行政主體信息義務(wù)行政法分析論文

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“獲知政府文件的普遍權(quán)利最初是作為1766年瑞典憲法的內(nèi)容之一而得到確立的?！边@可以說是公眾信息權(quán)的一個萌芽，后來隨著行政法治的發(fā)展，以信息為中心的權(quán)利義務(wù)關(guān)系便以行政法關(guān)系的形式出現(xiàn)在各國行政法的運作之中。所謂行政主體的信息義務(wù)是指行政主體在行政權(quán)行使中所承擔的提供信息的義務(wù)。首先，行政主體信息義務(wù)的主體是行政主體，即由法律規(guī)定或授權(quán)行使行政權(quán)的機關(guān)、組織。其次，行政主體信息義務(wù)的內(nèi)容是行政信息，是有關(guān)行政的基本素材和知識累積。再次，行政主體信息義務(wù)的行為表現(xiàn)為信息提供，即行政主體向相關(guān)的人和組織提交或供奉有關(guān)的行政資料、情報。最后，行政主體信息義務(wù)的承受對象是行政相對人。其可以是一個抽象的組合體，一個群的概念，也可以是一個單一的承受者，就是行政法律關(guān)系中的具體對象。

一、行政主體信息義務(wù)的法律性質(zhì)

行政主體作為一個特殊的法律關(guān)系主體決定了其承擔的義務(wù)具有多樣性，如道德的義務(wù)、政策的義務(wù)等。由于信息義務(wù)與行政主體對行政管理職能的履行有直接關(guān)系，所以，我們對其法律性質(zhì)的探討也是在行政法范圍內(nèi)的探討，對信息義務(wù)的法律定性也是行政法范圍內(nèi)的定性，這些行政法上的屬性可作出如下初步概括：

其一，行政主體的信息義務(wù)是普通義務(wù)與特定義務(wù)的統(tǒng)一。前者指行政主體所履行的具有普遍意義的義務(wù)，它不針對某一特定的人或事，而是由行政主體的職權(quán)而抽象出來的廣泛義務(wù)。后者指行政主體對特定的人或特定的事的義務(wù)。之所以說此二類義務(wù)具有法律性質(zhì)，主要因為其是從憲法和相關(guān)的行政法規(guī)則中演繹出來的，并得到相關(guān)規(guī)則的限制。行政主體的信息義務(wù)就是上兩類義務(wù)的統(tǒng)一，即行政主體既在法律上有普遍的提供信息的責任，又在具體的法律關(guān)系中提供足以促成相對人實現(xiàn)權(quán)利的具體信息。

其二，行政主體信息義務(wù)是對下義務(wù)與對上義務(wù)的統(tǒng)一。行政主體在行政法的范圍內(nèi)“對于人民及其公共團體所負的義務(wù)，有執(zhí)行司法與執(zhí)行行政的義務(wù)。詳而言之，即：對于自由權(quán)，有不作為及不得違法侵害的義務(wù)；對于請求權(quán)，有受理及作為的義務(wù)；對于參政權(quán)，有承認其權(quán)利及使之實現(xiàn)的義務(wù)。”這便是傳統(tǒng)義務(wù)概念中行政主體對下的義務(wù)，它是指行政主體對行政管理相對人承擔的廣泛義務(wù)，其中信息義務(wù)就是這一對下義務(wù)的一種。對下的信息義務(wù)一般是以純粹的義務(wù)形式出現(xiàn)的，行政相對人對于此種義務(wù)在行政主體不履行的情況下常?？梢酝ㄟ^司法性程序予以解決。對上的義務(wù)在一般行政法教科書中被稱為一種責任，就是行政主體對上級或相關(guān)制約機關(guān)所負的法律上的責任。但是，我們認為，責任和義務(wù)盡管有許多相同之處，但二者不是同一范疇的東西。責任可以說是因義務(wù)履行不當而引出的一個法律后果，義務(wù)常常在責任之前就被明明白白地寫進了法律規(guī)范之中。盡管從行政法理論上講，行政主體的信息義務(wù)的承受對象是行政相對人，也就是說，我們也許只應(yīng)把行政主體對行政相對人的信息義務(wù)的法律性質(zhì)確定下來，而沒有必要在信息義務(wù)理論中把對上的義務(wù)亦劃歸進來。其實，從信息義務(wù)與行政相對人直接與間接的關(guān)系形式分析，兩個范疇的義務(wù)都不可或缺，因為對上的義務(wù)亦必然以間接的形式與行政相對人發(fā)生關(guān)系。也只有將行政主體的信息義務(wù)在法律上定位于對上和對下兩個方面才可能最終使行政主體的信息義務(wù)完全法治化。

