國(guó)家賠償法修改論文

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以行為的合法、違法與否作為區(qū)分賠償和補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)，不僅是大陸行政法學(xué)界的通說(shuō)，在其他國(guó)家的行政法理論上也曾經(jīng)占據(jù)主要的位置。但是，隨著人權(quán)保障理念的彰顯，賠償、補(bǔ)償?shù)姆秶统潭鹊闹鸩綌U(kuò)大和加深，這一區(qū)分標(biāo)準(zhǔn)開(kāi)始受到學(xué)者們的質(zhì)疑，在司法實(shí)踐中也出現(xiàn)了賠償與補(bǔ)償逐漸融合的趨勢(shì)。因此，我們有必要重新審視一下賠償與補(bǔ)償?shù)慕缦蓿⑶覍?duì)《國(guó)家賠償法》的發(fā)展方向作出展望。

一、界限消弭的表現(xiàn)

（一）對(duì)違法性的重新認(rèn)識(shí)

傳統(tǒng)對(duì)于“違法性”的認(rèn)識(shí)，都是從行為的違法性開(kāi)始。這在大陸《國(guó)家賠償法》上表現(xiàn)得最為明顯，該法第2條規(guī)定，國(guó)家機(jī)關(guān)和國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員違法行使職權(quán)侵犯公民、法人和其他組織的合法權(quán)益造成損害的，受害人有依照本法取得國(guó)家賠償?shù)臋?quán)利。然而，這里究竟是指“違法行使職權(quán)的行為”還是“違法行使職權(quán)的結(jié)果”侵犯公民、法人和其他組織的合法權(quán)益呢？根據(jù)該法第3、4條列舉的“違法行使職權(quán)”的情形以及“兜底條款”來(lái)看，均指向“造成公民身體傷害或者死亡的違法行為”、“造成財(cái)產(chǎn)損害的違法行為”。顯然，大陸立法的原意是指前者，在學(xué)理上，一些學(xué)者也傾向于“行為違法說(shuō)”。但是，隨著行政救濟(jì)范圍的擴(kuò)大，“行為違法說(shuō)”的一些缺陷也逐漸顯露出來(lái)，主要表現(xiàn)為“行為違法說(shuō)”容易將一些實(shí)定法上未予規(guī)范的、但卻給公民、法人或其他組織的合法權(quán)益造成損害的作為或者不作為排除在國(guó)家賠償?shù)姆秶狻?/p>

首先，由于現(xiàn)代國(guó)家出于控制行政權(quán)，保障人權(quán)的必要，往往對(duì)一些典型的、具有法律效果的、對(duì)公民的權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生重大影響的行為進(jìn)行細(xì)致化的規(guī)定，除了在實(shí)體法上規(guī)定嚴(yán)格的構(gòu)成要件，還通過(guò)程序法規(guī)定其行使的步驟和要素。從而使對(duì)這些行為的違法性的判斷轉(zhuǎn)化為對(duì)其是否符合實(shí)定法的判斷。這就是行政法上的“行政行為理論”。但是，現(xiàn)實(shí)中，行政機(jī)關(guān)除了作出這些高權(quán)性的、型式化的“行政行為”以外，還可能作出不具有權(quán)力性、強(qiáng)制性較弱的行為，如行政指導(dǎo)、制定行政計(jì)劃等等，也可能做出不涉及法律關(guān)系、也就是不為了產(chǎn)生、變更或者消滅一個(gè)行政法上的權(quán)利義務(wù)關(guān)系，而僅僅是產(chǎn)生了“事實(shí)效果”的事實(shí)行為，如交通機(jī)關(guān)修筑道路、衛(wèi)生機(jī)關(guān)進(jìn)行預(yù)防接種等等。這些行為由于高權(quán)性較弱或者由于不針對(duì)特定的公民、法人或者其他組織，從而沒(méi)有受到實(shí)定法的“典型化”，那么對(duì)于它們的違法性的判斷，就不能僅僅依靠是否符合實(shí)定法來(lái)判斷。為此，日本法學(xué)界就曾有所探討，發(fā)展出諸如狹義違法說(shuō)、廣義違法說(shuō)和最廣義違法說(shuō)等理論。其中狹義違法說(shuō)就是指違反實(shí)定法而言，包括違反明文的實(shí)定法或程序法。廣義違法說(shuō)不以違反成文法規(guī)為限，尚包括違反誠(chéng)信、信賴(lài)保護(hù)、比例、公序良俗等原則，對(duì)于傳統(tǒng)的屬于合法性范疇的行政裁量行為，也認(rèn)為如果出現(xiàn)逾越裁量權(quán)限或者濫用裁量權(quán)限者，以違法論。最廣義違法說(shuō)不僅認(rèn)同廣義違法說(shuō)的各項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)，甚至認(rèn)為，裁量行為如屬不當(dāng)，也以欠缺客觀(guān)上的正當(dāng)性而違法。從而，完全消弭了合法與合理、違法與不合理之間的界限。狹義說(shuō)顯然系一種過(guò)分形式化的觀(guān)點(diǎn)，不符合實(shí)質(zhì)保障人權(quán)的理念，同時(shí)，即使是從依法行政的角度來(lái)看，現(xiàn)代行政法也不局限于“依法律行政”的框架，尚包括法律精神、法律原則等實(shí)質(zhì)的法在內(nèi)。最廣義違法說(shuō)將即使具有輕微瑕疵的裁量也認(rèn)為違法，似乎有過(guò)分限縮行政機(jī)關(guān)的裁量權(quán)的缺陷，但是，《國(guó)家賠償法》畢竟不同于《行政訴訟法》，并不以違法性為著重關(guān)注，而在于填補(bǔ)受害人因國(guó)家機(jī)關(guān)和國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員行使職權(quán)所遭受的損失。因此，只需認(rèn)識(shí)其欠缺客觀(guān)上之正當(dāng)性，即屬之，而不問(wèn)其系違法或不當(dāng)。雖然如此，最廣義說(shuō)仍然存在與傳統(tǒng)的行政便宜原則的矛盾，因?yàn)檎?dāng)性不等于正確性，聯(lián)系到人的認(rèn)識(shí)能力的局限和具體環(huán)境的干擾，即使公務(wù)人員作出具有微小瑕疵的行為，也是應(yīng)當(dāng)允許的，否則，將使公務(wù)人員行使職權(quán)的積極性大打折扣。因此，對(duì)于行政行為之外的無(wú)法依據(jù)實(shí)定法判斷違法與否的行為，采實(shí)質(zhì)的違法含義-即廣義違法說(shuō)就可以發(fā)揮作用了。

其次，“行為違法說(shuō)”只關(guān)注行政機(jī)關(guān)或公務(wù)人員的積極作為，但是對(duì)于行政機(jī)關(guān)或公務(wù)人員的消極不作為產(chǎn)生的侵害公民、法人或其他組織的合法權(quán)益的后果，國(guó)家是否提供救濟(jì)，無(wú)法予以合理的說(shuō)明。為此，德國(guó)學(xué)界發(fā)展出“違反對(duì)第三人之職務(wù)義務(wù)”的認(rèn)定違法性的方法，認(rèn)為，公務(wù)人員依法負(fù)有執(zhí)行職務(wù)的義務(wù)，因而公務(wù)人員于執(zhí)行職務(wù)時(shí)，應(yīng)注意維護(hù)人民之權(quán)益，若公務(wù)人員于執(zhí)行職務(wù)，違反對(duì)第三人之職務(wù)義務(wù)時(shí)，其行為即屬違法。此處的第三人就是指公民、法人或其他組織。因此，如果行政機(jī)關(guān)或公務(wù)人員負(fù)有對(duì)公民、法人或其他組織的作為義務(wù)，而行政機(jī)關(guān)或公務(wù)人員怠于履行該項(xiàng)義務(wù)，自然屬于違法，國(guó)家應(yīng)向公民、法人或其他組織為此所受到的損害承擔(dān)賠償責(zé)任。將“違反對(duì)第三人之職務(wù)義務(wù)”作為違法性的判斷標(biāo)準(zhǔn)，有利于保障人權(quán)，但是，對(duì)此處的“義務(wù)”的理解仍然存在究竟是“法定義務(wù)”還是“一般義務(wù)”的分歧。如果限于明文的法定義務(wù)，則無(wú)異于再次陷入“狹義違法說(shuō)”的窠臼。為此，德國(guó)學(xué)界認(rèn)為，除特殊的、單個(gè)規(guī)范設(shè)定的職務(wù)之外，存在一般的職務(wù)。也就是說(shuō)，主權(quán)任務(wù)應(yīng)當(dāng)在不侵害第三人特別是無(wú)關(guān)的人的生命、健康、自由和財(cái)產(chǎn)的情況下予以執(zhí)行。由是，顯然，即使公務(wù)人員作出行為的過(guò)程合法，但結(jié)果損害了第三人的合法權(quán)益時(shí)，也可能因?yàn)檫`反了一般的注意義務(wù)而遭受違法的責(zé)難。因此，違反對(duì)第三人的職務(wù)義務(wù)的標(biāo)準(zhǔn)已經(jīng)使“行為違法說(shuō)”發(fā)生了轉(zhuǎn)向。

