世界經濟貿易與我國行政法制度論文

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一、導言

在經歷長達14年的不懈努力之后，中國終于恢復了其在世界貿易組織（WTO）中的成員國地位。2001年11月在多哈召開的世界貿易組織部長級會議批準了《中國加入世界貿易組織的議定書》（ProtocolonAccessionofChina）和《世界貿易組織中國工作組報告》（WorkingPartyReportonChina‘sAccession）以及其他一系列其他法律文件，這標志著中國作為一個經濟正在迅速發展、社會正處于轉型過程中的大國加入了這個當今世界最具廣泛性的貿易組織之中，標志著中國改革開放進程中的又一個里程碑，同時又必將進一步促進中國的改革開放，推動中國進一步融入經濟全球化的潮流，為世界的繁榮、和平與發展作出貢獻。

為了恢復中國在WTO的成員國地位，中國政府已經進行了大量的準備工作，其中包括法律制度的建設與改革。在過去20多年里，中國的法律改革取得了巨大成就，使中國相關法律制度逐步與世界接軌。但是，值得注意的是，法律改革的的重點主要是從經濟、貿易、投資等經濟活動領域，而對與WTO有關要求密切相關的行政法制度的改革仍然缺乏足夠的認識。

世界貿易組織是世界上唯一的處理國與國之間貿易規則的國際組織，其核心是WTO協議。這些協議是世界上大多數貿易國（目前是143個）通過談判簽署的，其本質是契約，目的是約束各國政府將其貿易政策限制在議定的范圍內，從而建立一種“非歧視的、自由的、可預見的、更具競爭性的”多邊貿易體制。[1]從法律上講，WTO協議直接約束的對象是政府和政府行為。因此我們必須認識到：行政法制度與WTO存在著非常緊密的關聯性。WTO框架下的多邊貿易體制必將對政府管制的理念與制度提出一系列新的要求，而這必將進而對規范政府行為的行政法制度提出一系列新的要求。在這個最本質的意義上，我們可以說，WTO對中國法律制度的影響，最主要的將表現為對政府管制理念與制度以及與此緊密聯系的行政法制度方面的影響。對于我國正在進行的行政法制度改革而言，WTO規則所提出的一系列新要求，既是一種挑戰，同時更是一種機遇。

本文主要以我國行政法制度改革為視角，結合《中國加入世界貿易組織議定書》（以下簡稱《中國議定書》）和《WTO中國工作組報告》（以下簡稱《工作組報告》）以及WTO幾個最主要協定的相關內容，[2]對我國行政法制度中一些亟待解決的問題進行簡要探討。文章充分認識到，在WTO背景下進行的行政法制度改革，同時也是對中國行政法學研究的一個挑戰。

二、WTO與行政法制度改革的關聯性

正如國內外很多學者開始意識到的那樣，對于中國來說，奉行“依法治國”的方略以及加入WTO，必將提出全球化的法律規范如何與具有中國特色的法律體系相整合的問題。應當特別注意的是，這種中國自身法律體系與國際的接軌，不僅僅發生于有關國際貿易與投資等領域。事實上，中國國內的公法制度，即憲法和行政法制度，不僅構成法治之實現的最重要組成部分，而且對WTO自由貿易理念及其多邊貿易體制的落實具有關鍵性意義。特別是作為國內公法的行政法制度，更涉及到世界貿易組織管理規范的核心問題。因此，在法治和WTO的背景之下探討中國公法制度的改革具有十分緊迫而重要的意義。

從法治與WTO的基本要求看，中國公法制度在一些基本的理念和規范方面需要逐步與國際接軌。就行政法的憲法背景而言，需要進一步肯定對財產權，特別是私有財產權的尊重；需要強調整個法律制度的權威性、公開性和可預測性；需要強調法律制度在國內的統一化；需要進一步理順中央與地方的關系；需要加強法律和各種管制性規范內容的理性化。就行政法領域而言，WTO的關鍵問題實際上是對貿易的管制規范問題，這些管制規范尤其在以下幾個方面最為突出：最惠國待遇（《關稅與貿易總協定》，第1條）；國民待遇（《關稅與貿易總協定》，第3條；《服務貿易總協定》第17條）；不歧視（關稅與貿易總協定第3條）和關于減少與消除關稅和貿易補貼的規范。但是，這些WTO主要貿易規則的有效性在很大程度取決于成員國國內行政法制度的落實。因此，《關稅與貿易總協定》第24條要求每個締約國都必須采取“必要的措施”來保證這些要求在締約國國內的實現。當前，國際上已經有許多法律學者對中國是否能夠、以及如何改革國內行政法制度來促進和保障WTO條款得到落實的問題給與了極大的關注。[3]