其三，行政主體的信息義務(wù)是柔性義務(wù)與剛性義務(wù)的統(tǒng)一。行政主體柔性的義務(wù)是指行政主體所履行的義務(wù)具有較大的伸縮性，甚至無法在法律中進行量化的義務(wù)范疇。與之相對應(yīng)，剛性的行政主體信息義務(wù)是就義務(wù)所表現(xiàn)出的具體化、定量化、可操作化而論的。我們知道，法律上的義務(wù)必須符合法律的一般屬性，即法定的、可操作的、不可作出兩種以上解釋的，那么，行政主體的信息義務(wù)在絕大多數(shù)情況下應(yīng)當符合此一特征。

其四，行政主體信息義務(wù)是社會性義務(wù)與經(jīng)濟性義務(wù)的統(tǒng)一。2001年3月通過的《中華人民共和國國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十個五年計劃綱要》對今后我國社區(qū)發(fā)展作了這樣的敘說：“推進社區(qū)建設(shè)是新時期我國經(jīng)濟和社會發(fā)展的重要內(nèi)容。要堅持政府指導(dǎo)與社會參與相結(jié)合，建立與社會主義市場經(jīng)濟體制相適應(yīng)的社區(qū)管理體制和運行機制。加強社區(qū)組織和聯(lián)合體建設(shè)，擴充社區(qū)管理職能，……完善社區(qū)功能?！边@是對行政主體在新的歷史條件下社會性義務(wù)的規(guī)定。這樣的義務(wù)一般情況下不直接創(chuàng)造經(jīng)濟價值，卻在行政主體的信息義務(wù)中具有不可取代的作用。經(jīng)濟屬性的信息義務(wù)指具有經(jīng)濟內(nèi)容和財產(chǎn)價值的義務(wù)。如《中華人民共和國森林法實施條例》（2000年11月29日國務(wù)院令第278號）第11條規(guī)定：“國務(wù)院林業(yè)主管部門應(yīng)當定期監(jiān)測全國森林資源消長和森林生態(tài)環(huán)境變化情況。重點林區(qū)森林資源調(diào)查、建立檔案和編制森林經(jīng)營方案等項工作，由縣級以上地方人民政府的林業(yè)主管部門組織實施?！边@是有關(guān)行政主體在林業(yè)管理方面的一個信息義務(wù)。該義務(wù)具有直接的經(jīng)濟內(nèi)容。

二、行政主體信息義務(wù)的范疇

筆者認為行政主體的信息義務(wù)包括：

第一，行政事態(tài)發(fā)展格局推演性信息義務(wù)。行政事態(tài)發(fā)展格局推演性信息義務(wù)是指行政主體所應(yīng)承擔的對行政事態(tài)發(fā)展的方向作出預(yù)測、推論并提出有價值的社會發(fā)展格局判斷的信息義務(wù)。