由于“行為違法說(shuō)”的上述缺陷，學(xué)界開(kāi)始發(fā)展出了“結(jié)果違法說(shuō)”的新標(biāo)準(zhǔn)，即認(rèn)為只要公權(quán)力行為所生之結(jié)果系法規(guī)所不容許者，即不問(wèn)該行為本身是否有法規(guī)之依據(jù)，均屬違法。因此，像警察舉槍制止逃犯，但流彈傷及無(wú)辜時(shí)，依“行為違法說(shuō)”警察的射擊行為并不違反法規(guī)范，屬于合法，因此對(duì)于路人的損失應(yīng)給與補(bǔ)償，而非賠償。但是根據(jù)“結(jié)果違法說(shuō)”則認(rèn)為射擊結(jié)果侵犯了無(wú)辜路人依法受保護(hù)的身體權(quán)，應(yīng)屬違法，對(duì)于路人的損失應(yīng)給與賠償。“結(jié)果違法說(shuō)”避開(kāi)了廣義違法說(shuō)和最廣義違法說(shuō)對(duì)行為過(guò)程的認(rèn)定而引起的紛爭(zhēng)，直接從結(jié)果入手，從而擴(kuò)大了賠償?shù)姆秶欣趯?duì)人權(quán)的保障。因此，有的學(xué)者提出，兩種學(xué)說(shuō)究竟采何種，實(shí)與國(guó)家賠償法的功能有關(guān)，如果國(guó)家賠償法強(qiáng)調(diào)人民權(quán)利之保護(hù)者，即采結(jié)果違法說(shuō)；反之，強(qiáng)調(diào)國(guó)家行政之加強(qiáng)者，則采行為違法說(shuō)。但是，我們必須看到，結(jié)果違法說(shuō)雖然有利于人權(quán)的保障，但是也有將補(bǔ)償和賠償?shù)慕缦尴舻摹拔ｋU(xiǎn)”。如果均以行為的結(jié)果是否侵犯公民、法人或其他組織的合法權(quán)益來(lái)評(píng)判，那么，補(bǔ)償勢(shì)必全部為賠償所取代。之所以未被吞并的原因在于，在其他國(guó)家，構(gòu)成賠償還需要另一個(gè)要件-行使職權(quán)的過(guò)錯(cuò)。然而，過(guò)錯(cuò)能否作為區(qū)分補(bǔ)償與賠償?shù)淖詈笃琳夏兀?/p>

（二）過(guò)失的客觀(guān)化和過(guò)失、違法關(guān)系的一元化

國(guó)家賠償在強(qiáng)調(diào)違法性的同時(shí)，還強(qiáng)調(diào)公務(wù)人員的過(guò)錯(cuò)，這與國(guó)家賠償?shù)臍v史有關(guān)。傳統(tǒng)上，受主權(quán)免責(zé)原則和“國(guó)王不能為非”思想的影響，認(rèn)為讓國(guó)家向公民承擔(dān)賠償責(zé)任是根本不能成立的。同時(shí)，即使國(guó)家屬下的公務(wù)人員作出違法行為，由于國(guó)家與他們之間的關(guān)系，是處理事務(wù)的授權(quán)關(guān)系，與私法上的委托-受托關(guān)系并無(wú)差異。因此，受托人在授權(quán)范圍內(nèi)的行為，其效果自然歸屬于委托人

，但如在授權(quán)范圍之外者，則是受托人違反其受托職務(wù)之行為，受托人應(yīng)自行負(fù)責(zé)。但是，基于國(guó)家不能為惡的原則，國(guó)家亦無(wú)授權(quán)公務(wù)人員為惡的道理。因此，公務(wù)人員如有違法行為侵犯公民、法人或其他組織合法權(quán)益者，系逾越其受托職務(wù)之私人行為，不能認(rèn)為是國(guó)家的行為，應(yīng)由其個(gè)人向受害人承擔(dān)責(zé)任，國(guó)家不須負(fù)責(zé)。這被稱(chēng)為國(guó)家的無(wú)責(zé)任論。當(dāng)然，既然是公務(wù)人員向受害人承擔(dān)責(zé)任，自然是承擔(dān)私法上的侵權(quán)損害賠償責(zé)任，而私法上承擔(dān)賠償責(zé)任的特征在于不僅要求行為的違法性，而且要求行為人的主觀(guān)過(guò)錯(cuò)。以后，隨著絕對(duì)主權(quán)觀(guān)念的衰落和保障公務(wù)人員職務(wù)穩(wěn)定性的考慮，要求國(guó)家代替公務(wù)人員向受害人承擔(dān)賠償責(zé)任，在國(guó)家向受害人賠償之后，再向有過(guò)錯(cuò)的公務(wù)人員追償。這被稱(chēng)為國(guó)家的代位責(zé)任論。代位責(zé)任論雖然促成國(guó)家賠償獨(dú)立于民事賠償，具有了公法的性質(zhì)。但是，這種轉(zhuǎn)變?nèi)匀缓懿粡氐住Ｒ驗(yàn)榧热粐?guó)家承擔(dān)的是代位責(zé)任，那么，首先要以公務(wù)人員承擔(dān)賠償責(zé)任為前提，在公務(wù)人員不構(gòu)成賠償責(zé)任的情況下，國(guó)家自然也沒(méi)有理由代位賠償。所以，代位責(zé)任論下的國(guó)家賠償仍然要以公務(wù)人員存在過(guò)錯(cuò)為要件，這既是國(guó)家承擔(dān)賠償責(zé)任的前提，也是國(guó)家向公務(wù)人員追償?shù)睦碛伞Ｒ虼耍袑W(xué)者提出，代位責(zé)任論只是一方面國(guó)家責(zé)任論否定論的存在和另一方面為提高受害者保護(hù)實(shí)效性的需要之間妥協(xié)的產(chǎn)物。二十世紀(jì)以來(lái)，受民法上危險(xiǎn)責(zé)任理論的影響和代位責(zé)任論對(duì)受害人救濟(jì)的不徹底，逐漸發(fā)展出國(guó)家的自己責(zé)任論。該說(shuō)認(rèn)為，國(guó)家對(duì)公務(wù)人員的違法行為，負(fù)有直接的賠償責(zé)任。因?yàn)閲?guó)家公權(quán)力本身具有被濫用、侵犯第三人合法權(quán)益的危險(xiǎn)，所以，國(guó)家既然將行使權(quán)力委托給公務(wù)人員，就必須對(duì)其委托行為所帶來(lái)的危險(xiǎn)，自負(fù)其責(zé)。換言之，只要損害的發(fā)生是執(zhí)行公務(wù)的結(jié)果，縱然公務(wù)人員并無(wú)過(guò)錯(cuò)，國(guó)家亦應(yīng)負(fù)賠償責(zé)任。受害人既不需要指明具體的加害人是誰(shuí)，也不需要證明該人存在主觀(guān)上的過(guò)錯(cuò)。國(guó)家的自己責(zé)任論首先在國(guó)家所有或管理的公共設(shè)施的瑕疵給公民、法人或其他組織帶來(lái)的損失上獲得了應(yīng)用。盡管?chē)?guó)家自己責(zé)任論有利于保障人權(quán)，但各國(guó)對(duì)其在《國(guó)家賠償法》上的應(yīng)用都非常謹(jǐn)慎。因此，總的來(lái)說(shuō)，各國(guó)的《國(guó)家賠償法》仍以代位責(zé)任論為通說(shuō)。