根據《中國議定書》和WTO《工作組報告》，加入WTO對我國行政法律制度提出了一系列新的要求，其中包括：法律與規則制定過程的透明度、對規則制定過程的公眾參與、法律與政策的統一實施、管制性行政過程的效率化和合理化、政府管制機構與管制程序的中立性、對行政行為司法審查的體制和機制的改革、許可制度的規范化和合理化，等等。事實上，WTO所建立的多邊貿易體制本質上就是要求成員國政府使貿易、投資等商業環境更具有穩定性和可預見性的一種努力。因此，政府行為在理念、范圍、方式、程序等方面的相應變革。從法治的角度看，政府行為模式的變革需要通過法律化、制度化的方式來進行，因此，規范和引導政府行為模式變革的上述行政法制度改革必將成為我國在加入WTO背景下法律制度改革的中心問題。

三、WTO背景下中國行政法改革的若干突出問題

（1）中央與地方政府關系及相關問題

各種各樣的“特區”，地域之間的歧視、“本地化的正義”、地方性政策與“本地區需要”-需要進一步明確中央與地方在確定經濟政策方面的權限，首先實現國內的平等對待，才能談的三國民待遇。

一般來說，WTO成員國中央政府和地方政府的關系，屬于該成員國的主權問題。WTO協議對這一問題并沒有提出直接要求。但是，WTO協議所要求的不歧視原則、國民待遇原則[4]，以及《中國議定書》和《工作組報告》中有關貿易與投資政策、財政政策、稅收政策統一化的約定，都涉及到我國中央政府與地方政府的關系問題。首先，就“國民待遇原則”來說，雖然WTO協議要求的是對外國產品、服務、商標、版權和專利以同等對待，但是國民待遇原則的落實，首先就要求我們消除國內基于地域或戶籍因素而存在的歧視性待遇，實現國內市場上的平等對待。如果國內市場上都沒有平等對待，還談什么國民待遇呢？這不僅意味著在中央政府一級層面不能搞歧視性待遇和貿易保護主義，而且要求地方政府不能搞地方保護主義。但是，由于中央與地方關系在實踐中仍然存在一些不夠明確的地方，地方保護主義的存在是一個不爭的事實。

地方保護主義的存在，對國內市場的發育以及公平競爭之商業環境的培養構成極大的障礙。雖然，在我國社會主義市場經濟改革的過程中我們一直在與地方保護主義作斗爭，但是各種形式的地方保護還是層出不窮。其原因是什么？我們以為，除了利益驅動因素外，中央與地方關系在法理和實踐上的模糊性可能是滋生地方保護的主要原因。從憲法規定看，雖然我國是一個單一制結構的國家，實行中央政府統一領導地方的體制，但是中央與地方的關系并非用“統一領導”就可以簡單概括。例如，憲法規定在中央與地方的關系上

，遵循“中央統一領導，發揮地方的積極性與主動性”的原則。[5]但是從實踐中看，哪些事項應當由中央統一領導、哪些應當由地方發揮積極性和主動性、哪些事項可以由中央和地方共同管理，都缺乏明確的界定。中央與地方關系在一些具體問題上并不清楚。

從行政法角度來說，地方保護主義主要表現為以下幾種形式：

第一，地方性法規、規章以及其他規范性文件違背國家法律、行政法規、部委規章的規定，制定特殊的保護性規則。就我國憲法規定的國家結構形式看，我國是一個單一制國家。憲法規定地方政府權力來自于中央，受中央領導。在中央與地方的關系上，遵循“中央統一領導，發揮地方的積極性與主動性”的原則。[6]但是從實踐中看，中央與地方關系在一些具體問題上并不清楚。例如，憲法第100條規定國務院的部和委員會可以制定規章，但中央部委規章與省級政府規章、地方性法規之間的效力等級在憲法上并沒有明確規定。[7]經常導致地方性規章和法規與中央部委規章相沖突的情形。這種情況可能對法律的統一實施帶來困難。

第二，為保護本地區利益而進行的行政干預。例如，政府通過行政命令干預市場準入和公平競爭；對政府采購、公共工程項目的招投標強行干預；以“公共利益”為由對外來投資者的盈利項目強行征收、關閉；對外來企業的強行攤派和不合理收費等等。

