年、1993年、1998年和2003年五次機構改革，先后由全國人大通過了一些關于國務院機構或單位改革的決定或一些法律的修改涉及機構改革的內容，如2003年3月10日十屆全國人大一次會議通過的《關于國務院機構改革方案的決定》、2003年4月26日十屆全國人大常委會第二次會議通過的《關于授權中國銀行業監督管理委員會行使原由中國人民銀行行使的監督管理職權的決定》、十屆全國人大常委會第二次會議通過的《關于授權中國銀行業監督管理委員會行使原由中國人民銀行行使的監督管理職權的決定》和十屆全國人大常委會第六次會議通過的新的《中國人民銀行法》。國務院也制定了一系列國務院機構設置的其他規范性文件，如1998年3月29日國務院的《國務院關于機構設置的通知》、《國務院關于部委管理的國家局設置的通知》、《國務院關于議事協調機構和臨時機構設置的通知》等；2003年3月國務院制定了《國務院工作規則》。[26]

對國務院各部門職能配置、內設機構和人員編制，主要由中共中央機構編制委員會辦公室擬訂、國務院常務會議通過的國務院各部門的《職能配置、內設機構和人員編制規定》規定（“三定”規定）。此外，北京、海南、山西、廣東等地方也先后制定了各自的地方性機構編制法規或規章。

這一時期政府組織立法的特點，一是由于頒布了1982年憲法，政府組織立法采用憲法規定的方式，主要由全國人大、國務院承擔，地方組織法修改較為頻繁，但國務院組織法因機構改革未作修正；此外，有的地方還制定了少量的地方性法規或規章；二是在機構改革頻繁的情況下，制定了一些關于機構改革的決定或其他規范性文件；三是對部門職能配置、內設機構和人員編制，制定了“三定”規定，且多在機構改革之后，但缺乏應有的法律效力。

（二）政府組織立法的不足

綜觀我國行政組織立法的產生和發展狀況，客觀地說，不同時期的行政組織立法對鞏固人民政權和機構改革的成果，建立健全行政管理的法律機制，逐步實現國家機構組織、職能、編制和工作程序的科學化、法定化，起到了應有的作用。

但也不難看出，無論是過去還是現在，行政組織立法都存在一些問題。有學者指出了主要問題，一是目標模式不明確；二是主體模式不合理；三是程序模式不民主；四是載體模式不科學，并認為最直接的原因有三個方面；一是行政法治意識淡漠；二是行政組織立法艱難；三是不重視行政組織法研究。[27]

筆者認為，總的來看，行政組織立法存在的主要不足，主要體現在以下幾方面。

一是政府組織立法不夠系統、完備，距建立完備立法框架的要求尚有差距：

在中央政府組織立法方面，除了《國務院組織法》、《國務院行政機構設置和編制管理條例》外，缺乏對國務院各組成部門、直屬機構、辦事機構、派出機構、國務院議事協調機構、國務院組成部門管理的國家局、國務院直屬的特設機構等的法律規定。

在憲法或有關法律中尚缺乏中央政府與地方政府之間組織和職權的規范，使有關中央政府與地方政府組織的設定和職權的劃分和行使缺乏嚴格的依據。

在地方政府組織立法方面，除了《地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》外，缺乏對地方各級人民政府的工作部門的職能配置、機構設置和人員編制等的法律規定。

二是已有的政府組織立法不夠完善。現有的行政組織立法未能按建立現代政府體制的要求和政府機構改革的運作架構，對中央到地方各級政府的職能權限、機構設置、人員編制和運行原則作出明確的、科學的法律界定。

有的立法的內容過于簡單、粗疏：如現行的《國務院組織法》共11條，其中涉及國務院職權的規定僅有一條，而且這一條本身也沒有任何實質性的內容，只規定了“國務院行使憲法第八十九條規定的職權”。這不利于推進和保障國務院職能的轉變。