雖然各國(guó)為了照顧到法律條文理解的統(tǒng)一而采用代位責(zé)任論，但是對(duì)于贊同自己責(zé)任論者對(duì)于代位責(zé)任論的批評(píng)無(wú)法忽視。因此在實(shí)踐中，逐步出現(xiàn)了在公務(wù)人員過(guò)錯(cuò)的認(rèn)定上有利于受害人的一些做法。

傳統(tǒng)的代位責(zé)任論要求受害人對(duì)公務(wù)人員的過(guò)錯(cuò)負(fù)舉證責(zé)任，而公務(wù)人員是否具有過(guò)錯(cuò)，又以其主觀(guān)上的認(rèn)識(shí)如何為判斷標(biāo)準(zhǔn)，這給不了解公務(wù)人員行為作出過(guò)程的受害人造成巨大的困難。因此為了防止對(duì)于過(guò)錯(cuò)的舉證造成受害人國(guó)家賠償請(qǐng)求權(quán)的實(shí)質(zhì)落空，司法實(shí)踐中逐漸采取一種過(guò)失推定的做法。亦即受害人只要能證明公務(wù)人員之違法行使公權(quán)力致受損害時(shí)，就一般地推定公務(wù)人員具有過(guò)失。而國(guó)家如不能為無(wú)過(guò)失舉出反證，就不能免除其賠償責(zé)任。這種過(guò)失推定的做法顯然是從違法結(jié)果的發(fā)生來(lái)推定過(guò)失的存在，從而不再追究行為人之注意能力能否預(yù)見(jiàn)該損害，亦即不考慮行為人之主觀(guān)個(gè)別特性，專(zhuān)以一般善良管理人的注意義務(wù)為判斷標(biāo)準(zhǔn)。這被稱(chēng)為過(guò)失的客觀(guān)化。不難發(fā)現(xiàn)，過(guò)失的客觀(guān)化在內(nèi)涵上是與我們前面所說(shuō)的“違反對(duì)第三人的職務(wù)義務(wù)”的違法性判斷標(biāo)準(zhǔn)相一致的。這種一致性并非偶然，而是過(guò)錯(cuò)與違法性的關(guān)系一元化的表現(xiàn)。

傳統(tǒng)上將行為的違法作為承擔(dān)賠償責(zé)任的客觀(guān)要件，將公務(wù)人員的過(guò)錯(cuò)作為主觀(guān)要件。從而，法院在判斷國(guó)家是否需要給與受害人賠償時(shí)，必須對(duì)違法性和過(guò)錯(cuò)分別審查（兩階段審查），只有兩個(gè)條件都滿(mǎn)足，始具有判決賠償?shù)目赡苄浴５牵S著過(guò)失的客觀(guān)化，只要違法性成立，過(guò)失也很容易被推定存在，或者說(shuō)沒(méi)有重新判斷是否存在過(guò)失的余地，因此，過(guò)失的判斷標(biāo)準(zhǔn)已經(jīng)和違法性的判斷標(biāo)準(zhǔn)融合。但是，我們說(shuō)，一旦過(guò)失的判斷標(biāo)準(zhǔn)混同于違法性的判斷標(biāo)準(zhǔn)，那么不可避免的就是，從結(jié)果而不是行為的過(guò)程來(lái)考察賠償責(zé)任的存在，在這種情況下，只要發(fā)生損害的結(jié)果，就會(huì)被認(rèn)為存在違法性，同時(shí)，公務(wù)人員的過(guò)失也被推定存在，那么，對(duì)于同樣造成損失（損害）結(jié)果的賠償和補(bǔ)償究竟有什么區(qū)別呢？當(dāng)然，有人或許會(huì)說(shuō)，賠償和補(bǔ)償?shù)睦碚摶A(chǔ)就不一樣，于是，在下結(jié)論之前，我們還需要考察一下賠償與補(bǔ)償?shù)睦碚摶A(chǔ)的差別。

二、賠償與補(bǔ)償?shù)睦碚摶A(chǔ)之趨同

從歷史上看，補(bǔ)償要比賠償更早地發(fā)展起來(lái)，這是因?yàn)椋?jīng)成為國(guó)家賠償制度發(fā)展障礙的主權(quán)免責(zé)的法理和違法行為不能歸屬于國(guó)家這兩個(gè)重要因素在該領(lǐng)域均不存在。補(bǔ)償制度起源于18世紀(jì)的開(kāi)明專(zhuān)制主義，當(dāng)時(shí)君主對(duì)人民的財(cái)產(chǎn)損失進(jìn)行補(bǔ)償，毋寧是出于一種恩惠的態(tài)度。但是，隨著現(xiàn)代社會(huì)國(guó)民主權(quán)和人權(quán)思想的彰顯，這種恩惠補(bǔ)償?shù)幕A(chǔ)已經(jīng)完全潰塌，補(bǔ)償往往因國(guó)家為了發(fā)展公共利益的行為而起，毋寧是特定的個(gè)人為了公共利益作出的特殊犧牲，拉丁法諺有云：為大家而犧牲者，其損失應(yīng)由大家分擔(dān)而補(bǔ)償之。因此，從社會(huì)所繳納的租稅-即國(guó)庫(kù)的財(cái)產(chǎn)中拿出部分對(duì)受損失人給與補(bǔ)償，就構(gòu)成行政補(bǔ)償制度。而構(gòu)成這一制度的基礎(chǔ)，就在于通過(guò)補(bǔ)償填補(bǔ)少數(shù)人犧牲、而大多數(shù)人獲益的不平等狀態(tài)，重新恢復(fù)受損失人的平等地位。因此，行政補(bǔ)償是保障憲法上的平等原則的表現(xiàn)。