第三，在中國單一制國家結構中，還存在著民族自治區、經濟特區、沿海開放城市、經濟開發區等使用某些特殊經濟政策的區域，這些區域中相關的法律與管制政策，例如許可制度、價格、稅收優惠制度等等，都與其他地區存在某種程度的差別。這些區別有可能與WTO所要求的“國民待遇”原則相抵觸。保證有關貿易政策的統一實施制度有待完善。

第四，司法過程中的地方保護主義。從行政訴訟法實施以來的情況看，一個普遍的情況就是外地人不敢告本地政府，涉外的行政訴訟案件更少。究其原因，外地人主要害怕的是政府的報復及其對司法的壓力。現在人們常說的“將案件就地消化”，實際上就是違反訴訟管轄的規定，將案件的終審權控制在本行政區域內。行政訴訟制度改革中正在討論的提高管轄級別的呼聲，也正是針對行政干預司法和地方保護主義。

鑒于法律和政策實施過程中可能產生的地方保護主義和歧視性對待，應當盡快建立有關的機構和程序來監督法律統一實施和保障國民待遇等要求的落實。

（2）法律與政策的統一實施問題

在中央與地方的關系問題上，相當一部分內容是涉及法律的統一實施問題。憲法已經規定，法律、法規、規章之間的關系和效力等級，《立法法》進一步強調這種效力等級。要求下位法必須與上位法保持一致。但實踐中下位法與上位法的沖突仍在所常見。實際上，在多層次立法的體制下法律規范之間發生沖突是不可避免的。重要的是加強事先審查的層量減少沖突和建立一定機制，在發生沖突時順利解決這些沖突。《立法法》在這兩方面都做了一定的努力，建立了備案與建立違法審查制度。但是《立法法》頒布已一年內有半，法律沖突問題仍嚴重存在，且有進一步發展的趨勢，說明這兩項制度的軟弱。解決法律統一問題仍然是法律改革的重要任務。

（3）行政許可制度的完善

我國過去20多年來的社會、經濟改革，在很大程度上可以說就是規范政府管制的過程。實踐證明，這些改革措施產生了巨大的經濟效益和社會效益。這些改革和對外開放是分不開的，很多制度和措施都是在對外開放的壓力下和學習、借鑒外國經營的基礎上逐步確立起來的。使行政許可和審批公開化、規范化。我國正在加快步伐制定《行政許可法》，該法主要針對以下幾個方面進行改革：

第一，明確和規范行政許可的設定權。但與此同時，由于缺乏統一的法律規范和其他各種同素的影響，許可審批制度迅速膨脹，成為阻礙經濟發展，損害公民權益的中的問題。近年來，行政機關正在進行審批制度的改革。但要從根本上解決問題，仍需要經過法律途徑。

第二，明確申請人可以獲得許可的條件和標準，把行政機關的自由裁量權壓縮到最低的必要限度。

第三，實現行政許可審批過程的公開、高效。

第四，實現許可收費的合理化。

（4）規章制定和法律實施中的透明度問題

《關稅與貿易總協定》第10條要求“各成員國必須確保與貿易有關的法律、法規和規章以及行政措施的透明度”。《WTO中國工作組報告》和協議書草案也要求中國應當公布所有與貿易有關的法律文件和行政措施，并允許相關的當事人發表評議，應當建立“聯絡點”、“咨詢點”，使相關人員方便地獲取這些與貿易有關的法律文件和行政措施。根據這些規定，我國相關的行政法制度中有以下幾個方面應當進行改革：

第一，行政立法過程的公開化。我國現在的行政立法雖然也有調查、研究、咨詢、協商的做法，但這些程序基本上屬于內部行政程序，而且程序操作的主動權完全掌握在行政機關手中，所以相對人能夠了解的行政立法過程信息是極為有限的，更談不上公眾廣泛而有效地參與和評論。在這一方面，《立法法》取得了一定的進展，但是與WTO對我們的相關要求還有一定的距離，有許多新的問題需要我們深入研究。例如，立法過程和行政決策過程是否需要對外國投資者公開？公開化的具體標準是什么？公開的具體方式是什么？如何看待沒有公開或者公開程度不夠的法律文件和行政措施的效力？等等。

第二，法律文件和行政措施的公開。上面所說的是立法過程的公開，法律文件和行政措施的公開則側重于結果的公開。這兩方面的結合，是構建“陽光政府”的基本要求。目前，在行政過程中還存在很多“信息禁區”和“黑洞”，存在諸如內部指標、內部措施、內部批復、內部精神，這些所謂的“內部”往往冠之以“機密”，不得外傳。這些做法與法治的基本精神是不相符的，也容易滋生腐敗。對這些做法，我國《立法法》和《行政訴訟法》已經提出了一些挑戰，但還遠遠不夠。需要修改我國有關的保密法規，建立政府信息公開的一系列制度。具體來說，法律文件，包括法律、行政法規、中央部委規章、地方性法規、地方政府規章，都應當在專門的公報上公布，這一點我們基本上已經做到了，但是一些政策性文件和其他規范性文件的公開仍然不夠，以至于有些規范性文件成了行政機關的“秘密武器”。除了法律文件的公開之外，還應當設立相應機構負責提供有關的規章、規范性文件、行政措施的文本。