第二，社會權(quán)益關(guān)系組合估價性信息義務(wù)。行政不干預(yù)主義是市場經(jīng)濟的必然產(chǎn)物。然而，行政不干預(yù)并不等于政府可以在許多方面放任自流，恰恰相反，當法律規(guī)則將有關(guān)的社會事務(wù)設(shè)計以后，行政在實施法律中的作用便是不可缺少的。在市場經(jīng)濟下行政機構(gòu)在很大程度上關(guān)注的正是對這種意義上的政策執(zhí)行。行政系統(tǒng)為了實現(xiàn)執(zhí)行法律和政策的目標對各種各樣的社會組合關(guān)系必須作出估價，其從宏觀和微觀兩個方面的估價及其成果就是此一信息義務(wù)的內(nèi)涵。如果說，行政事務(wù)發(fā)展格局推演性信息義務(wù)在大多數(shù)情況下由高層行政機關(guān)以行政決策的形式反映出來的話，那么，社會權(quán)益關(guān)系組合估價性信息義務(wù)則是由低層行政機關(guān)以行政執(zhí)行行為的形式反映出來的。在我國市場經(jīng)濟發(fā)展還不成熟的今天，行政主體的此一義務(wù)顯得尤為重要，因為該義務(wù)提供給行政相對人的信息是能夠直接為其帶來利益的信息。當然，權(quán)益關(guān)系組合的估計不僅僅在經(jīng)濟方面，其他形式的權(quán)益組合關(guān)系亦應(yīng)包括其中。此類信息義務(wù)可以在行政程序法和相關(guān)的法律規(guī)則中予以設(shè)定，只需行政主體作出估價，而履行具體的組合職能則不是信息義務(wù)范疇之內(nèi)的義務(wù)。

第三，行政權(quán)益賦于中相對人索取性信息義務(wù)。行政主體是通過為相對人設(shè)定義務(wù)和賦予權(quán)利兩方面的行為來實現(xiàn)行政管理職能的。后者指行政主體通過行政行為給相對人帶來物質(zhì)或精神上的利益。其可以分為兩種，一種是純粹賦權(quán)，另一種是解除禁止性賦權(quán)，行政權(quán)益賦予中相對人索取性信息義務(wù)就發(fā)生在這樣的場合。純粹賦權(quán)行為中的信息義務(wù)相對而言不十分重要，因為此種純粹性權(quán)利與行政相對人的后續(xù)利益沒有太直接的關(guān)系，這種純粹權(quán)利大多是一次性的。而在禁止解除狀態(tài)之下的權(quán)利獲得則與行政相對人的后續(xù)權(quán)益有關(guān)。從某種意義上講，禁止狀態(tài)的解除只是確認了其獲取一定利益的資格，而實際利益的獲取還需通過后來的行為予以證實。行政主體的行政許可行為就是對此種賦權(quán)行為的具體化。

第四，行政行為履行依據(jù)公開性信息義務(wù)。規(guī)范化的行政行為必須是有根據(jù)的行政行為，而不是行政主體主觀想象下的行政行為。行政行為的根據(jù)可以說有兩個方面：第一個方面是行政行為賴以存在的法律上的依據(jù)，即行政行為在作出時所依據(jù)的法律、法規(guī)、規(guī)章以及其他行政管理規(guī)范性文件。行政主體對其作出行政行為時所依據(jù)的規(guī)范性文件有絕對的公開化的義務(wù)。因為我們認為規(guī)范性文件作為行政法的淵源之一本是不存在保密問題的，因此行政主體便有義務(wù)對此予以公開，而此種公開對行政相對人來講就是一個信息。第二個方面是行政行為存在的實體條件，就是相關(guān)的事實。一般情況下，行政主體所公開的事實只是大前提式的事實或者結(jié)論性事實，而對于支持和演繹這些大前提和結(jié)論的具體事實則不予公開。行政行為履行根據(jù)公開性信息義務(wù)的受益者既可能是行政管理相對人，也可能是與行政行為有直接或間接關(guān)系的利害關(guān)系人。