合法性作為行政補(bǔ)償責(zé)任的構(gòu)成要件，主要是為了體現(xiàn)國(guó)家行使公權(quán)力中的“公共利益”的性質(zhì)，從而使社會(huì)分擔(dān)特定人的損失具有正當(dāng)化的理由。但是，隨著福利國(guó)家、社會(huì)國(guó)家思想的興起，國(guó)家積極地采取手段促進(jìn)公民生活水平的提高，對(duì)于公民的任何不公正的損失，國(guó)家都負(fù)有提供救濟(jì)途徑進(jìn)而予以填補(bǔ)的責(zé)任，這就使得國(guó)家承擔(dān)補(bǔ)償責(zé)任不一定要以“合法性”作為理由，而毋寧是公平和公正。當(dāng)然，行政補(bǔ)償?shù)倪@種性質(zhì)的轉(zhuǎn)變并非一蹴而就的，主要是與國(guó)家賠償制度相呼應(yīng)，作為彌補(bǔ)國(guó)家賠償制度的空白而發(fā)展起來(lái)的。在德國(guó)法上和日本法上，這種轉(zhuǎn)變尤其顯著。行政補(bǔ)償?shù)母拍钇鹪从诠嬲魇眨嬲魇罩饕侵竾?guó)家為了公共利益對(duì)特定人的財(cái)產(chǎn)的所有權(quán)或使用權(quán)的強(qiáng)制剝奪。與公益征收相對(duì)的概念是財(cái)產(chǎn)權(quán)的制約。后者產(chǎn)生的時(shí)間晚于公益征收，它是隨著財(cái)產(chǎn)權(quán)相對(duì)保障的思想而發(fā)展起來(lái)的，即國(guó)家為了公共利益可以普遍地對(duì)私人的財(cái)產(chǎn)施加一種負(fù)擔(dān)或者使其處于不利的狀態(tài)，私人對(duì)此必須忍受。由于財(cái)產(chǎn)權(quán)的制約被視為公民對(duì)國(guó)家或社會(huì)應(yīng)負(fù)的一種義務(wù)和責(zé)任，因此，與公益征收的特別犧牲的性質(zhì)不同，公民對(duì)因制約所帶來(lái)的財(cái)產(chǎn)的損失并不能請(qǐng)求國(guó)家補(bǔ)償。但是，有時(shí)候，征收也可能因?yàn)闆](méi)有明確的法律依據(jù)，或者雖有法律依據(jù)，但使公民受損失的程度超出必要的范圍，違反比例原則而構(gòu)成不法，且這種情況下，如果不存在公務(wù)人員的過(guò)錯(cuò)，例如拓寬道路時(shí)，遇上不可抗力使工程延誤，致使附近商店對(duì)外交通受阻塞而不能繼續(xù)營(yíng)業(yè)，則又不符合國(guó)家承擔(dān)賠償責(zé)任的過(guò)錯(cuò)要件。此時(shí)，受害人既不能提起行政補(bǔ)償，也不能提起國(guó)家賠償，顯然置其于無(wú)法救濟(jì)的地步。針對(duì)這種現(xiàn)象，德國(guó)聯(lián)邦普通法院發(fā)展出了“準(zhǔn)征收補(bǔ)償”的概念，采取“舉輕以明重”的做法，認(rèn)為，既然合法的征收都應(yīng)該補(bǔ)償，違法但無(wú)責(zé)的征收當(dāng)然也要給與補(bǔ)償。可以說(shuō)，準(zhǔn)征收補(bǔ)償打開(kāi)了否定以違法性區(qū)分賠償和補(bǔ)償?shù)牡谝坏廊笨凇Ｋ煤螅m然德國(guó)聯(lián)邦憲法法院在兩個(gè)重要的判決中對(duì)聯(lián)邦普通法院的補(bǔ)償理論進(jìn)行了修正，但是，對(duì)于準(zhǔn)征收補(bǔ)償留下的賠償與補(bǔ)償趨近的問(wèn)題，仍然沒(méi)有提供有效的解答。那么，請(qǐng)求撤銷(xiāo)違法行為后，受害人能夠繼續(xù)請(qǐng)求補(bǔ)償或者在撤銷(xiāo)違法行為不可期待的情況下，受害人能否直接請(qǐng)求補(bǔ)償，德國(guó)學(xué)者毛雷爾教授認(rèn)為是可以的。因?yàn)榉杀Ａ粢幌蛞员Ｗo(hù)公民為首要目的，如果其適用產(chǎn)生反對(duì)公民的效果，即保障國(guó)家反對(duì)公民的補(bǔ)償請(qǐng)求權(quán)，這是荒誕不經(jīng)的。因此，現(xiàn)在普遍認(rèn)為，德國(guó)法上并沒(méi)有放棄準(zhǔn)征收補(bǔ)償?shù)闹贫取榱藦浹a(bǔ)由于強(qiáng)調(diào)行為違法和過(guò)錯(cuò)責(zé)任的國(guó)家賠償制度的空白，日本法上也發(fā)展出了“基于結(jié)果責(zé)任的損失補(bǔ)償（損害賠償）”的學(xué)說(shuō)。這種學(xué)說(shuō)主要針對(duì)既不能提供行政補(bǔ)償，也不能提供國(guó)家賠償?shù)娜N行為：第一，違法但無(wú)過(guò)失而產(chǎn)生損害后果的行為；第二，合法但產(chǎn)生損害結(jié)果的行為；第三，原因行為是否具有違法性并不明確而產(chǎn)生損害后果的行為。這種從損害結(jié)果出發(fā)，而不問(wèn)行為的合法、違法與否的理論，填補(bǔ)了由于合法、違法、有責(zé)、無(wú)責(zé)而人為劃分的賠償與補(bǔ)償之間的空白，因此，無(wú)論是將其稱(chēng)為基于結(jié)果責(zé)任的損失補(bǔ)償，還是稱(chēng)為基于結(jié)果責(zé)任的損害賠償，都是沒(méi)有區(qū)別的。

由此可見(jiàn)，不僅在國(guó)家賠償中，違法性的判斷越來(lái)越不重要，即使在行政補(bǔ)償中，合法性的判斷也越來(lái)越難以發(fā)揮關(guān)鍵作用，兩者的著重點(diǎn)都在傾向于公民所受的損失結(jié)果是否公平，或者說(shuō)是否屬于特別犧牲。德國(guó)實(shí)務(wù)界對(duì)特別犧牲的擴(kuò)張使用，顛覆了許多傳統(tǒng)上的理論。不僅原先認(rèn)為不需要補(bǔ)償?shù)呢?cái)產(chǎn)權(quán)制約行為，也在符合特別犧牲的前提下給與補(bǔ)償，就是對(duì)于因?yàn)檫`法而不能進(jìn)行補(bǔ)償?shù)那趾π袨椋餐ㄟ^(guò)將違法性等同于特別犧牲而采用補(bǔ)償?shù)氖侄蝸?lái)救濟(jì)。如此一來(lái)，既以違法即是特別犧牲而構(gòu)成補(bǔ)償之理由，實(shí)際上，相當(dāng)于國(guó)家機(jī)關(guān)侵害人民之權(quán)利時(shí)，其責(zé)任即已發(fā)生。國(guó)家賠償與行政補(bǔ)償?shù)倪m用范圍不僅越來(lái)越重合，即使在理論基礎(chǔ)上，在國(guó)家賠償采國(guó)家自己責(zé)任論的情況下，國(guó)家必須對(duì)其公務(wù)活動(dòng)所帶來(lái)的危險(xiǎn)性，自負(fù)其責(zé)。其主要意旨乃在于將公務(wù)活動(dòng)造成的風(fēng)險(xiǎn)損失由個(gè)人承擔(dān)轉(zhuǎn)而由于社會(huì)的全體人員承擔(dān)，以實(shí)現(xiàn)責(zé)任的社會(huì)化。這種公平分擔(dān)的思想造成傳統(tǒng)上將國(guó)家責(zé)任以侵害人民權(quán)利之行為是否違法為準(zhǔn)，而分為國(guó)家賠償制度與征收補(bǔ)償制度之分類(lèi)，有復(fù)歸統(tǒng)一的趨勢(shì)。蓋國(guó)家賠償之理論，依公平分擔(dān)之思想，既然不再?gòu)?qiáng)調(diào)以公務(wù)人員個(gè)人違法有責(zé)行為為前提而主張公務(wù)人員執(zhí)行職務(wù)有不法侵害人民之自由或權(quán)利時(shí)，國(guó)家即負(fù)損害賠償責(zé)任；而另一方面，國(guó)家應(yīng)負(fù)征收補(bǔ)償之責(zé)任者，亦不再以行為之適法性為前提，其責(zé)任之本質(zhì)，毋寧在于補(bǔ)償因達(dá)成公益之行為所造成之損失。故凡國(guó)家行為，因公益之必要，而使特定人須忍受特別犧牲，因而對(duì)該等特定人之權(quán)利構(gòu)成直接侵害者，無(wú)論有無(wú)法律依據(jù)，亦即不論是否適法，國(guó)家對(duì)之皆負(fù)補(bǔ)償損失之責(zé)。從而，無(wú)論自國(guó)家賠償之危險(xiǎn)責(zé)任論或無(wú)過(guò)失責(zé)任論之理論，抑或擴(kuò)張征收補(bǔ)償理論之觀(guān)點(diǎn)，凡因國(guó)家之公權(quán)力作用，而直接使特定人民之權(quán)利遭受損害者，國(guó)家對(duì)該損害，皆須負(fù)填補(bǔ)之責(zé)。在這種情況下，國(guó)家承擔(dān)責(zé)任的理論基礎(chǔ)是保障公民因受特別犧牲而導(dǎo)致的不公平狀態(tài)的恢復(fù)，由此，法院判斷國(guó)家承擔(dān)責(zé)任的標(biāo)準(zhǔn)也就轉(zhuǎn)變?yōu)樾姓C(jī)關(guān)或公務(wù)人員行使職權(quán)是否導(dǎo)致了公民、法人或其他組織的特別犧牲，如果是，就承擔(dān)填補(bǔ)責(zé)任，否則，無(wú)需負(fù)責(zé)，即使造成了損害后果，受害人也只能忍受之。

三、方法論之反思

賠償與補(bǔ)償?shù)娜诤希唤鹞覀兊姆此肌槭裁磿?huì)這樣？筆者認(rèn)為，這主要與傳統(tǒng)研究國(guó)家賠償?shù)姆椒ㄓ嘘P(guān)：