第三，行政執法程序的公開。除了涉及到國家安全、商業秘密、個人隱私等不能公開的情形外，執法活動應當體現公開原則。這種公開化具體要求：行政機關執法依據公開、事實公開、決定公開、行政機關對決定說明理由等。值得注意的是，我國《行政處罰法》在這方面已經邁出了一大步，該法設立的程序規則對其后的立法產生了重要的示范作用。

（5）行政管制機構的中立性問題

《中國加入WTO協議書（草案）》以及《WTO中國工作組報告》都強調管制機構的中立性。適度的管制雖然是不可避免的和必要的，但管制機構如果不能保持中立性，就無法保證達到WTO所要求的自由公平的投資與貿易環境，也無法使外國投資者相信“國民待遇”的真正落實。

在我國目前經濟構成中，公有經濟仍然占主導性地位，政府在經濟生活中仍然扮演著十分積極的角色。管制機構的非中立性在我國過去的經濟改革過程中，已經對私營經濟的成長和私有財產的保護以及市場公平競爭秩序產生了許多負面的影響。這些問題在相當程度上也會對外國投資者產生不良的心理影響，使他們對政府管制的公正性持一種不信任的態度。

所謂管制機構的中立，既包括實質的利益無涉，也包括形式公正。就實質方面而言，必須廢除不必要的行政壟斷，政府必須和企業脫鉤，成為市場的宏觀監管者。國有企業、國家持股企業應當完全獨立，成為市場的經濟主體，與外商投資企業、私營企業平等競爭。這是一個經濟體制改革的過程，也是一個政府職能轉變的過程，它不僅有助于提高國有企業效益，也有助于增強其它性質的經濟主體對政府的信賴。在這方面，我們不僅要防止政府在某些情況下對國有企業的偏袒，或以不同的方式損害外國投資者的利益，而且同樣重要的是要防止給外國投資者以“超國民待遇”。在過去的對外開放和合作過程中，許多地方政府為了吸引外資，往往給于不合理的、甚至不合法的“優惠”、承諾和擔保，損害了國家利益和其他經濟主體的利益。就形式方面而言，首先要求政府做到程序公開和信息公開；其次要求政府不能干預經濟主體之間的利益競爭和合同糾紛；再次，行政裁決程序應當司法化，保障執法主體能夠以中立和沒有偏私的方式實施法律。

（6）對行政行為的復議和司法審查

《協議書》和《工作組報告》另一個值得注意的地方就是要求中國設立“獨立和公正的”裁判機構對所有與貿易和投資活動有關的行政行為進行審查。這里實際上提出了兩個要求，一是“對所有與貿易和投資活動有關的行政行為進行審查”，二是進行審查的裁判機構必須“獨立和公正”。以下針對這兩點作扼要分析。

第一，關于對所有與貿易和投資活動有關的行政行為的審查。這一要求明顯突破了我國《行政復議法》和《行政訴訟法》的有關規定。《行政復議法》雖然規定對作為具體行政行為依據的抽象行政行為（其他規范性文件）可以一并申請審查，但沒有規定相對人對抽象行政行為獨立的復議申請權；《行政訴訟法》明確規定，抽象行政行為和法律規定由行政機關最終裁決的行為不屬于人民法院的受案范圍，人民法院審理行政案件，依據行政法規，可以參照規章。上述法律的規定與WTO的要求明顯有出入。如何應對？如何理解“與貿易和投資有關”這一措辭？如何理解這里的行政行為的范圍？這不僅是非常緊迫的實際問題，而且也給我們提出了理論上的挑戰。Home-townjustice-StanleyLubman

第二，關于審查機構的公正和獨立性。對于行政行為的審查，我國已經建立了行政復議和行政訴訟兩種機制，這兩種機制中的審查機構及其運作程序是否符合WTO的要求呢？在實際運作中，這兩種機構是否已經達到了“公正”的要求。如何才能確保“公正”裁判？人民法院的獨立審判權雖然那有法律的保障，但是實際情況又怎樣呢？近年來關于司法改革討論的一個焦點問題就是司法的獨立性，但到目前為止并沒有取得多少實質的進步。我國的復議機構的獨立性應如何評價？與美國的行政法法官、英國的行政裁判所構比到底有多大的距離？行政復議機構是否也存在著改革問題？應當如何進行改革？在面對WTO的壓力下，這些問題是我們無法回避的了。

