行政許可法前瞻論文

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［一］

行政許可法會給我們帶來什么？為了這部法律的實施還需要我們做些什么？談及將于明年7月1日施行的《中華人民共和國行政許可法》的立法貢獻，公法學家如數家珍。

2003年10月14日，在中國政法大學法學院、華一律師事務所共同主辦的《遏制行政腐敗的根源-行政許可法的回顧與前瞻》論壇上，中國政法大學法學院院長馬懷德教授說，行政許可法最大的貢獻在于擺正了政府的位置，界定了政府的職能，將政府的職能限定在法定范圍內。就具體制度而言，一是行政許可法通過設定權的規定，從形式上限制、剝奪了規章對行政許可的設定權，取消所有其它規范性文件的許可設定權。二是行政許可法通過實質性規定哪些事項可以設定許可，哪些不可以設定許可來控制了許可范圍。三是行政許可法首次確立了“信賴利益保護原則”，即行政許可一旦設定，不能隨意更改、撤銷、廢止。因法律、法規或政策改變而不得不改變時，要對相對人的損失予以補償。

中國社科院法學所憲法與行政法室主任周漢華教授說，制定行政許可法是我們的創舉，外國是通過幾百年的個案來作，我們則用很短的時間完成了許可法的制定。行政許可法有許多亮點，既包括實體性的，也包括程序性的。在實體方面，該法第十三條關于可以不設定行政許可事項的規定，強調了市場優先、個人自治優先、自律機制優先、事后手段優先等原則，體現了立法精神的變化，從理論上解決了以后要不要再設定其他許可的問題。對于我們來說，行政許可法首先意味著“要不要設定許可”，因為在公共秩序中，許多事情是不需要通過設定許可來解決的。在程序方面，行政許可法有許多創新之處，如實現了網上申請、“一站式”服務，設定了許可的程序、期限以及特殊許可事項的聽證、招標、鑒定程序等，非常值得關注。

中國人民大學行政管理學系主任毛壽龍教授從社會政治文明發展的大背景，將其提高到憲政意義來認識。他認為，法律文本往往帶有模糊性，但這并不妨礙我們在社會中達成清晰的共識。政治家通過行政官員去管理人民。在我國，只有讓人民與政治家、行政官員更平等，在平等的基礎上進行自由地討論，才有可能對法律文本形成共識，最終減少法律文本的模糊性。行政許可法使人民在行政許可程序中有了更多與行政官員平等對話的機會，從而有利于法律文本在整個社會中達成清晰的共識。從這個意義上說，行政許可法是一種制度上的改進，是一項具有憲政意義的立法。

［二］

為什么我國需要制定一部行政許可法？對此馬懷德教授坦言，主要有以下幾方面原因：第一，在法制狀態下行政許可可有可無，而我國現有的行政管制行為缺乏法律依據。各種許可證名目繁多，且需要許可的事項不斷自我膨脹。第二，我國“萬能政府”的色彩過于濃厚，在這種“萬能政府”體制下，政府管得過多，申請事項過多。最著名的是鄭州曾經有一個“饅頭辦公室”。第三，許可有很大的利益驅動，它是腐敗之源。行政機關熱衷于審批首先是利益的需要，蓋章就要收費，將許可、蓋章與收費聯系在一起就產生利益，許可自然就會繁殖。

周漢華教授認為，對于行政許可法的產生，需要放在中國現實反差的特定歷史環境下去分析。中國正處在現代化轉型期，東部與西部發展程度存在反差，市場經濟體制與行政管理體制存在反差，法律規定與實際執行存在反差，在這種歷史背景下，行政許可法出臺了。對于出臺的原因可以從三個“互動”來認識：一是內因需要與外因推動的互動。我國改革開放的前20年主要是“抓大放小”，到現在我國市場化改革已經進入攻堅階段，下一步改革的重點是傳統的國家控制的命脈企業，即將電信、鐵路等行業放開。之所以說是攻堅階段，是因為這些行業以前是有嚴密的行政審批制度保護的，通過嚴格的行政審批保持國家的壟斷地位。而下一步的改革能否深入，關鍵在于在這些領域能否取得突破。到了1998年，發生了一系列案件，一批利用行政審批權謀私的腐敗分子被懲處，出臺行政許可法就成為現實的需要。此外，中國要加入WTO，WTO的規則與我國傳統的按行政權力配置資源的方式格格不入。WTO一個最基本的原則是透明度原則，中國傳統的行政審批制度不透明，存在著“暗箱操作”現象，其結果是事事都想管，事事都管不好。二是實踐的需要與我們對制度構建的互動。當時，“亂收費，亂攤派，亂罰款”的三亂現象嚴重，這本身就對體制提出了要求。與此同時，行政法學界將關注點集中到了行政許可上，行政許可法是在法學界的力推下制定的，是有意識的制度構建。三是自下而上的需要和自上而下的規范的互動。在國家審批制度改革之前，地方的審批制度改革已相對成熟，在自下而上的現實需要十分強烈的情況下，政府愿意有序地、有組織地來推動這項改革。