我們知道，國(guó)家賠償發(fā)源于民事?lián)p害賠償，因此其歸責(zé)原則、賠償程序、賠償方法等一系列基本制度都帶有強(qiáng)烈的借自民法的痕跡。尤其在代位責(zé)任論之下，國(guó)家只是代替公務(wù)人員承擔(dān)賠償責(zé)任，因此，實(shí)際上公務(wù)人員承擔(dān)賠償責(zé)任的認(rèn)定仍然完全采用民法中的規(guī)定，只不過(guò)將民法中的“權(quán)利侵害”改為“違法”，將“侵權(quán)人的過(guò)錯(cuò)”轉(zhuǎn)變?yōu)椤肮珓?wù)人員的過(guò)錯(cuò)”。在這種思維方式的影響下，國(guó)家賠償完全不顧現(xiàn)實(shí)情況的發(fā)展，而嚴(yán)格使用“違法”和“過(guò)錯(cuò)”的標(biāo)準(zhǔn)，在某種程度上，產(chǎn)生了“以救濟(jì)形式”取代“救濟(jì)內(nèi)容”的后果。可以說(shuō)，在代位責(zé)任論下，國(guó)家賠償法具有民法的特別法的性質(zhì)是不難理解的，因?yàn)檫@里唯一的“公”的性質(zhì)就是國(guó)家的出現(xiàn)，而從法律關(guān)系的角度來(lái)看，仍然是公務(wù)人員與私人之間的關(guān)系，而并非國(guó)家與私人之間的關(guān)系。那么，強(qiáng)調(diào)違法性和公務(wù)人員的過(guò)錯(cuò)對(duì)于國(guó)家賠償究竟有什么意義呢？

（一）違法性

國(guó)家賠償法上的違法性具有使公民向國(guó)家請(qǐng)求賠償正當(dāng)化的作用，但是這種作用，卻與國(guó)家賠償?shù)膶?shí)際需要不符。因?yàn)閷彶樾姓袨榈倪`法性是行政訴訟所要完成的內(nèi)容，它的目的在于保障依法行政原則的實(shí)現(xiàn)，維護(hù)某一特定社會(huì)的公共利益。因此，對(duì)于違法行為的制裁一般是行政訴訟中的撤銷(xiāo)之訴，違法性可能引起賠償責(zé)任，但不一定完成賠償責(zé)任。因?yàn)橘r償責(zé)任的存在，更重要的是要有損害結(jié)果，當(dāng)違法行為對(duì)當(dāng)事人沒(méi)有造成損害時(shí)，當(dāng)事人只能提起行政訴訟，而并非賠償之訴。另外，在某些情況下，出于公法上的特殊利益的考慮，國(guó)家的賠償責(zé)任可能會(huì)受到限制，如出于保證司法活動(dòng)的獨(dú)立性，而對(duì)法官的錯(cuò)誤判決的賠償責(zé)任的限制。如出于國(guó)際法上的對(duì)等原則，對(duì)外國(guó)人的賠償請(qǐng)求權(quán)的限制等等。這些都構(gòu)成了違法但并不承擔(dān)賠償責(zé)任的例子。此外，如果違法行為是由于受害人的過(guò)錯(cuò)所引起的，國(guó)家的賠償責(zé)任還可能全部或部分地免除。因此，違法性并非國(guó)家承擔(dān)賠償責(zé)任的要件，更主要的是有損害結(jié)果的發(fā)生。在代位責(zé)任論之下，實(shí)際上已經(jīng)出現(xiàn)了將損害結(jié)果等同于違法性的判斷標(biāo)準(zhǔn)，如出現(xiàn)損害結(jié)果即推定公務(wù)人員違反了客觀(guān)上所應(yīng)盡的注意義務(wù)，由此即具有違法性，通過(guò)這種置換，那種行政訴訟上所要求的行為在客觀(guān)上是否欠缺行政法所規(guī)定的實(shí)體性或者程序性要件的違法性的判斷標(biāo)準(zhǔn)已經(jīng)不存在了。這也就是日本一些學(xué)者認(rèn)為國(guó)家賠償上的違法性與撤銷(xiāo)訴訟中的違法性是不同的原因。也許更準(zhǔn)確的說(shuō)法是，國(guó)家賠償中的違法性并非與眾不同，而是根本就不需要。

（二）公務(wù)人員的過(guò)錯(cuò)

按照法國(guó)學(xué)者的看法，公務(wù)人員的過(guò)錯(cuò)與國(guó)家需要承擔(dān)責(zé)任的公務(wù)過(guò)錯(cuò)是兩個(gè)概念。一方面，僅有公務(wù)人員的過(guò)錯(cuò)，并不能構(gòu)成國(guó)家賠償責(zé)任。比如公務(wù)人員在執(zhí)行職務(wù)的過(guò)程中的與職務(wù)無(wú)關(guān)的個(gè)人行為，公務(wù)人員即使存在過(guò)錯(cuò)，但只會(huì)引起公務(wù)人員的民事賠償責(zé)任，并不能由國(guó)家承擔(dān)。另一方面，即使沒(méi)有公務(wù)人員的過(guò)錯(cuò)，也可能引起國(guó)家賠償責(zé)任。比如公務(wù)人員執(zhí)行上級(jí)的錯(cuò)誤命令，只要該錯(cuò)誤不是非常明顯的，公務(wù)人員的執(zhí)行行為并不存在過(guò)錯(cuò)，但國(guó)家仍要向受害人承擔(dān)賠償責(zé)任。當(dāng)然，公務(wù)人員的過(guò)錯(cuò)也可能引起公務(wù)過(guò)錯(cuò)，比如公務(wù)人員怠于履行職務(wù)，這就是公務(wù)人員的過(guò)錯(cuò)，也同時(shí)構(gòu)成公務(wù)過(guò)錯(cuò)，但這并不能抹煞國(guó)家承擔(dān)賠償責(zé)任主要是認(rèn)定公無(wú)過(guò)錯(cuò)的存在。筆者在這里借用公務(wù)過(guò)錯(cuò)的概念，并不是要承認(rèn)國(guó)家賠償實(shí)行過(guò)錯(cuò)責(zé)任，而是要強(qiáng)調(diào)國(guó)家賠償?shù)年P(guān)鍵在于國(guó)家的自負(fù)其責(zé)，而與公務(wù)人員的過(guò)錯(cuò)無(wú)關(guān)。然而，這也并非說(shuō)一點(diǎn)不需要追究公務(wù)人員的過(guò)錯(cuò)，否則將降低公務(wù)人員對(duì)工作注意的程度，不利于提高行政效率。因此有必要在行政機(jī)關(guān)內(nèi)部對(duì)有過(guò)錯(cuò)的公務(wù)人員進(jìn)行懲戒，但不管是讓其承擔(dān)物質(zhì)上的財(cái)產(chǎn)損失，還是讓其承擔(dān)精神上的警告處分，均屬于行政內(nèi)部關(guān)系，與旨在處理國(guó)家與公民之間關(guān)系的國(guó)家賠償不同。

可見(jiàn)，違法性和公務(wù)人員的過(guò)錯(cuò)并非追究國(guó)家賠償本身所需，而實(shí)在是民法思維在國(guó)家賠償中的延續(xù)。所以，即使在發(fā)生違法性和公務(wù)人員的過(guò)錯(cuò)的內(nèi)涵已經(jīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)不同于其他法律的情況下，仍然固守這兩條標(biāo)準(zhǔn)來(lái)認(rèn)定國(guó)家賠償責(zé)任的存在，也實(shí)在是沒(méi)有認(rèn)識(shí)到自己思維意識(shí)中這一潛在的誤區(qū)。從《國(guó)家賠償法》的趨勢(shì)來(lái)看，應(yīng)該是獨(dú)立的公法，因?yàn)樗獙?shí)現(xiàn)的目標(biāo)是單純的私法所無(wú)法完成的，因?yàn)楣ǖ年P(guān)鍵是維護(hù)公共利益，更深一層的含義是調(diào)整公共利益與私人利益的關(guān)系。所以，《國(guó)家賠償法》的意義主要在于判斷公民在國(guó)家公務(wù)執(zhí)行過(guò)程中的損失是否屬于特別犧牲，如果屬之，則要通過(guò)填補(bǔ)損失來(lái)強(qiáng)調(diào)保護(hù)私人利益；反之，則認(rèn)定其為公民對(duì)國(guó)家應(yīng)盡的犧牲義務(wù)，強(qiáng)調(diào)保護(hù)公共利益。這一趨勢(shì)也適用于行政補(bǔ)償法。