（7）其他

以上是WTO有關文件中與行政法制度改革相關的直接明確的要求。除此之外，還有一些相關問題，同樣應當引起我們的注意。這些問題可能主要涉及到行政強制制度和政府采購制度。

關于行政強制。雖然WTO有關文件沒有專門針對行政強制作明確規定，但關于行政行為的一般要求同樣適用于行政強制。在行政權的配置上，我國有一個特出的特點，那就是行政機關擁有很大的強制權。我國正在起草《行政強制法》以規范行政機關的強制權。如何根據WTO有關規定提出的平等對待、法律公開實施等要求，明確各種強制行為的條件、程序、費用負擔等問題，應當是《行政強制法》立法中急需解決的問題。

關于政府采購和行政合同。《WTO中國工作組報告》沒有對政府采購和行政合同問題提出具體要求，但我國政府承諾，在加入WTO之后將與有關成員國談判加入《政府采購協議》。我國現在正在制定《政府采購法》（GPA），不可避免要考慮在政府采購中不能適用民事合同的一些特殊情況。正在研究的《行政程序立法》中，我們也會把政府采購和行政合同考慮在內。上述兩部法律的起草，應當通盤考慮《政府采購協議》的要求。

四、WTO與中國行政法學研究

法律制度的改革，說到底就是一種知識的挑戰。改革開放后，我國行政法制度建設得到了巨大的發展，每一個制度上的發展，都是知識界面臨挑戰而取得的理論認識上飛躍。行政訴訟制度、國家賠償制度以及行政程序的有關制度的發展，莫不如此。

相比以往的困境和挑戰，WTO使我們面臨更為嚴峻的形勢。行政法學界是否有勇氣接受挑戰？應該如何面對新的挑戰？我們是否有充分的知識準備？

在我們的傳統觀念中，行政法屬于國內公法，但現在明顯呈現國際化的趨勢，國際條約和協定對成員國政府的義務的規定，必須通過國內立法和執法而得到落實。WTO所要求的法律改革和行政改革，為我國行政法學發展帶來新的機遇，要求我們放寬研究的視野，更新知識和觀念，深入研究國際經驗，加強國際對話。同時，我國行政法學在研究方法上也應多樣化，特別需要加強對于具體制度的比較研究和實證研究。

［注釋］

[1]參見世界貿易組織秘書處編：《貿易走向未來》，第1-3頁，法律出版社，1999年版。

[2]WTO協議包括涵蓋范圍廣泛的各項活動的法律文件，涉及到農產品、紡織品與服裝、銀行、電信、政府采購、工業標準、食品衛生規則、知識產權等諸多內容，但一般認為有幾項法律文件是最基本的，包括：《關稅與貿易總協定》（GATT，1994），《服務貿易協定》（GATS），《與貿易有關的知識產權保護協定》（TRIPS）以及貿易政策審議機制規則。

[3]例如，美國著名的中國法專家陸思禮（StanleyB.Lubman）指出，從WTO的要求看，中國國內法制度改革的關鍵主要是如何更充分地保障法律規則的透明度，統一的、公正的、合理的法律實施程序以及對相關行政行為的司法審查。參見StanleyB.Lubman，“China‘sAccessiontotheWTO：UnfinishedBusinessinGeneva”，inAsianWallStreetJournal，6May，2000.另一位在美國很有影響的中國法專家科恩（JeromeA.Cohen）于2001年6月22日在美國國會關于中國與WTO的公開聽證會上所作的報告中，將中國法律制度是否能夠滿足WTO的要求歸納為三個主要問題：（1）相關法律、法規和具有普遍約束力的規則的透明度；（2）統一、公正和合理的法律實施程序；（3）對相關行政行為獨立、客觀與公平的司法審查。

[4]在WTO的三個主要協議中都規定了國民待遇原則。見GATT第3條，GATS第17條，TRIPS第3條。

[5]《中華人民共和國憲法》，第5條。

[6]《中華人民共和國憲法》，第5條。

[7]關于這一點，可以從憲法第100條和第101條的比較中得到說明。新近制定的《立法法》規定：當中央部委規章與省級政府規章、地方性法規發生沖突時，可以報國務院作出裁決。這一規定也可以說明中央規章和地方性法規、規章在效力等級上的不確定性。