第五，行政個案咨詢性信息義務(wù)。行政個案就是行政主體在履行行政管理職能時發(fā)生的個別性、具體案件。我們可以從兩個角度認識行政個案：一個是與某單一的行政相對人有直接關(guān)系的個案，行政許可中的案件、行政處罰中的案件、行政強制中的案件都可以歸于此類。在此類條件中，行政相對人有權(quán)利了解與自身權(quán)益有關(guān)的情況，以信息的眼光觀察就是有關(guān)的資料、情報等。在相對人請求了解的情況下，行政主體便有義務(wù)告知。另一個是與不特定的行政相對人利益有關(guān)的個案，如行政主體采取的決策性行政行為、抽象性行為等。這些個案雖不能與普通的行政案件相提并論，卻就其所涉及的范圍以及行政相對人或者公眾對它的反映來看，其仍應(yīng)歸于個案的范疇。在一些國家通過廣義行政聽證解決的一系列問題就屬此類。

三、行政主體信息義務(wù)與行政法關(guān)系的新構(gòu)造

行政主體信息義務(wù)與行政權(quán)有著密切的聯(lián)系，我們可以從行政權(quán)行使的角度對行政主體的信息義務(wù)進行探討并給予一個合理的說法。然而，僅僅把行政主體的信息義務(wù)局限在行政權(quán)的運作之內(nèi)必然有所失偏，因為它所導(dǎo)致的結(jié)果可能有二：一是將一個屬于普遍性的問題個別化。我們曾一度在行政領(lǐng)域?qū)嵭袕V泛的社會協(xié)商對話，而近年來亦不見蹤影等等。究其原因在于我們沒有將本來屬于普遍性的問題而使其普遍化，就事論是式的制度設(shè)立必然導(dǎo)致單一制度流產(chǎn)的結(jié)果。二是將一個客觀性的問題主觀化。不同的行政主體都可以根據(jù)自己所握有的行政權(quán)力對信息及其信息義務(wù)作出解釋，哪怕這種解釋是與行政相對人的利益對應(yīng)的。三是將一個動態(tài)問題靜態(tài)化。信息義務(wù)是一個范疇概念，作為義務(wù)它是確定的，而作為某一具體義務(wù)中的內(nèi)容其則必須符合時代特性，否則就不具有信息的價值，這是不需要論證的事實。而信息義務(wù)一旦僅僅限定在行政權(quán)的范圍就很難從權(quán)力的刻板性中走出來。上列三者說明，隨著我國行政法治化水平的日益提高，行政主體的信息義務(wù)必須普遍化、客觀化、動態(tài)化。最有意義的處理方式或者最佳的選擇途徑就是使行政主體的信息義務(wù)法律化、法治化。我們之所以要把行政主體的信息義務(wù)與行政法關(guān)系綜合起來還有一個重要原因，那就是信息并不是一個中立性概念，即是說它牽涉到權(quán)力或者權(quán)利的分配問題。行政主體的信息義務(wù)只有放在行政法關(guān)系中運行才是合乎正義的。在這里，筆者要重點探討，行政主體信息義務(wù)對我國行政法關(guān)系理論和對我國行政法法治實踐的挑戰(zhàn)。

（一）行政主體信息義務(wù)對行政法關(guān)系走向的決定。行政主體信息義務(wù)在履行過程中是以行政法關(guān)系為外殼的，沒有通過行政法關(guān)系而能實現(xiàn)的信息義務(wù)。由此我們可以得出結(jié)論，只要我們在行政法治中強化行政主體的信息義務(wù)必然使傳統(tǒng)行政法關(guān)系朝著另一個方向發(fā)展。筆者認為，行政主體信息義務(wù)對行政法關(guān)系走向的決定主要體現(xiàn)在兩個方面：一則，使傳統(tǒng)行政法關(guān)系的特征發(fā)生變化。傳統(tǒng)行政法關(guān)系最為本質(zhì)的特征是行政主體與相對一方當事人權(quán)利義務(wù)的不平等。行政主體信息義務(wù)則不容許行政法關(guān)系中行政主體具有此種單方面的意志性，甚至要求行政主體必須無條件地履行信息提供義務(wù)。故而行政主體的信息義務(wù)就決定了行政法關(guān)系中行政相對人與行政主體之間的平等關(guān)系，而非行政主體的單方意志關(guān)系。二則，使行政法關(guān)系內(nèi)容的背景材料發(fā)生變化。傳統(tǒng)行政法關(guān)系中材料的最典型特征就是簡單化。行政主體信息義務(wù)將使這種背景材料發(fā)生巨大變化，即由低級的、簡單化的背景材料變?yōu)橐灾R為核心的背景材料。