有的立法的內容過于龐雜：如現行“地方組織法”將地方各級人民代表大會和地方各級人民政府合而為一，使地方各級人民代表大會和地方各級人民政府這兩種不同性質的地方國家機關在立法內容上顯得過于龐雜。

有的立法不盡正式，且缺乏應有的法律效力。如國務院各組成部門、直屬機構等以定職能、定機構、定編制為內容的“三定”規定，從名稱、內容、制定程序均不盡正式，缺乏應有的規范性、穩定性和權威性。

有的立法缺乏有效的監督條款，導致行政組織的職能配置、內設機構和人員編制方面的有法不依現象，違法者不必承擔法律責任，也沒有相應機構進行監督。

有的規定本身不很科學、完善，沒有很好地解決有些政府組織之間職責和權限的劃分問題，有的職責、權限不清，職能重復。

三是政府組織立法尚不能適應建立市場經濟體制、依法治國的需要和政治文明建設、政府機構改革的要求。現行的《國務院組織法》是1982年制定的，一些規定特別是有關職權的規定未能充分反映現代市場經濟的要求和政府機構改革的運作構架：“地方組織法”雖然修改了多次，但仍存在著一些問題，主要是對地方各級人民政府職權的行使缺乏科學的職能配置和嚴格的程序規定；對地方各級人民政府的職權規定得極其寬泛，且與中央政府的許多職能上下大致相同，形成“條塊分割”，導致許多地方政府機構對應設置，這不利于政府職能的轉變。

此外，由于目前我國正處于向市場經濟轉軌的時期，同時由于地方政府的層次不同。因此，不同層級地方人民政府之間的情況、特點和問題不同。因此，不同層級地方人民政府之間的管理職能的內容和范圍，應允許有較大的差異。而現行的“地方組織法”只是籠統地規定了“縣級以上地方各級人民政府”的職權，使縣級以上地方各級人民政府在職權上沒有區別。

（三）健全和完善政府組織立法的意義

首先，健全和完善政府組織立法有利于鞏固機構改革成果。政府機構改革作為政治體制改革的重要內容，一直被列入黨和政府工作的重要日程。新中國成立以來，先后進行了六次機構改革，大規模的精簡工作在改革開放前分別于1958年和1970年進行了兩次，改革開放以后又分別于1982年、1988年、1993年和1998年進行了四次機構改革。六輪精簡工作和機構改革成績有目共睹，但始終沒有走出“精簡—膨脹—再精簡—再膨脹”的怪圈。這個怪圈歷經六輪改革而不滅，反而演變成了一條難以避開的剛性路徑。六輪機構改革，失敗的原因是多方面的，而行政組織體系法制建設滯后、缺乏強有力的約束機制是其主要原因之一。實踐證明，如果不加強行政組織立法，則很難解決層次過多、職能交叉、人員臃腫、權責脫節和多重多頭執法等問題，也難以跳出行政機構和人員“膨脹-精簡-再膨脹”的循環。為了徹底走出歷史怪圈，從根本上鞏固來之不易的機構改革成果，必須加強行政組織立法，構建政府機構改革的法律機制。

其次，健全和完善政府組織立法有利于規范和保障政府職能轉變。精簡機構是機構改革、提高行政效率的一種手段，但機構改革的關鍵是轉變政府職能，盡快建立起適應社會主義市場經濟的政府管理體制。十六大明確提出，進一步轉變政府職能，完善政府的經濟調節、市場監管、社會管理和公共服務的職能，減少和規范行政審批。隨著經濟體制改革的不斷深入，傳統行政管理體制已經成為市場經濟發展的阻力。實現政府職能的轉變需要多方面的外部條件和內部條件，而兼有外部條件和內部條件兩種性質的法律制度的規范和保障極為重要。只有健全和完善政府組織立法，將政府在市場經濟條件下的管理職能和其他職能以法律的形式加以確認，才能推動和保障政府職能的根本轉變。