四、賠償與補(bǔ)償?shù)慕缦迣?duì)于《國(guó)家賠償法》修改的意義

在2004年憲法第20、22修正案通過(guò)之前，行政補(bǔ)償在大陸只是一個(gè)普通法律上的制度，然而在此之后，行政補(bǔ)償已經(jīng)成為一項(xiàng)憲法上的制度。因此，有的學(xué)者提出是否要考慮制定一部統(tǒng)一的《行政補(bǔ)償法》，與此相呼應(yīng)，一些學(xué)者提出了兩種制定該法的思路，一種是單獨(dú)制定，另一種是在現(xiàn)有的《國(guó)家賠償法》中增設(shè)一章作出規(guī)定即可。筆者并非在這里要支持某一種思路，而是認(rèn)為，在行政賠償與行政補(bǔ)償?shù)慕缦抟呀?jīng)模糊的情況下，修改《國(guó)家賠償法》還是制定單獨(dú)的《行政補(bǔ)償法》都是沒(méi)有什么意義的。我們是否需要跳出賠償與補(bǔ)償兩分的模式，而重新考慮一種方法。實(shí)踐證明，筆者的“多慮”并非沒(méi)有道理。

首先，如果我們觀(guān)察國(guó)外學(xué)者在其著作中對(duì)于行政賠償和行政補(bǔ)償?shù)陌才牛蜁?huì)發(fā)現(xiàn)一種不同于國(guó)內(nèi)將兩者單獨(dú)分立的做法，德國(guó)學(xué)者毛雷爾在“國(guó)家賠償法”一編下統(tǒng)攝“基本法第34條／民法典第839條規(guī)定的職務(wù)責(zé)任”和“財(cái)產(chǎn)損害賠償”兩章，其中的職務(wù)責(zé)任就是我們通常講的行政賠償，后者則包括我們講的行政補(bǔ)償以及具有德國(guó)法特色的準(zhǔn)征收補(bǔ)償、具有征收效果的補(bǔ)償和應(yīng)與補(bǔ)償?shù)呢?cái)產(chǎn)全制約在內(nèi)。對(duì)此，毛雷爾的解釋是：國(guó)家賠償法調(diào)整公民在國(guó)家活動(dòng)侵害其權(quán)利時(shí)而提出的損害賠償、公平補(bǔ)償、恢復(fù)原狀的請(qǐng)求。日本學(xué)者室井力的做法是在“國(guó)家補(bǔ)償”一章下統(tǒng)攝“損失補(bǔ)償”和“國(guó)家賠償”兩節(jié)。他的解釋是：國(guó)家補(bǔ)償是指國(guó)家或地方公共團(tuán)體的活動(dòng)對(duì)國(guó)民造成的損害或損失所給與補(bǔ)償?shù)闹贫鹊目偡Q(chēng)，它基本上由損失補(bǔ)償和國(guó)家賠償制度構(gòu)成。另一位日本學(xué)者和田英夫的做法也是在國(guó)家補(bǔ)償一章下統(tǒng)攝國(guó)家賠償和損失補(bǔ)償兩節(jié)，他認(rèn)為，以往近代自由主義的法治國(guó)家的傳統(tǒng)學(xué)說(shuō)，根據(jù)造成損害發(fā)生的行為，劃分出基于違法行為的損害賠償和基于合法行為的損失補(bǔ)償兩種類(lèi)型，……，但是，現(xiàn)代社會(huì)福利國(guó)家的行政機(jī)能的不斷擴(kuò)大和復(fù)雜化，消解了上述差別顯著的二元方式，要求將填補(bǔ)被害者的損害置于社會(huì)公平負(fù)擔(dān)的原則上，在包含結(jié)果責(zé)任和危險(xiǎn)責(zé)任的一元的國(guó)家補(bǔ)償體系下，以新的觀(guān)點(diǎn)重建理論，并進(jìn)一步實(shí)現(xiàn)立法統(tǒng)一化。和田英夫教授的觀(guān)點(diǎn)實(shí)際在室井力教授的著作中也有反映，他認(rèn)為，國(guó)家賠償制度是在現(xiàn)行憲法支配下形成的，進(jìn)而人們將這種制度和損失補(bǔ)償制度相結(jié)合，為探索國(guó)家補(bǔ)償制度的體系化進(jìn)行了有力的嘗試。這種嘗試的意義有如下兩種：一是想從兩者共有的損害補(bǔ)救理念角度統(tǒng)一把握兩種制度，貫徹這一理念意味著貫徹對(duì)被害者的救濟(jì)；二是嘗試統(tǒng)一把握國(guó)家補(bǔ)償，當(dāng)然是為了突出原來(lái)不作為國(guó)家賠償制度或損失補(bǔ)償制度救濟(jì)對(duì)象的被害存在，從而有可能把基于結(jié)果責(zé)任的國(guó)家補(bǔ)償制度的問(wèn)題作為理論上的問(wèn)題提出。然而，雖然室井力教授認(rèn)識(shí)到了這一點(diǎn)，但他隨后又肯定了國(guó)家賠償和損失補(bǔ)償存在不同。可見(jiàn)，他對(duì)這一融合的思想的貫徹是并不徹底的。但是，畢竟理論上已經(jīng)出現(xiàn)了融合二者的呼聲。

其次，現(xiàn)實(shí)中的國(guó)家賠償和損失補(bǔ)償體系的雜亂、無(wú)序、交叉、沖突促使建立統(tǒng)一的體系，從而更加有力地保障受害人的權(quán)益。毛雷爾教授承認(rèn)，現(xiàn)有的國(guó)家賠償法已經(jīng)成為“一堆多層次、遍布漏洞、難以提綱挈領(lǐng)的材料”。從德國(guó)國(guó)家賠償法的體系來(lái)看，狹義的國(guó)家賠償部分有有基于違法過(guò)錯(cuò)的職務(wù)責(zé)任、無(wú)因管理中的賠償請(qǐng)求權(quán)、行政法債務(wù)關(guān)系中的賠償請(qǐng)求權(quán)、危險(xiǎn)責(zé)任請(qǐng)求權(quán)、公法上的返還請(qǐng)求權(quán)、針對(duì)財(cái)產(chǎn)權(quán)損失的基于違法有過(guò)錯(cuò)的準(zhǔn)征收補(bǔ)償、針對(duì)非財(cái)產(chǎn)損失的基于違法有過(guò)錯(cuò)的準(zhǔn)犧牲侵害補(bǔ)償，損失補(bǔ)償部分有針對(duì)財(cái)產(chǎn)權(quán)損失的基于合法征收的征收補(bǔ)償、針對(duì)非財(cái)產(chǎn)權(quán)損失的基于合法行為的犧牲請(qǐng)求權(quán)、針對(duì)非財(cái)產(chǎn)損失的基于違法但無(wú)過(guò)錯(cuò)的準(zhǔn)犧牲侵害補(bǔ)償、針對(duì)財(cái)產(chǎn)權(quán)損失的基于合法行為的應(yīng)予補(bǔ)償?shù)呢?cái)產(chǎn)全制約、針對(duì)財(cái)產(chǎn)權(quán)損失的基于合法行為的征收性侵害補(bǔ)償、無(wú)因管理中的補(bǔ)償請(qǐng)求權(quán)以及社會(huì)國(guó)家目的上的衡平補(bǔ)償、計(jì)劃保障給付請(qǐng)求權(quán)，另外還包括作為國(guó)家賠償和損失補(bǔ)償救濟(jì)手段之外的后果清除請(qǐng)求權(quán)和社會(huì)法上的形成請(qǐng)求權(quán)。日本法上的國(guó)家補(bǔ)償?shù)捏w系包括國(guó)家賠償（因公權(quán)力違法行為而造成的賠償責(zé)任和公的營(yíng)造物的設(shè)置或管理上的瑕疵所造成的賠償責(zé)任）、損失補(bǔ)償（針對(duì)財(cái)產(chǎn)權(quán)的損失補(bǔ)償和針對(duì)非財(cái)產(chǎn)權(quán)的損失補(bǔ)償）、基于結(jié)果責(zé)任的國(guó)家補(bǔ)償（違法無(wú)過(guò)失行為的國(guó)家補(bǔ)償、合法行為的結(jié)果責(zé)任的補(bǔ)償、危險(xiǎn)責(zé)任的補(bǔ)償）。可想而知，面對(duì)如此復(fù)雜的救濟(jì)途徑和手段，對(duì)于沒(méi)有受過(guò)專(zhuān)業(yè)法律訓(xùn)練的受害人來(lái)說(shuō)，無(wú)疑是人為制造了救濟(jì)的障礙。如果因?yàn)槭芎θ藢?duì)救濟(jì)途徑的選擇錯(cuò)誤而駁回其訴訟請(qǐng)求，顯然是極不公平的。