（二）行政主體信息義務(wù)對行政法關(guān)系中行政主體行為取向的重塑。筆者認為，任何行政行為只有將它限定在行政法關(guān)系的范圍內(nèi)討論才可以得出比較恰當?shù)慕Y(jié)論。行政主體信息義務(wù)對行政法關(guān)系中行政主體的行為取向有著巨大的影響。服務(wù)性行為取向和創(chuàng)造性行為取向則是信息義務(wù)的必然結(jié)果。行政主體信息提供義務(wù)中的創(chuàng)造性行為取向并不是一個技術(shù)問題，它強調(diào)行政主體用邏輯的、實踐的、解決問題的、有效的、有條理的方法創(chuàng)造一種對行政相對人帶來利益的行為結(jié)果。

（三）行政主體信息義務(wù)對行政法關(guān)系中相對方利益分配的保障。行政法關(guān)系的宏觀方面告訴我們，行政主體在一些法律關(guān)系中并不僅僅面對一個或一類行政相對人，而是無數(shù)個相對人，且在這無數(shù)個相對人之間存在著各種各樣的利益組合關(guān)系。行政主體既要創(chuàng)造良好的條件為利益的平均分配或公平分配提供基礎(chǔ)，又要把一些利益直接分配于行政相對人，不言而喻，引伸出了對于行政相對人之間權(quán)利進行平等保護的問題，對于行政相對人之間義務(wù)的公平分配問題。行政主體的信息義務(wù)則可以起到對不同行政相對人之間平等保護的作用，更可以做到對行政相對人利益的公平分配。

（四）行政主體信息義務(wù)對行政法關(guān)系中權(quán)益演變的制約。法學(xué)界關(guān)于公法與私法的區(qū)分，公法關(guān)系與私法關(guān)系的區(qū)分由來已久。行政主體的信息義務(wù)既對傳統(tǒng)的公權(quán)關(guān)系與私權(quán)關(guān)系的概念有動搖，又對公法與私法的界限有所震撼。因為行政主體在提供信息義務(wù)過程中行政相對人或者其他主體的關(guān)系既有明顯公法關(guān)系的色彩，又有濃厚的私法關(guān)系的性質(zhì)。說它只有公法關(guān)系的色彩是因為其發(fā)生在行政權(quán)的運行過程中，說它具有私法關(guān)系的性質(zhì)是因為其是在主體平等的基礎(chǔ)上形成的關(guān)系。基于此，我們是否可以作出一個大膽的推論，即就是還有一類權(quán)益關(guān)系是介于公法關(guān)系和私法關(guān)系之間的，或者說它是對此兩關(guān)系的一個抽象，或者說它同時具有此兩類關(guān)系的性質(zhì)，或者說它本身就是第二者，如果這種推論可以成立的話，行政法中的一些重大問題便可以得到重新認定和解釋。再者，行政主體的信息義務(wù)有時存在于行政主體相互之間的關(guān)系中。那么，行政主體之間發(fā)生的信息關(guān)系，或此一行政主體向彼一行政主體，低層行政主體向高層行政主體或高層級行政主體向低層級行政主體提供信息的義務(wù)是一種什么樣的權(quán)益關(guān)系呢？傳統(tǒng)的行政法關(guān)系的理論是無法對此類關(guān)系進行解釋的，按其法律屬性看其無法包容此類關(guān)系，也就是說，行政主體的信息義務(wù)也促使了此類權(quán)益關(guān)系的演變。