最后，健全和完善行政組織立法有利于促進依法行政。十五大從依法治國、依法行政的高度提出了加強行政體系的法制建設。十六大提出，要依法規范中央和地方的職能和權限，正確處理中央垂直管理部門和地方政府的關系；實現機構和編制的法定化，切實解決層次過多、職能交叉、人員臃腫、權責脫節和多重多頭執法等問題。依法行政，其實質是要實現國家行政管理的法治化，作為現代政府活動的基本準則，是依法治國的重要組成部分。依法行政首先要求對承擔行政職能、實施行政行為的政府機構及其公務員進行規范，而政府組織立法主要涉及行政組織的性質、地位、組成、機構設置、職責權限、編制、隸屬關系、任職期限、設立或撤銷、工作程序和違法責任等內容，為依法行政提供了最直接的法律依據和法律保障，從而能有效地規范政府行政行為，監督和防止濫用行政權力，保障行政組織的正常運行和公民的合法權益。

（四）健全和完善政府組織立法的設想

健全和完善行政組織的法律體系，是一項復雜、艱苦的系統工程，需要從思想、理論、實踐幾個方面進行努力。

1.加強對行政組織立法的研究，掌握現代行政組織立法的發展趨勢

現代行政法學的研究日新月異，行政組織的立法趨勢也異于往昔。在傳統時期：政府行政組織較為單純；政府行政組織專業分工亦不明晰；行政組織以“官僚化”為普遍形態；行政組織的立法功能處于弱勢地位；行政組織結構受傳統社會結構的影響，行政效率不高。而現代世界各國的行政組織立法具有了新的趨勢，主要表現為：民主化；專業化；效率化；標準化。[28]制定嚴謹統一的行政組織法對于合理配置政府權力、規范政府行為、保障公民合法權益所起的重要作用已被各國所充分認識。而在我國，對行政組織法的研究幾乎處于空白狀態，法學界沒有對其給予應有的重視。憲法學雖然涉及行政組織的研究，但主要是從行政與其他國家職能分工以及全國人民代表大會與行政機關的關系這一角度展開的，并不觸及行政組織內、外部管理的具體法律問題。行政法學界80年代對行政組織法作了初步探討，但是90年代行政組織法問題卻倍受冷落，幾乎到了無人問津的地步，[29]這一狀況嚴重制約了行政組織立法的發展，因此，應當從理論和實踐的結合上加強對行政組織立法的研究。具體而言：

一是要加強對行政組織法的理論研究，弄清行政組織的法律意義、范圍、相互關系、結構和體制，探討行政組織法的含義、基本內容、體系、淵源形式和功能，把握現代行政組織立法的發展趨勢；

二是要對政府行政組織在社會主義市場經濟體制下各有什么職能、應有哪些權限等問題進行深入研究，弄清哪些職能是應劃出、劃入的，哪些是應下放的，哪些是應交由社會中介組織或事業單位的，哪些是應交由企業依法自主經營的；

三是要加強對建國以來政府組織立法的研究，總結成功的經驗和不足之處；

四是要加強對西方國家政府組織立法的比較研究和舊中國政府組織立法的研究，學習和借鑒其有益形式為我所用。

2.明確政府組織立法的原則

十六大提出，要進一步轉變政府職能，改進管理方式，按照精簡、統一、效能的原則和決策、執行、監督相協調的要求，繼續推進政府機構改革，科學規范部門職能，合理設置機構，優化人員結構，建立起行為規范、運轉協調、公正透明、廉潔高效的行政管理體制。為了完成這些任務，需要運用法律、法規推進整體與配套的改革。

一是要正確認識和處理政府組織立法和政府機構改革的關系。目前，政府機構改革正在進行，政府機構如何進行職能轉變，也正在探索之中，這些在客觀上都給行政組織立法帶來一定的難度：政府機構改革的特點是“變”，變革原有的機構和體制。政府組織立法的特點是“定”，一旦規定下來，各級政府組織都要一體執行。因此，新舊體制轉換時期的政府行政組織立法不可能不帶有一定的階段性、過渡性的特點。這就要求立法工作者要正確處理政府組織立法和政府機構改革的關系，既要堅持政府機構的改革方向，又要為進一步的機構改革留有充分余地；既要保持立法的相對穩定性，又要隨著機構改革的深化和形勢發展的需要適時修改政府組織法。