再次，究竟是以國(guó)家賠償來(lái)統(tǒng)攝，還是以國(guó)家補(bǔ)償來(lái)統(tǒng)攝，是各國(guó)的習(xí)慣問(wèn)題，甚至只是一個(gè)用語(yǔ)問(wèn)題。關(guān)鍵的是探究由國(guó)家來(lái)承擔(dān)責(zé)任的性質(zhì)。國(guó)家承擔(dān)責(zé)任首先是因?yàn)閲?guó)家的公務(wù)活動(dòng)侵害了公民的合法權(quán)益，這里的侵害不僅包括合法的侵害，還是違法的侵害，合法權(quán)益不僅包括財(cái)產(chǎn)權(quán)、人身權(quán)，也包括非財(cái)產(chǎn)、非妊娠的其他權(quán)利，不僅包括法律上所規(guī)定的權(quán)利，也保護(hù)應(yīng)受法律保護(hù)的事實(shí)上的利益，總之，從結(jié)果上來(lái)看是國(guó)家的公務(wù)活動(dòng)導(dǎo)致了公民的合法權(quán)益的無(wú)法正常行使的狀態(tài)，也就是說(shuō)，在國(guó)家的公務(wù)活動(dòng)與這種狀態(tài)之間有相當(dāng)?shù)囊蚬P(guān)系。但是，從保障人權(quán)的角度來(lái)看，這種侵害并不被允許存在，因?yàn)楣袷紫葧?huì)以自己的合法權(quán)益對(duì)該種侵害在實(shí)施之前產(chǎn)生一個(gè)防御的請(qǐng)求權(quán)，即要求國(guó)家不作出該種侵害。這種不作為請(qǐng)求權(quán)就表現(xiàn)為行政訴訟上的撤銷(xiāo)之訴，即以該行為不具有合法性為由要求國(guó)家及時(shí)放棄該行為，從而及時(shí)避免侵害的發(fā)生。但如果這種防御侵害發(fā)生的請(qǐng)求權(quán)不適用，或者是因?yàn)閲?guó)家根據(jù)公共利益的要求公民對(duì)侵害暫時(shí)忍受，或者是因?yàn)樵诠裥惺共蛔鳛檎?qǐng)求權(quán)之前侵害已經(jīng)發(fā)生，那么，對(duì)此，公民將產(chǎn)生后果清除的請(qǐng)求權(quán)，后果清除的請(qǐng)求權(quán)與防御請(qǐng)求權(quán)并不一樣，防御請(qǐng)求權(quán)是請(qǐng)求國(guó)家不作為，不實(shí)施將導(dǎo)致侵害合法權(quán)益的行為，而后果清除請(qǐng)求權(quán)是要求國(guó)家作出一個(gè)積極的行為，來(lái)消除已經(jīng)產(chǎn)生的侵害，從而將公民的合法權(quán)益恢復(fù)到侵害發(fā)生前的正常狀態(tài)。如清除在私有不動(dòng)產(chǎn)上的違法建筑的設(shè)施，或者撤銷(xiāo)一個(gè)損害名譽(yù)的聲明等等。如果后果清除請(qǐng)求權(quán)行使的不充分或者不能行使，那么，公民將產(chǎn)生一個(gè)賠償或補(bǔ)償?shù)恼?qǐng)求權(quán)，為了避免不必要的歧義，筆者將之稱(chēng)為補(bǔ)救請(qǐng)求權(quán)，它是針對(duì)只恢復(fù)了部分原狀或者原狀根本無(wú)法恢復(fù)的情況而言的，這時(shí)，就只能通過(guò)支付相當(dāng)于不能恢復(fù)的原狀價(jià)值的金錢(qián)的辦法來(lái)彌補(bǔ)受害人的損失。注意，這里的損失僅指不能通過(guò)恢復(fù)原狀的損失而言，并不是泛指整個(gè)侵害結(jié)果。所以，如果把防御請(qǐng)求權(quán)（不作為請(qǐng)求權(quán)）作為第一位的權(quán)利保護(hù)手段的話(huà)，那么，后果清除請(qǐng)求權(quán)將是第二位的權(quán)利保護(hù)手段，而一般以國(guó)家賠償和補(bǔ)償形態(tài)出現(xiàn)的補(bǔ)救請(qǐng)求權(quán)只是第三位的權(quán)利保護(hù)手段。但這是否意味，存在傳統(tǒng)上權(quán)利保護(hù)手段的使用優(yōu)位原則，即必須按順序來(lái)行使權(quán)利保護(hù)手段，筆者認(rèn)為，是不存在的。因?yàn)閭鹘y(tǒng)上的權(quán)利保護(hù)手段的使用優(yōu)位，主要是考慮到將國(guó)家賠償關(guān)系作為私法關(guān)系，而由普通法院管轄，同時(shí)，進(jìn)行違法性判斷的行政訴訟由行政法院管轄，那么，為了防止普通法院和行政法院在關(guān)于違法性的認(rèn)定上作出不同的判決，因此，人為地規(guī)定權(quán)利保護(hù)手段行使的先后順序，從而保證行政法院判斷違法性，然后普通法院根據(jù)行政法院的違法性判斷再判斷賠償數(shù)額。這在以違法性作為國(guó)家賠償責(zé)任構(gòu)成要件的情況下當(dāng)然是可以理解的。但是，如果從受害人的角度來(lái)看，受害人提起行政訴訟的原因在于通過(guò)國(guó)家撤銷(xiāo)，阻止侵害結(jié)果的發(fā)生。但是，如果侵害結(jié)果已經(jīng)產(chǎn)生，受害人此時(shí)顯然最希望能夠盡量恢復(fù)原狀或者得到金錢(qián)上的補(bǔ)救。所以，受害人選擇何種權(quán)利保護(hù)手段是根據(jù)其自己對(duì)形勢(shì)和最符合自己利益的判斷，而如果硬性的規(guī)定，受害人只能按照先后順序采取權(quán)利保護(hù)手段，甚至不提起第一位權(quán)利保護(hù)，就不能直接提起后面的權(quán)利保護(hù)，既對(duì)公民權(quán)利的救濟(jì)不利，也不符合司法效率的原則。

在這一點(diǎn)上，由于我們國(guó)家采取的行政訴訟和國(guó)家賠償均由一個(gè)司法機(jī)構(gòu)（法院行政庭）來(lái)審理的做法，故不存在第一位優(yōu)先于第二位的問(wèn)題，同時(shí)《國(guó)家賠償法》第9條第2款規(guī)定了國(guó)家賠償可以在提起行政訴訟的同時(shí)提出，這也是一個(gè)好的立法例。因?yàn)楫吘故芎θ藢?duì)于侵害結(jié)果何時(shí)發(fā)生的時(shí)間是不好把握的，同時(shí)，關(guān)于后果清除請(qǐng)求權(quán)和補(bǔ)救請(qǐng)求權(quán)之間的關(guān)系，對(duì)于是否能夠恢復(fù)原狀最好還是由法院來(lái)判斷較好，因?yàn)榛謴?fù)原狀有時(shí)會(huì)涉及到公共利益的問(wèn)題，比如有的違法建筑的拆除是可以的，但如果該建筑造價(jià)過(guò)高，一味地拆除將導(dǎo)致公共利益的巨大損失，在這種情況下，基于公共利益的考量，是不予恢復(fù)原狀的，但這個(gè)判斷只能由法院來(lái)斟酌，并在不能的情況下同時(shí)作出給予金錢(qián)彌補(bǔ)的判決，而不能因?yàn)楫?dāng)事人恢復(fù)原狀的請(qǐng)求被駁回，就不再允許請(qǐng)求金錢(qián)補(bǔ)救或者要求當(dāng)事人再次提起補(bǔ)救請(qǐng)求權(quán)。所以，將后果清除請(qǐng)求權(quán)和補(bǔ)救請(qǐng)求權(quán)作為同一位階的權(quán)利保護(hù)手段也是可以的。

至此，國(guó)家賠償和行政補(bǔ)償?shù)男再|(zhì)已經(jīng)非常清楚，都屬于公民對(duì)于國(guó)家公務(wù)活動(dòng)帶來(lái)的侵害結(jié)果的一種請(qǐng)求權(quán)，與撤銷(xiāo)之訴的請(qǐng)求權(quán)屬于不同階段的權(quán)利保護(hù)手段，受害人可以根據(jù)侵害發(fā)生的階段和最有利于自己權(quán)益救濟(jì)的考量而選擇使用。

