土地補償分配案件定性研究論文

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土地補償分配案件，確切地說，應當叫土地征用補償費用分配糾紛，是指村民委員會或由村民委員會衍變而來的城市居民委員會向村民或居民分配土地征用補償費用時，在村民或居民中實行不平等分配，不分或少分給一部分村民或居民土地征用補償費用而引發的糾紛。其中最為普遍的是村委或居委認為遷入村民或居民入住本村居時間較短，對集體經濟作出的貢獻較少，而不分或少分給遷入村民或居民土地補償費用而引發的糾紛。《中華人民共和國土地管理法實施條例》第二十六條僅明確了村民委員會等集體經濟組織對安置補助費進行分配發放的權利，但實踐中，大多數村居對土地補償費也在村民或居民中間進行了分配。

村民訴村委土地補償分配案件，是屬于民事案件還是行政案件，目前在司法實務中，有兩種不同的觀點：

一種觀點認為土地補償分配案件屬于民事案件，該觀點也是最高人民法院研究室的觀點。2001年12月31日，最高人民法院研究室對陜西省高級人民法院做出的《關于村民因土地補償費、安置補助費問題與村民委員會發生糾紛，人民法院應否受理的答復》（即法研[2001]116號答復），指出：農村村民因土地補償費、安置補助費與村民委員會發生糾紛，人民法院的受理問題參照法研[2001]51號答復辦理。該法研[2001]51號答復認為：人民法院應當依法受理農村集體經濟所得收益分配糾紛，同時認為村民與村委之間的該類糾紛屬平等主體之間的民事糾紛。基于以上兩個答復，可以推知最高人民法院研究室認為農村村民因土地補償費、安置補助費與村民委員會發生的糾紛（即土地補償分配案件）屬農村集體經濟所得收益分配糾紛，其案件性質屬于民事案件。

第二種觀點認為，土地補償分配案件屬于行政案件，應當作為行政案件來受理、審理和裁判。筆者也持這種觀點。

筆者認為，判斷一類案件是屬于民事案件還是屬于行政案件，主要看在訴爭的事項上原被告是否處于平等的地位。民事案件原被告之間是平等的民事主體關系。而在行政案件中原被告在所訴爭的事項上的地位是不平等的，行政主體起著決定性的作用。其次還要看訴爭的事項是否屬于公共事務即公務，如果訴爭的事項屬于國家公務，則原被告雙方肯定處于不平等地位，案件肯定屬于行政案件。土地補償分配之所以應當定性為行政案件，筆者認為應當從以下幾個方面來考慮：

一、《中華人民共和國村民委員會組織法》規定了村民委員會有協助基層政府從事行政管理工作的公務職能。

根據行政法學理論，行政意指公共行政，即國家行政機關及其他行政主體對公共事務的組織與管理，其目的在于實現公共利益，維護公共秩序，增進公共福利，一個單位包括企業、事業、國家機關、村集體經濟組織內部的事務都不是法律意義上的行政，行政必須是面向全社會的公共意義上的，同時法律法規規定為屬于對公共事務進行管理的行政。村委在協助基層政府從事行政管理工作時，其行使的是管理公共事務的行政管理職能，此類事務不是村基層組織本身的職責與權利，在村委等基層組織協助政府對有關公共事務進行管理時，與公民、法人、其他組織處于不平等的地位。如《中華人民共和國戶籍管理條例》規定的戶籍的遷出遷入須經村委等基層組織開出同意接收或遷出證明；以及有關土地管理法律規范所規定的農民建房申請宅基地時，村委等基層組織所承擔的初步確定宅基地的位置并予以上報審批的職能。在這兩種須村基層組織開具證明或者上報審核審批的規定中，村委開證明或上報審核審批是基于法規的授權，是協助行政管理的管理社會事務的行為，村民與村基層組織的法律關系不是借貸、買賣等平等主體之間的民事法律關系，而是一種協助行政法律關系。村民想遷移戶口，村基層組織不給開遷出或遷入證明，村民對村基層組織行使協助公共權力的行為不服，不能像平等主體一樣提起民事訴訟。而只能依據《中華人民共和國行政訴訟》的規定對村基層組織的協助行政行為提起行政訴訟。