的確，行政許可法的制定與我國反腐敗的斗爭實踐密不可分。毛壽龍教授在談到行政許可法產生的背景時認為，從一定程度上說，行政許可法是我們黨和政府在行政領域反腐敗斗爭的經驗總結，并與我國政府體制改革同步發展。我國政府體制改革經歷了三個階段：第一個階段是1982年，這一年是我國政府發展的第一個轉折年，政府主要進行機構、人員的精簡工作。在當時，我國的政府機關龐大臃腫，僅國務院就有近九十個部、委、局，無法適應轉變政府職能、精簡機構的要求，同時也與發揮政府在改革開放中的職能發生矛盾。第二個階段是從1988年到1989年，這一階段，政府主要進行物資分配改革和物價改革，物資分配由政府分配走向市場配置，產品價格由計劃時代政府定價走向“雙軌制”。在當時幾乎每一個部、委、局都有對物資的分配權，于是產生了各種各樣的票證，價格行政管制在很多領域都存在。中央政府逐步取消一些商品的政府定價，實行政府與市場價格并存的雙軌制價格體系。第三個階段是從1998年開始，政府進一步改革，將部、委、局數量裁減至四十多個，整個中央政府公務員人數在5萬人左右。經過三次政府改革，我們才認識到政府權力走向了審批化。與此同時，中央紀委把行政審批改革作為反腐敗的一項重要措施。為進一步轉變職能，中央進行政府改革主要抓了三件事-人事制度改革、財政制度改革和審批制度改革。關于行政審批制度，各級地方政府進行了相關改革。河南省焦作市政府花3億元蓋了一幢政府大樓，政府所有部門都集中在這一大樓里進行審批，審批一個項目在一個樓內就能辦完，而且工作人員的工作態度都很好。在總結反腐敗斗爭和政府改革經驗的基礎上，行政許可法呼之欲出。

［三］

從學者們對行政許可法的立法回顧中，我們深切感受到了法律從來都是經驗而不是邏輯這句格言的魅力。立法如此，那么法律實施呢？接下來的問題是，僅靠立法方面的努力能否實現建設現代文明社會的目標。

關于行政許可法未來實施的危險和障礙，周漢華教授指出，行政許可法實施后，還會有“掛牌”等許多問題。現實的危險是，行政部門在規避許可法后，又創造出很多新的辦法。在我國主要還是靠行政權力配置資源的大環境下，行政許可制度如何協調發展？取消大量行政許可是否會引起創設更多許可？體制上的沖突對行政許可法的實施提出了問題。另一個問題是既得利益怎么辦？既得利益因許可喪失后會出現反彈，因為利益很難取舍。既得利益過去大多是通過新體制向舊體制的贖買過渡的，許可法則不同，它采取的是強行把原有利益分割出來的辦法，而非贖買。這就提出一個問題，利益主體是否同意？我們又拿什么來贖買使之放棄利益？這種既得利益的反彈，一定程度上會影響許可法的實施。

“審批社會的一個顯著的特征，是輕管理、重審批。行政許可法是針對審批制度制定的，但與此同時卻留下了疏于管理的漏洞。”毛壽龍教授指出，政府審批權集中后，審批機關中其他賦閑的人怎么辦？社會如何安排這些人？如何從審批社會走向文明社會？我們制定了那么多好的規則，但隨之而來的挑戰并不能使我們輕松。毛壽龍教授認為，短期內僅靠法律文本的力量還遠遠不夠。只有讓每一個個人為自己的自由承擔責任，讓公共秩序符合自由的原理，行政審批才不會擴張。

一個制度設計的良好初衷，在立法完成以后，其運作環境至關重要。行政許可法的立法貢獻必將載入史冊，但它未來的實施更值得我們關注。