二是全面體現機構改革精神，對行政機關的權力加以規范、制約和監督。十六大提出了深化行政管理體制改革的任務，并強調建立結構合理、配置科學、程序嚴密、制約有效的權力運行機制，從決策和執行等環節加強對權力的監督。這對今后政府組織立法工作提出了兩個方面的任務：一是按照機構改革的精神，相應地修改現行的有關法律、法規的某些不完善的規定。二是今后政府組織立法必須體現機構改革精神，體現對國家行政機關的權力進行規范、制約和監督的原則，改變以往的行政組織立法中存在注重對行政管理相對人的行為規范，忽視對行政機關進行規范、制約和監督的傾向。

3.政府組織、職能和編制的科學化、法定化

政府機構貫徹科學化、法定化原則，就是要在科學配置機構職能、合理劃分權限、職責基礎上，逐步做到行政機構組織、職能的法定化，行政機構編制的法定化，行政機構工作程序的法定化，并強化對行政組織法律、法規實施的監督檢查。

行政組織立法涉及的內容很多，需要建立一套完整的框架，包括憲法的有關規定、基本法律、法律、行政法規和地方性法規等幾個層次。按照建立完整的行政組織立法體系的要求，當前或今后亟待進行以下立法工作，并按現代政府體制的要求和政府機構改革的運作架構，對現有行政組織立法進行科學界定和完善：

一是完善現行憲法中關于國務院和地方各級人民政府組成、職權的規定。如規定國務院組成人員包括中國人民銀行行長，規定國務院組成部門包括中國人民銀行；增加第六節“地方各級人民政府”，對地方各級人民政府的性質、地位、組成、任期、職權等作另行規定。

二是修訂、完善《國務院組織法》。如規定國務院組成人員的范圍、組成部門具體包括的各部、各委員會、中國人民銀行和審計署的種類或名稱；規定國務院任免和獎懲人員的范圍和培訓、考核人員的機構；規定國務院副總理、國務委員的職數和分工，規定國務院常務會議和全體會議的任務及相互關系；規定國務院組成部門設立、撤銷或合并的程序；特別是對國務院的職能和權限，應根據十五大和十六大的精神，結合近幾年來政府轉變職能的實踐經驗，盡可能具體地分別作出規定。修訂《國務院組織法》早已列入“國務院1998年立法工作安排”，且由國務院常務會議于1999年6月審議通過了《國務院組織法》（修改草案）。在繼續推進國務院機構改革基礎上，應當對修改草案進一步修改，由國務院提交全國人大審議。

三是修改《國務院行政機構設置和編制管理條例》。《國務院行政機構設置和編制管理條例》是1997年8月制定的，實施7年多來，對規范國務院行政機構發揮了一定作用，隨著國務院機構的變化和改革，原有的一些規定已不能適應形勢發展的需要，如近年來國務院機構改革中，設立了一些新的機構類別，需要在該條例中得到反映。

四是制定國務院組成部門、直屬機構、辦事機構、國務院組成部門管理的國家局、議事協調機構、派出機構和直屬特設機構的職能配置、內設機構、人員編制的組織通則。1988年、1993年機構改革中，國務院直屬機構、辦事機構、國務院組成部門管理的國家局及議事協調機構的職能配置、內設機構、人員編制，是以“三定”方案形式經國務院批準后付諸實施的，1998年政府機構改革中，上述國務院機構采用了“三定”規定形式。這些“三定”方案或“三定”規定缺乏應有的法律效力，且有的本身就不很完善。從實現行政組織機構、職能、編制法定化、規范化的高度上看，還是應制定單獨的國務院組成部門、直屬機構、辦事機構、國務院組成部門管理的國家局、議事協調機構、派出機構和直屬特設機構的職能配置、內設機構、人員編制的組織通則。