五、大陸《國(guó)家賠償法》修改的方向

大陸《國(guó)家賠償法》的缺陷主要在于賠償范圍過(guò)于狹窄，對(duì)受害人的救濟(jì)不夠。同時(shí)，由于采取嚴(yán)格的法條主義，司法機(jī)關(guān)在適用《國(guó)家賠償法》的過(guò)程中，對(duì)其中的一些要件進(jìn)行狹義解釋?zhuān)瑥亩拗屏恕秶?guó)家賠償法》發(fā)揮作用的領(lǐng)域。例如現(xiàn)有的行政賠償僅涉及侵害人身權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)的作為，對(duì)于侵害其他合法權(quán)益的作為以及不作為沒(méi)有規(guī)定，刑事賠償也僅涉及與刑事案件有關(guān)的賠償，至于民事、行政案件中司法權(quán)所產(chǎn)生的賠償則沒(méi)有涉及。另外，立法賠償和基于國(guó)家所有或管理的公共設(shè)施的瑕疵所產(chǎn)生的賠償問(wèn)題，《國(guó)家賠償法》都沒(méi)有涉及。但是無(wú)論從《憲法》第47條還是從《國(guó)家賠償法》第2條中的“國(guó)家機(jī)關(guān)和國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員”來(lái)看，顯然應(yīng)不限于行政機(jī)關(guān)和行使偵查、檢察、審判、監(jiān)獄管理職權(quán)的機(jī)關(guān)及其工作人員。作為立法機(jī)關(guān)的全國(guó)人大、作為元首的國(guó)家主席、以及作為最高行政機(jī)關(guān)的國(guó)務(wù)院，都是在憲法第三章“國(guó)家機(jī)構(gòu)”下所名列的機(jī)關(guān)，這些機(jī)構(gòu)的侵權(quán)，也可以作為國(guó)家賠償?shù)姆秶６覐默F(xiàn)代國(guó)家賠償法的發(fā)展趨勢(shì)來(lái)看，立法賠償和司法賠償在一些國(guó)家都得到了程度不同的承認(rèn)。所以，大陸憲法上的國(guó)家賠償?shù)囊?guī)定，實(shí)際上已經(jīng)容納了建立最廣義的國(guó)家賠償制度的發(fā)展空間，也使日后待國(guó)家客觀(guān)環(huán)境成熟后，有逐步地推行范圍更廣義之國(guó)家賠償制度的可能性。

國(guó)家賠償有擴(kuò)張的需要，在行政補(bǔ)償方面，大陸普通法律中的補(bǔ)償規(guī)定也早已突破了憲法第20、22修正案所規(guī)定的征用、征收補(bǔ)償?shù)姆秶粌H存在應(yīng)予補(bǔ)償?shù)呢?cái)產(chǎn)全制約的規(guī)定，筆者總結(jié)了一下，大致分為以下六種類(lèi)型：（1）對(duì)私人財(cái)產(chǎn)權(quán)使用或收益的禁止與限制。如《防沙治沙法》第35條，《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)和完善文物工作的通知》第2條、《種子法》第13條、《石油天然氣管道保護(hù)條例》第13條。（2）財(cái)產(chǎn)權(quán)的公益利用。如《廣播電視設(shè)施保護(hù)條例》第14條、《電力供應(yīng)與適用條例》第16條、《石油地震勘探損失補(bǔ)償規(guī)定》第4條。（3）對(duì)私人財(cái)產(chǎn)權(quán)使用造成妨礙。如《鄉(xiāng)鎮(zhèn)煤礦管理?xiàng)l例》第11條。（4）對(duì)妨礙公益的私人財(cái)產(chǎn)權(quán)的除去。如《民用航空法》第59條、《電力設(shè)施保護(hù)條例》第24條、《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》第2條。（5）緊急避險(xiǎn)對(duì)私人財(cái)產(chǎn)權(quán)的侵害。如《海洋傾廢管理?xiàng)l例》第36條、《蓄滯洪區(qū)運(yùn)用補(bǔ)償暫行辦法》第9條、《防洪法》第7條。（6）廢止行政處分對(duì)公民的財(cái)產(chǎn)信賴(lài)?yán)嬖斐蓳p害。如《海域使用管理法》第30條、《國(guó)務(wù)院關(guān)于實(shí)施西部大開(kāi)發(fā)若干政策措施的通告》第3條、《劃撥土地使用權(quán)管理暫行辦法》第30條、《礦產(chǎn)資源法》第36條。基于結(jié)果責(zé)任的征收性侵害補(bǔ)償在大陸立法上也有先例，如《人民警察使用警械和武器條例》第15條。甚至完全依靠公平負(fù)擔(dān)的法理的衡平補(bǔ)償，實(shí)際的立法中也多有反映，如《人口與計(jì)劃生育法》第26條、《國(guó)務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)動(dòng)物防疫工作的通知》第2條、《防沙治沙法》第31條、《勞動(dòng)法》第70條、《水生野生動(dòng)物保護(hù)實(shí)施條例》第10條、《陸生野生動(dòng)物保護(hù)實(shí)施條例》第10條、《野生動(dòng)物保護(hù)法》第14條、《消防法》第37條、《人民警察法》第34條。如此，建立統(tǒng)一的《行政補(bǔ)償法》就不可能不將這些現(xiàn)象都囊括在內(nèi)。

在國(guó)家賠償和行政補(bǔ)償制度都急劇擴(kuò)張的情況下，更容易產(chǎn)生其適用范圍上的交叉和沖突，此時(shí)，如果再以僵硬的標(biāo)準(zhǔn)來(lái)刻意區(qū)分兩種救濟(jì)途徑，無(wú)疑是對(duì)受害人的認(rèn)識(shí)水平的一種過(guò)高的要求，甚至有以“訴訟形式”決定“訴訟實(shí)質(zhì)”的嫌疑。須知，國(guó)家賠償和行政補(bǔ)償在本質(zhì)上都不過(guò)是一種對(duì)公民合法權(quán)益的補(bǔ)救請(qǐng)求權(quán)（如從廣義的角度看，后果清除請(qǐng)求權(quán)也可以包括在內(nèi)），從受害人的角度來(lái)看，他只關(guān)心自己的不公正的“特別犧牲”如何得到救濟(jì)和填補(bǔ)，而并非國(guó)家到底是采取賠償或補(bǔ)償?shù)氖侄危裕缛毡緦W(xué)者和田英夫所說(shuō)，確立一個(gè)名曰“國(guó)家責(zé)任法”的統(tǒng)一法典也許是真正的需要。否則，無(wú)論是在《國(guó)家賠償法》中增加“行政補(bǔ)償”的內(nèi)容，還是制定單獨(dú)的《行政補(bǔ)償法》，都仍然沒(méi)有擺脫人為地劃分國(guó)家賠償和行政補(bǔ)償各自領(lǐng)地的思維模式，對(duì)此，筆者認(rèn)為，《國(guó)家責(zé)任法》將以補(bǔ)救請(qǐng)求權(quán)和后果清除請(qǐng)求權(quán)為核心而構(gòu)建，它將取代傳統(tǒng)國(guó)家賠償責(zé)任和行政補(bǔ)償責(zé)任的不一致，將是一種自己責(zé)任、主要責(zé)任、直接責(zé)任、無(wú)過(guò)錯(cuò)責(zé)任。它的性質(zhì)屬于公法，與民法上作為私主體的國(guó)家在民事關(guān)系中承擔(dān)損害賠償責(zé)任不同，后者不受其調(diào)整，與其既非特別法與普通法的關(guān)系，也不是互補(bǔ)的關(guān)系，而是并行存在。它的構(gòu)成要件應(yīng)包括：

1、執(zhí)行公務(wù)的活動(dòng)，以此來(lái)與國(guó)家的民事賠償責(zé)任相區(qū)分。

2、損害事實(shí)的存在，這是公民提起補(bǔ)救請(qǐng)求權(quán)的前提。

3、損害構(gòu)成“特別犧牲”，這是給與公民補(bǔ)救的正當(dāng)化理由。

4、執(zhí)行公務(wù)的活動(dòng)與損害事實(shí)間存在相當(dāng)?shù)囊蚬P(guān)系，這是國(guó)家被追究責(zé)任的理由。