二、《中華人民共和國土地管理法實施條例》第二十六條授予了村委會等基層組織對土地征用補償費用的管理職權。

該條規定：“土地補償費歸農村集體經濟組織所有；地上附著物及青苗補償費歸地上附著物及青苗的所有者所有。征用土地的安置補助費必須專款專用，不得挪作他用。需要安置的人員由農村集體經濟組織安置的，安置補助費支付給農村集體經濟組織，由農村集體經濟組織管理和使用；由其他單位安置的，安置補助費支付給安置單位；不需要統一安置的，安置補助費發放給被安置人員個人或者征得被安置人員同意后用于支付被安置人員的保險費用。”該條應當認為是法規授予村委會等基層組織土地征用補償費用管理權的體現。

三、2000年4月29日全國人大常委會關于《中華人民共和國刑法》第九十三條第二款的解釋。

該解釋明確規定，村民委員會等村基層組織人員協助人民政府從事下列行政管理工作，屬于刑法第九十三條規定的“其他依照法律從事公務的人員”：

（一）救災、搶險、防汛、優撫、扶貧、移民、救濟款物的管理；

（二）社會捐助公益事業款物的管理；

（三）國有土地的經營和管理；

（四）土地征用補償費用的管理；

（五）代征、代繳稅款；

（六）有關計劃生育、戶籍、征兵工作；

（七）協助人民政府從事的其他行政管理工作。

上列第（四）項全國人大常委會經討論，該事項為公共事務，由此村基層組織對土地征用補償費用的管理在性質上屬于執行公務，不同于村基層組織對村集體其他收益的管理分配等屬于民間性質的事務或者說是單位內部的事務。對于該解釋中的“土地征用補償費用的管理”的內容，應當理解為包括分配、處理等內容，因為分配也是管理的一種形式和體現，沒有對該塊土地征用補償費用進行管理的權利，也就談不上擁有對該塊土地征用補償費用進行分配的權利。按解釋的規定，村基層組織人員在從事管理土地征用補償費用的公務時，若是利用職務上的便利，非法占有土地征用補償費用，或者挪用該項費用，則構成貪污罪或者挪用公款罪。而不屬于侵占村集體其他非公務財產構成職務侵占罪。全國人大常委會的解釋充分明確了土地征用補償費用管理的公務性。

筆者認為在此之前，盡管有主張認為土地征用補償費用分配糾紛屬于民事糾紛，但在全國人大常委會以法律解釋的形式明確了土地征用補償費用的管理屬于公務之后，村民訴村委的土地征用補償費用分配糾紛再作為民事案件予以處理則不符合法律的規定。

土地征用補償費用是國家給予農村集體經濟組織和村民個人的有關補償費用，其中的安置補助等費用牽涉到農村村民失去土地之后的生產生活及今后的出路問題，不同于民事買賣、交易、土地出租中所產生的其他村集體經濟收益。農村土地征用補償費用之外的其他收益，屬于村民委員會組織法規定的村基層組織的自治事項，可以由村集體經濟組織或村民委員會決定或由村民進行表決，其決定或表決基本具有終級效力，國家行政和司法權力基本上不對該費用的管理分配事項進行干預。全國人大常委會將村基層組織對土地征用補償費用的管理解釋為執行公務，體

現國家對土地征用補償費用管理分配行為的高度重視。對該塊土地征用補償費用的管理分配不再像其他村集體收益一樣屬于村民委員會自治法規定的村基層組織和村民自治事項。對村基層組織管理分配土地征用補償費用的行為不服的，國家行政權力可以出面干預，法院可以對其管理分配行為進行司法審查。

四、最高人民法院研究室法研[2001]116號答復的非司法解釋性。

如前所述，最高人民法院研究室作出的該答復的意見是土地補償費用分配糾紛屬于民事案件，但該答復忽視了土地補償費用分配管理的非民間性，也可以說非民事性。《中華人民共和國土地管理法實施條例》第二十六條明確授權村委會等村基層組織對土地補償費用進行管理以及分配，已充分表明了土地征用補償費用管理的公務性或者說行政性，全國人大常委會又進一步以法律解釋的形式肯定了土地征用補償費用管理的公務性。筆者認為最高人民法院研究室作出的該答復只是上級法院部門對下級法院所提問題的一種回復，不屬于最高人民法院的司法解釋，無法律約束力，況且又與全國人大常委會的法律解釋相沖突，所以筆者認為目前不宜采用該答復的觀點，將土地征用補償費用分配糾紛作為民事案件處理。