五是制定《地方各級人民政府行政機構設置和編制管理條例》。對地方政府機構，1998年國務院法制辦曾將《地方各級人民政府行政機構設置和編制管理條例》列入當年立法規劃，由于地方機構改革至今未見出臺。目前有關地方機構設置和編制的內容主要見于各級地方政府的“三定方案”中。為鞏固機構改革成果，應盡快制定《地方各級人民政府行政機構設置和編制管理條例》，在“三定規定”基礎上逐步制定各部門組織通則，并盡快頒布《公務員法》。

此外，在已經制定《立法法》的條件下，應根據十六屆三中全會關于劃分中央與地方權限的要求[30]，進一步通過制定法律、法規明確中央與地方在行政管理領域，包括財稅、金融、投資等方面的權限劃分。

注釋

[1][2]吳忠澤主編：《社團管理工作》，中國社會出版社1996年版，第1頁。

[3]羅豪才：《行政法與依法行政》，載《國家行政學院學報》，2000年第1期。

[4]參見[日]和田英夫，《現代行政法》，第78頁；[日]室井力著，吳微譯：《日本現代行政法》，中國政法大學出版社1995年版，第269頁。

[5]參見[日]室井力著，吳微譯：《日本現代行政法》，第268頁。

[6]參見任建新主編：《社會主義法制建設基本知識》，法律出版社1996年版，第126頁。

[7]黎軍著：《行業組織的行政法問題研究》，北京大學出版社2002年版，第65頁。

[8]應松年、薛剛凌著《行政組織法研究》，法律出版社2002年版，第7頁。

[9]《中國大百科全書》（政治學卷），中國大百科全書出版社1992年版，第480頁。

[10]朱國斌著：《中國憲法和政治制度》，法律出版社1997年版，第171頁。

[11]參見《法學詞典》（增訂版），上海辭書出版社1984年版，第672頁。

[12]羅豪才主編：《行政法論》，光明日報出版社1988年版，第44頁。

[13]熊先覺，皮純協主編：《中國組織法學》，山西教育出版社1993年版，第109頁。

[14]趙寶煦主編，張宏生，駱靜蘭副主編：《政治學概論》（高等學校法學試用教材），北京大學出版社1982年版，第103頁。

[15]張載宇著：《行政法要論》，第119~120頁。

[16][17]參見張尚鷟主編：《走出低谷的中國行政法學》，中國政法大學出版社1991年版，第110—111頁。

[18]參見[日]室井力著，吳微譯：《日本現代行政法》，中國政法大學出版社1995年版，第275—276頁。

[19]參見張載宇著：《行政法要論》，第121—122頁。

[20]參見張尚鷟主編：《走出低谷的中國行政法學》，第111—112頁。

[21]皮純協，胡錦光編著：《行政法與行政訴訟法》，中央廣播電視大學出版社1996年版，第46-47頁。

[22]熊先覺，皮純協主編：《中國組織法學》，山西教育出版社1993年版，第114-118頁。

[23]如審計機關對被審計單位的審計監督中，有的行政機關就是作為被審計單位的相對人；財政機關監督其他行政機關財政行為，其他行政機關就是相對人等。

[24]姜明安著：《行政法概論》，北京大學出版社1989年版，第40-43頁。

[25]任建新主編：《社會主義法制建設基本知識讀本》，法律出版社，1996年版，第126-127頁。

[26]2004年6月修改。

[27]應松年、薛剛凌著：《行政組織法研究》，法律出版社2002年版，第7頁。

[28]喬育彬著：《行政組織法》，1994年版，第45頁。

[29]應松年、薛剛凌著：《行政組織法與依法行政》，載《行政法學研究》，1998年第1期。

[30]《中共中央關于完善社會主義市場經濟若干問題的決定》。